以法治推動黃河青海流域生態保護和高質量發展

梁海燕

（甘肅省社會科學院決策咨詢研究所 甘肅 蘭州 730070）

青海是黃河的發源地。黃河發源于青海的巴顏喀拉山脈，流經青海全省16個縣，流域面積為15.23萬平方公里，占黃河流域總面積的19.1%[1]。青海也是黃河重要的水源涵養區，全省濕地面積8143.6千公頃，水資源總量為961.9億立方米，河流湖泊眾多，有200多條流域面積在1000平方千米左右的河流，年平均出水量長期占黃河總流量的49.4%[2]，被譽為“中華水塔”。作為黃河的源頭區、干流區，青海在黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略中的生態地位極為重要，責任重大。2016年8月，習近平總書記在青海視察時強調：“青海最大的價值在生態、最大的責任在生態、最大的潛力也在生態。”用法治保障黃河流域生態保護和高質量發展，是青海筑牢國家生態安全屏障、確保黃河流域可持續發展的必然選擇。

一、法治保障黃河青海流域生態保護和高質量發展的重要性

全面依法治國背景下，以法治推動黃河流域生態保護治理和高質量發展，是推進黃河流域生態文明建設的內在要求，也是推進黃河流域治理體系和治理能力現代化的應有之義。

（一）法治是黃河青海流域生態保護和高質量發展的根本保障

健全生態保護法治體系是新時代黃河流域環境法治建設的價值目標，亦是實現黃河流域生態保護與高質量發展的內中之義。黃河青海流域生態環境保護必須依靠制度、依靠法治，這是因為：第一，黃河青海流域地處青藏高原復合侵蝕生態脆弱區，生態本底脆弱，生態環境獨特，表現為生態系統形態結構簡單、抵抗外干擾能力弱、容易被破壞且恢復困難。第二，青海是全球氣候變化的敏感區，特殊的地理環境影響，黃河流域氣溫高于全國平均水平，加劇了植被退化、冰川消融、干旱、病蟲害、洪澇等災害風險。近年來，受人類經濟活動的影響，黃河青海流域水土流失、土地沙化、草場退化、石漠化現象嚴重，生態保護形勢嚴峻。如三江源區草場面積占可利用面積的24—46%，其中近10%的退化草場已淪為“黑土灘”[3]，生態系統失衡，蓄水功能下降。第三，沿黃經濟發展不平衡、不充分，生態保護和高質量發展的矛盾突出。青海后備土地資源開發利用有限，農業不適宜生產區約占73%，農業生產適宜區僅占0.8%[4]。沿黃流域是青海全省主要的耕地資源、水能資源、旅游資源分布區，是工農業發展基礎較好、人口分布較密集的區域。近年來，青海省大力發展生態旅游、特色農業、新能源產業、循環經濟、綠色產業等，引領經濟生產方式由粗放轉向集約，促進傳統產業提質增效，并完善公共服務體系，每年將75%以上財力用于民生領域投入，全省經濟社會取得較快發展，但與全國其他地區相比仍然差距較大。如2020年青海省GDP為3005.92億元[5]，在黃河九省區中排名最后；青海省內不同地方經濟發展差距較大，省會西寧市發展相對較好，2020年GDP為1372.98億元，占全省GDP的45.68%；黃河源頭的玉樹、果洛發展滯后，兩州GDP僅占全省的3.74%。因此，亟需以法治作為根本手段，統籌考慮資源稟賦、經濟社會現狀、區域開發政策等，促進經濟轉型升級和新舊動能轉換，同步推進生態保護與經濟社會高質量發展，加大改革創新，實現經濟、政治、社會、文化、生態文明建設“五位一體”協調發展。

（二）法治是推進黃河青海流域生態文明建設的重要途徑

生態文明建設離不開堅實的法治保障。近年來，青海省堅持生態優先、綠色發展，制定出臺《青海省生態文明建設促進條例》《青海省濕地保護條例》《三江源國家公園條例（試行）》《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》等，大力推進青海生態文明示范區建設，嚴格實行生態環境保護責任清單制度，生態文明制度體系不斷完善；推進生態環境國土空間管制和自然資源統一執法，在全國率先啟動以國家公園為主體的自然保護地體系示范省建設，黃河沿線生態環境持續向好；積極探索生態產品價值實現機制，加強黃河源頭管護及黃河流域支流和小流域治理，基本建立源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態文明體系，黃河自產水資源量增加，“十三五”期間出省干流斷面水質穩定保持在Ⅱ類以上[6]，為生態文明建設以及人與自然和諧發展作出重要貢獻，并創新制度，通過生態補償、設置生態崗位等方式讓群眾獲得生態紅利。目前，青海全省共設置草原、森林、濕地生態保護公益崗位14.51萬個，三江源國家公園實行“一戶一崗”制度，1.72萬牧民人均年收入2.16萬元[7]。但治理實踐中存在的“短板效應”，如生態環境保護制度不健全，河湖草地濕地統籌保護還不到位，地方法規特色不突出，執法中存在不作為、慢作為等，迫切需要用法治邏輯、法治思維破解問題，消除妨礙生態文明建設的理念和體制機制障礙，建立符合生態文明要求的決策體系、評價體系和管理體系，優化生態環境保護實施機制，助力青海打造全國乃至國際生態文明高地，為黃河流域生態文明建設提供地方樣板、地方經驗。

（三）法治是推進黃河青海流域治理現代化的內在要求

黃河治理現代化是新時代國家治理現代化的重要構成。黃河是中華民族的母親河，承載著悠久的歷史文化，但黃河也一直體弱多病，水患頻繁。新中國成立后黃河水患得到有效治理，生態環境得到修復和保護，但用水平衡、水污染的問題日益突出，黃河流域治理的生態價值更為凸顯，需要以法治作為流域治理能力提升的重要依托。黃河難治理，需要從流域整體性、系統性、發展與保護的協調性方面考量進行專門立法，從根本上解決黃河流域生態系統脆弱、水資源嚴重短缺、水環境污染、生態環境安全風險高等問題，并從地方實際需求出發，強化地方立法。地方法治是國家法治化的具體實踐，法治的具體性、微觀性和實踐性主要由法治的地方性來呈現。青海是國家重要的生態安全屏障，也是主要生態產品的輸出供給地，每年向下游輸送近620億立方米的江源活水，濕地總面積達814.36萬公頃，居全國首位[8]。青海在黃河流域生態保護和治理實踐中形成一系列亮點，包括生態管護“六位一體”網格化管理模式、五級河湖長體系、河長制綜合管理信息平臺、排污交易、生態公益崗位機制等為黃河流域治理提供了靈感和經驗，有必要用法治予以鞏固、確認和規范，并通過法治體現黃河流域發展需求，推進黃河治理體系完善和治理能力現代化。

二、黃河青海流域生態保護和高質量發展法治建設存在的問題

（一）法治不健全

近年來，黃河流域法治和區域性政策供給不斷豐富，涉及黃河流域現行有效的國家立法有95件，地方法規562件[9]。從國家層面看，黃河保護立法尚未出臺，有關黃河流域的規定主要涵蓋在西部大開發、民族地區發展等政策或規劃中，多以不具備法律強制力的意見、決議、通知等形式作出。從地方立法實踐來看，寧夏回族自治區于2022年制定出臺《寧夏回族自治區建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區促進條例》，是全國首部黃河流域生態保護和高質量發展的地方性法規。青海省圍繞生態文明建設、湟水流域水污染、河煌文化保護等進行了立法實踐，但立法供給仍顯不足，缺乏綜合性、專門性地方立法，有關黃河流域生態保護和高質量發展的規定主要分布在規劃、意見、方案中，未形成嚴密科學的依法治理體系。

（二）水資源管理體制機制不健全

黃河青海流域不同程度存在管理主體“缺位”“越位”問題，水資源開發強度、生態流量管控、節水管理等標準體系不完善，與最嚴格的水資源管理的要求還有差距。沿黃流域無序開發水電、水利工程重建輕管、管護責任落實不到位等問題制約水資源保障能力。缺乏有效的生態激勵和處罰機制，過度放牧、濫挖藥材等行為仍然存在，導致河源區湖泊減少，影響黃河上游水源涵養能力。

（三）黃河流域治理目標與區域治理目標存在差異

黃河流域是一個整體的自然地理系統，也是互通的經濟社會系統，具有系統性、整體性和綜合性的特點，上下游、江河湖庫、左右岸、干支流等共同構成了黃河流域的空間整體。在管理體制上，黃委會代表水利部行使水行政管理職責，維持黃河健康生命。對沿黃各省區而言，區域環境治理“碎片化”與黃河流域“整體性”的矛盾、經濟社會發展的現實需求與生態保護的矛盾存在，地方政府為了取得更加優異的可量化的成績，容易產生地方保護主義和“搭便車”現象，在推進河長制、湖長制、跨區域水環境治理等工作中協同不夠，不利于黃河流域生態保護。

（四）立法對高質量發展關注不夠

青海經濟基礎薄弱，經濟增長偏重要素投入，產業發展以資源、能源、化工等重工業為主，現代服務業發展不充分，農牧業發展層級較低，缺乏特色品牌和高附加值產品，市場競爭力不高。沿黃地區經濟社會發展滯后，面臨經濟發展的迫切需要，但普遍資源環境承載力低，不具備規模開發的條件。立法對推進經濟社會綠色轉型發展、對依附于土地資源的農牧區非農產業化轉移關注不夠，對礦產資源開發和培植高、中端產業缺乏支持。如，青海擁有大量的金屬、非金屬礦產資源和鹽湖資源，但礦產資源開發集約化與利用程度較低，濫采濫挖現象存在，造成地表植被破壞、水土流失，木里礦區非法采煤事件就對黃河流域生態環境造成較大破壞。

（五）生態補償機制不健全

黃河青海流域在實踐中形成了以草原、森林、濕地為主的生態補償機制，探索實施了具有地方特色的生態補償模式，生態補償制度體系基本建立，但仍存在一些突出問題，表現為多元化生態補償機制建設滯后，生態補償范圍小，碳排放權、水權等市場化機制尚未建立；補償標準偏低，資金來源渠道單一，主要依靠中央轉移支付，橫向生態補償不健全，保護者和受益者良性互動的機制還未形成。以草原生態補償為例，“十三五”期間青海各市州禁牧補助標準為果洛、玉樹每畝6.4元，海西每畝3.6元，海南、海北每畝12.3元，黃南每畝17.5元，果洛、玉樹、海西補償標準低，不利于調動牧民禁牧積極性。

（六）跨區域協同聯動不夠

黃河青海流域跨區域執法、司法協作聯動不夠，制度化程度有待提高。目前，黃河流域甘青寧三省區簽訂了黃河上游生態保護戰略合作協議、甘青寧環境資源保護司法協作框架協議等，在地質調查、水資源調查、環境公益案件辦理等領域開展合作，但合作主體范圍較窄，聯合執法中存在執法主體缺失、合作力度不強、協同自覺性不高、職責分工不清等問題，制約合作成效。

三、法治保障黃河青海流域生態保護與高質量發展的對策建議

（一）堅持生態優先、系統治理理念

一要堅持生態優先理念，以生態文明思維統籌黃河流域生態保護和高質量發展，重點保障黃河青海流域水流、水質以及濕地水源涵養功能，落實主體功能區戰略，不斷創造更多生態產品。促進生態文明與法治文明融合，通過立法明確相關法律主體應當享有的生態環境利益，宣傳生態文化，引導、促進各類社會主體參與黃河流域生態保護，滿足廣大人民群眾對提高生態環境質量和高質量發展的期待。二要堅持系統治理理念，注重黃河流域治理的整體性，一體化治理山水林田湖草沙冰，兼顧黃河生態價值、經濟價值、資源價值、文化價值，正確處理好生態保護和經濟利益之間的關系，將生態環境指標納入經濟社會評價指標當中，協同推進生態環境保護和經濟社會發展，多角度開展黃河流域生態文明建設。三要重視法治的全面實施，不僅要科學立法，更要嚴格執法、公正司法并做好普法宣傳，形成黃河流域立體、系統、穩定的依法治理體系，推動全社會建立法治意識和生態文明觀念。

（二）健全完善地方立法

1.健全黃河流域生態環境立法

2021年，黃河保護立法已被納入全國人大常委會年度立法計劃，有關部門正在加緊起草。目前，在國家法尚未出臺的背景下，青海省應結合本地實際，積極完善《三江源國家公園條例》《青海省生態文明建設促進條例》等配套生態環境保護相關法規，建立黃河流域生態環境保護、水資源高效利用、生態保護和修復、生態保護責任等體現生態文明和高質量發展要求的制度體系，將資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，加強水權管理，完善黃河水價形成機制，提升水資源承載能力。積極探索以濕地為中心展開黃河沿岸治理模式[10]并作出相應的制度安排，完善“湖長制”“河長制”“山長制”“河湖長+檢察長”等生態環境保護機制以及相應的問責機制。進一步健全監管體制，創新監管方式，如加強各級人大對黃河流域生態環境保護、祁連山國家公園環境保護的監督；搭建公眾參與黃河流域治理保護的法律平臺，對優秀環保NGO或對黃河流域有重大貢獻的個人或單位給予獎勵，強化黃河流域生態環境保護社會監督。

2.完善促進高質量發展的立法

生態保護和高質量發展密不可分、相互依存。黃河青海流域法治建設，應統籌考慮生態保護、經濟社會發展與民生改善，找準生態環境保護和經濟發展的均衡點，促進生態優勢轉化為經濟優勢。強化創新驅動，積極培育新的增長方式和競爭優勢，推動產業結構向綠色循環可持續轉型，通過法律制度引導發展綠色農牧業、生態健康休閑、綠色能源、文化旅游、數字經濟等產業，建設生態經濟體系。推動鹽湖、鋼鐵、石化等傳統產業轉型升級，推動農村節能減排和農業發展高效化，培植高原農牧業品牌，打造青海地理標志產品。建立支持旅游業發展的制度機制，打造國家公園品牌性旅游產業，確保旅游業規劃與黃河流域生態保護和高質量發展規劃、主體功能區規劃相銜接。充分調動社會各方面廣泛參與，促進生態共建共享，共同推動黃河生態經濟帶建設。

3.立法保護、傳承、弘揚黃河文化

保護、傳承和弘揚黃河文化是黃河青海流域立法的重要方面。青海黃河文化具有多元民族文化的特點，涵蓋歷史文化、民族文化、宗教文化、紅色文化、生態文化等，黃河沿線分布有藏族文化、格薩爾文化、熱貢文化生態保護實驗區三個國家級生態文化保護區。青海省是河煌文化發源地，海東市率先制定實施《海東市河湟文化保護條例》，以地方立法保護河煌文化，為全省黃河文化立法探索了經驗。青海省應深入開展文化資源普查，探索制定地方性法規保護黃河文化，健全黃河文化保護、傳承、弘揚的工作體系，建立分類保護機制，支持黃河文化國家公園建設、黃河文化旅游精品打造、黃河文化理論研究等，推進文旅深度融合，助推黃河流域高質量發展。

（三）創新生態補償機制

國家層面應綜合考慮各省區對黃河干流水資源的凈貢獻量、生態保護治理進展與成效、經濟社會發展水平及對國家戰略的貢獻等因素，建立黃河流域上下游利益共享機制。科學合理確定生態補償標準，并建立省級生態補償資金管理使用及監督機制，推動補償方案確定、補償資金籌措撥付、使用管理和監督。將流域上、下游橫向生態保護補償納入國家試點范圍，鼓勵中、下游發達省市為上游地區進行人才培養、技術指導、對口支援等，逐步緩解黃河流域區域發展不平衡的矛盾。青海應在總結實踐經驗的基礎上，因地制宜探索生態補償、生態保護市場化機制等生態文明制度和推廣體系，構建以國家公園為主體的自然保護地體系[11]。加快推進《青海省生態保護補償條例》出臺，構建縱向和橫向相結合的生態保護補償機制，完善水資源有償使用制度，統籌考慮水源涵養、草地覆蓋、水土保持等因素，重點對資金支持、生態保護補償標準體系、生態產品價格實現機制、橫向跨流域生態保護補償、生態補償資金使用等作出規定，探索建立草原碳匯交易機制，健全多層次生態保護補償市場機制，引導各類市場主體通過參與生態環境保護和生態修復獲得價值補償。將生態補償與鄉村振興相銜接，生態補償項目優先向生態保護地位重要、生態資源富集的脫貧地區、脫貧人口傾斜，進一步提高補償標準，以生態補償為抓手協同推進黃河流域生態保護和高質量發展。

（四）加快投融資體制機制創新

建立多元財政轉移支付體系，爭取國家加大對黃河青海流域生態環境保護的支持力度，適度增加自然保護區和生態功能保護區的投入。構建中央與地方之間更加清晰的權責體系。充分發揮綠色金融作用，鼓勵金融機構圍繞黃河青海流域生態保護和高質量發展的重點領域，如水源涵養、生態修復、水利建設、黃河文化等方面，創新金融產品，如結合生態補償可開發綠色信貸產品，大力拓寬融資渠道，支持黃河流域生態保護、生態修復、人居環境改善、節水環保技術應用、傳統企業轉型升級、綠色農牧業等，以及加快黃河文化公園、濕地公園、沿黃通道建設。進一步完善金融服務體系，提升金融服務水平，加大綠色貸款投放力度，重視對民營企業的金融服務。將生態環境和高質量發展納入地方政府考核指標和企業評價體系，有效激勵政府、企業踐行生態保護和綠色發展。

（五）健全區域協調聯動機制

黃河流域各省區經濟發展水平、發展模式不盡相同，在生態環境保護方面具有較大差異，有必要建立跨區域協同治理機制，推動地方政府從“分界而治”走向合作。借鑒云南、四川、貴州通過“決定”+“條例”（即《四川省人民代表大會常務委員會關于加強赤水河流域共同保護的決定》和《四川省赤水河流域保護條例》）建立赤水河流域協作機制的做法，青海可在《黃河上游川甘青環境資源保護司法協作框架協議》等基礎上，建立跨區域環境立法機制，與其他黃河主要流經省份協同推進黃河流域的統一立法，制定符合黃河流域現實需要的法規。建立健全省級層面信息交流、溝通、協調機制，區域行政首長聯席會議制度等，就黃河流域水資源分配、水污染防治、生態補償、防洪調度、重大工程建設等重大事項進行協商。完善黃河流域生態保護、生態經濟和文化交流合作機制，深化區域合作，加強水生態環境保護修復聯合防治、聯合執法，形成流域治理合力。創新司法協作機制，加大公益訴訟、環境犯罪、行政處罰等信息的共享力度，建立健全生態環境損害賠償磋商機制、多元化糾紛解決機制、環境公益訴訟案件協作配合機制等，通過跨區域司法協作實現黃河流域大保護、大治理，并將司法保障融入環保宣傳、生態文明教育、生態環境修復成果展示中，為黃河青海流域高質量發展營造良好法治環境。