大變局下美國對中國新疆事務的干涉：意圖、手段與特點

杜哲元

統一戰線領域風險治理專題

大變局下美國對中國新疆事務的干涉：意圖、手段與特點

杜哲元

（中國政法大學 政治與公共管理學院，北京 102249）

近年來，美國不斷加大干涉中國新疆事務的力度。美國干涉中國新疆事務的主要意圖有四，即干擾中國新疆的穩定和發展、遏制中國的發展、分化上海合作組織、鞏固美國的霸權地位。美國干涉中國新疆事務的主要手段有政治、外交、經濟、輿論和準軍事手段這五類。這五類手段又有三個作用對象，即中國、境外“疆獨”勢力和國際社會。美國已經從以“軟干涉”為主轉向“軟干涉”與“硬干涉”并用。美國對中國新疆事務的干涉呈現八個新的特點，即戰略化、實操化、精準化、“法制化”、聯動化、聯盟化、國際化和全政府化。美國的干涉既可能對中國新疆地區和中國整體的經濟社會發展產生不利影響，也可能給中國新疆地區和中國整體的安全穩定造成一定的威脅，還有可能給中國帶來一系列的地緣政治挑戰。對此，中國應采取進一步的應對措施。

百年變局；中美關系；美國干涉行為；中國新疆事務；邊疆安全

一、問題的提出

“臺獨”“港獨”“疆獨”和“藏獨”問題是影響當前中國安全穩定的四個主要的分裂主義問題，美國對這四個問題均有所關注，對這四個地區的事務也均有所干涉。但在不同時期，美國關注和干涉的重點對象會有所不同，這四個問題在中美關系中的重要性和嚴重性也有所變化。就近期而言，一個明顯的變化是，美國對中國新疆事務的干涉力度正在大幅加強。冷戰結束以來，在中國西部邊疆事務上，美國關注更多、干涉更多的是中國西藏事務；而對于中國新疆事務，美國在較長一段時期內并未予以高強度的關注和干涉。不過，隨著實際形勢的發展變化，美國對中國新疆事務的關注度和干涉力度在逐步上升，2004—2005年的“熱比婭事件”和2009年的“7·5”事件可謂是兩個重要節點。美國對中國新疆事務的關注度和干涉力度大幅度提高大致始于2017—2018年。一方面，這與世界百年未有之大變局的時代背景有關，大變局的一個顯著特征是中美力量對比發生了有利于中國的變化，中國的快速發展不可逆轉，美國護持全球霸權地位的壓力與遏制中國發展的難度增大，美國朝野普遍對這種力量對比的變化感到空前焦慮。另一方面，這與2017年特朗普政府的上臺有關，它標志著美國對中國的認知發生了根本性變化［1］，美國對華遏制政策走向公開化和加劇化。

國內學界對美國干涉中國新疆事務的研究起步較晚，公開發表和出版的研究成果主要出現在2010年之后。在2017—2018年之后，國內學界對這一問題的研究熱度明顯上升。以2017—2018年為界，國內學術界對這一問題的研究大致可以分為兩個階段。國內學界的相關研究主要集中在三個方面。一是美國干涉中國新疆事務的原因和目的，有學者認為美國干涉中國新疆事務受國際反恐形勢、美國國內政治因素和中美關系的影響［2］，其目的在于遏制中國［3］。二是美國干涉中國新疆事務的手段與主導力量，有學者將其概括為消耗戰略、灰色戰略和混合戰略［4］，而美國干涉中國新疆事務的主導力量是國會［5］，也有部分學者關注到美國學界通過學術研究干涉中國新疆事務［6］。三是美國干涉中國新疆事務的影響［1］與中國的應對策略［7-8］。此外，還有學者重點分析了美國涉疆人權話語的性質和本質［9］及其演進邏輯［10］。相對于這些既有研究，本文嘗試根據2020年第三次中央新疆工作座談會精神和2022年習近平總書記在新疆考察的重要講話精神，結合最新的中美關系形勢，從維護國家總體安全的角度出發，以更加綜合全面的視角分析世界百年未有之大變局下美國干涉中國新疆事務的意圖、手段和特點。

二、美國干涉中國新疆事務的意圖

美國干涉中國新疆事務顯然不是為了所謂維護“人權”和“宗教自由”。近年來，美國加大對中國新疆事務干涉的主要意圖體現在現實政治層面，即遏制中國的發展、鞏固本國的霸權地位。這又可以再細分為以下四個方面。

（一）干擾中國新疆的穩定和發展

美國在國際上對中國新疆地區進行系統性污名化，并且制裁新疆生產的棉花、番茄、多晶硅和服裝等產品以及相關企業。這將對新疆的經濟發展造成一定的不利影響，影響新疆部分群體的就業和增收；美國支持境外“疆獨”勢力從事分裂活動，甚至撤銷對“東伊運”是恐怖主義組織的認定［11］，則有可能給新疆的安全穩定帶來嚴重危害。新疆在中國安全和發展全局中有著重要而特殊的地位［12］。一方面，新疆地處邊疆，遠離國內大型經濟增長極，經濟發展水平仍需提高。同時，新疆是少數民族聚居區，少數民族人口約占新疆總人口的57.76%［13］。新疆還面臨著“三股勢力”的威脅，是中國安全和發展全局中一個需要高度關注的環節。另一方面，新疆面積遼闊，約占全國總面積的1/6，是中國面積最大的陸上省區，而且它能源資源儲量豐富，還與八個周邊國家接壤，是中國向西開放的主要門戶，是建設“絲綢之路經濟帶”的核心區。中國無論是與中亞國家共建新亞歐大陸橋和中國—中亞—西亞經濟走廊，還是與巴基斯坦共建中巴經濟走廊，都需要以新疆為樞紐。因此，新疆的地緣戰略和地緣經濟價值重大。第一點使美國的干涉相對易于得手，并能產生一定的放大效應；第二點使美國破壞新疆安全穩定能夠產生一定的連鎖效應，通過干涉新疆達到制約中國整體安全和發展的目的。

（二）遏制中國的發展

美國干涉中國新疆事務的意圖絕不只限于干擾新疆地區的穩定和發展，它更大的意圖在于通過新疆“以點帶面”，企圖以新疆為抓手和突破口，從內外兩個方面遏制中國的整體發展。就內部方面而言，首先，新疆地區在中國安全和發展全局中有著重要而特殊的地位，如果新疆地區的發展受到制約，勢必會影響中國整體的發展；如果新疆的安全穩定受到不利影響，勢必會波及中國整體的安全穩定。其次，從微觀角度來看，美國不僅對新疆生產的諸多農產品、紡織品和礦產資源進行制裁，還對與這些產品有關聯的企業進行制裁，這必然會牽連到新疆以外的其他中國企業。美國正是以干涉新疆事務為名，行對華貿易戰之實，企圖通過炒作涉疆議題打擊中國經濟、遏制中國發展。

就外部方面而言，首先，美國通過造謠和炒作所謂新疆“強迫勞動”與“種族滅絕”謊言，對中國進行系統性污名化，抹黑中國的國際形象，削弱中國的國際聲望，抑制中國理念、中國話語和中國國際影響力的提升，離間中國與其他國家的友好合作關系。這一點有可能產生實際的地緣政治效應，尤其是在中歐關系方面。美國掌握著國際話語權，又有眾多“非政府組織”為其宣傳造勢。美國還與歐洲有著廣泛的文化和民間聯系。美國把新疆職業技能教育培訓中心誣稱為“集中營”，甚至使用所謂“種族滅絕”和“反人類罪”話語。這些政治詞語曾經被廣泛用來形容納粹德國的暴行，很容易刺激和挑起歐洲民眾最敏感的神經。美國把這些政治詞語嫁接到中國新疆事務上，意圖把納粹德國與中國聯系在一起，誤導歐洲民眾把對納粹德國的記憶和想象轉移到中國身上。歐洲國家普遍奉行自由民主選舉制度和分權體制，一旦歐洲民眾接受了美國對中國新疆的造謠抹黑，即便歐洲政界的一些有識之士能夠看清真相，也很難扭轉被美國洗腦的歐洲民意，部分歐洲國家在其民意的裹挾下不得不隨美起舞，采取與中國全面對抗的政策。美國不僅制裁與新疆的產品和企業有經濟關系的中國企業與個人，還試圖在世界范圍內制裁與新疆的產品和企業有經濟關系的各國企業與個人，以此嚇阻外國的投資和技術進入中國，從經濟上遏制中國。

（三）分化上海合作組織

上海合作組織是世界上幅員最廣、人口最多的綜合性區域組織，成員國的經濟和人口總量分別約占全球的20%和40%［14］。一方面，該組織有助于增進中國與周邊相關國家的友好合作關系，改善中國的周邊安全環境，為“一帶一路”建設在周邊地區的推進提供政治和安全保障。另一方面，該組織對于促進亞歐國家的信任與合作，維護亞歐國家的主權與獨立，鞏固亞歐地區的和平穩定有較大的積極作用。再一方面，該組織提出并踐行了上海精神，主張互信、互利、平等、協調，尊重多樣文明，謀求共同發展［14］。這種新型國際關系理念超越了西方舊的國際關系理念。

但是，上海合作組織這三個方面的功能和價值并不是美國希望看到的。長期以來，由哈爾福德?麥金德等人開創、布熱津斯基等人發展的古典地緣政治學說對美國的外交決策層有著較大的影響［15］。該學說堅持亞歐大陸中心論，強調亞歐大陸上“心臟地帶”的重要性［16］，堅決反對亞歐大陸形成一種一致性的力量，視這種力量為美國霸權最大的地緣政治挑戰。中俄兩國在上海合作組織中發揮著重要的作用，但中俄兩國又被美國視為“兩大對手和競爭者”。在這種霸權邏輯下，美國不希望上海合作組織的影響力繼續提升，企圖分化上海合作組織，抑制該組織影響力的提升。美國企圖通過干涉中國新疆事務找到分化上海合作組織的突破口。新疆地區位于上海合作組織覆蓋區域的腹地和樞紐位置，既與除了烏茲別克斯坦以外的所有上海合作組織國家接壤，又與中亞國家和巴基斯坦存在著一定的文化宗教相近性。一方面，美國試圖在干涉中國新疆事務中強調“伊斯蘭特性”和所謂“突厥”特性，誤導巴基斯坦和中亞五國的政府和民眾對中國新疆事務的認識，誤導這些國家的政府和民眾反對中國的治疆政策，利用所謂“新疆問題”在中國和這些國家之間制造裂隙，埋下不信任的種子。另一方面，美國通過拉攏印度，吹捧印度的“民主特性”，慫恿印度在攻擊所謂中國新疆“人權和宗教自由問題”上隨美起舞，企圖使中印關系進一步惡化。美國正是通過這兩個方面的行動，圖謀分化上海合作組織。

（四）鞏固美國的霸權地位

美國的全球霸權地位有三個不可或缺的支柱，即美式民主及其價值理念在世界范圍內的認可度、美國強大的同盟體系、美國發達的經濟。但近年來，這三根支柱都面臨著弱化的風險。美國通過干涉中國新疆事務，企圖使這三根支柱有所加固。首先，中國的快速發展已充分證明了中國式現代化道路的正確性和優越性。黨的十八大以來，中國高舉人類命運共同體大旗，推動建設新型國際關系，倡導和平、發展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值，提出了親誠惠容、正確義利觀、真實親誠、全球治理觀和新安全觀等理念。中國這一不同于西方的發展方式和理念正在國際上逐漸獲得廣泛認同。與此相對，美式民主和美國的價值理念正在走向祛魅。未來守成國與崛起國之間的戰略競爭，將很有可能演變為“權力+理念”的復合競爭，理念成為戰略競爭的內生因素，理念競爭成為權力競爭的伴生現象，理念競爭在大國戰略競爭中將扮演越來越重要的角色［17］。為了贏得與中國的理念競爭，美國不惜采用不正當競爭手段，通過大肆造謠和炒作所謂新疆“人權和宗教自由問題”，抹黑中國發展方式和中國理念，企圖以此反襯和彰顯美式民主及其價值理念的優越性，維護美式民主及其價值理念的獨尊地位。其次，由于特朗普政府時期奉行“美國優先”政策，美國的同盟體系受到了較大的沖擊，美國的歐洲和東亞盟友對美國的信任度有所下降，美國對其同盟體系的凝聚力和領導力遭到削弱。拜登政府上臺之后，高調倡導建立“民主聯盟”，試圖修補與其盟友的裂隙，而這又需要制造出一個共同的“敵人”作為粘合劑。美國通過造謠和炒作所謂“新疆問題”，妄圖把中國塑造成一個嚴重威脅人權和自由民主的邪惡形象，通過這種方式誤導它的歐洲和東亞盟友對中國的認識，使其更加依賴美國，從而鞏固美國對其同盟體系的影響和控制。最后，美國借口所謂“強迫勞動”制裁新疆地區的光伏產業，而新疆地區的光伏產業在全中國占有十分重要的地位，打擊新疆地區的光伏產業也就意味著打擊中國的光伏產業。美國政府企圖通過政治化手段使其光伏產業取得更高市場占有率，實現其“清潔能源計劃”的目標，進而助力其經濟發展。

三、美國干涉中國新疆事務的手段

美國干涉中國新疆事務的方式可以分為直接干涉和間接干涉、軟干涉和硬干涉等，主要的干涉手段可以分為政治、外交、經濟、輿論和準軍事手段這五類。這五類手段又有三個作用對象，即中國、境外“疆獨”勢力和國際社會，美國企圖通過這五類手段逐步實現其上述四項意圖。

（一）政治手段

美國使用政治手段干涉中國新疆事務，首先是在政治會談中給中國國家領導人和相關官員施加壓力。比如，2021年2月11日中國農歷除夕，美國總統拜登在與習近平主席通話中，妄稱對新疆所謂“侵犯人權”問題非常關切［18］；2021年3月18日，在安克雷奇召開的中美高層戰略對話中，美國國務卿布林肯又對中共中央政治局委員、中央外事工作委員會辦公室主任楊潔篪和國務委員兼外交部部長王毅表示，美國對所謂“新疆問題”深切關注［19］。

其次是對主政新疆的高級官員和政府機構實施定向制裁，禁止被制裁的對象及其直系親屬入境美國，凍結其在美國的資產和實體，禁止美國人同被制裁對象及其擁有的實體進行商品或服務交易。2020年7月9日，美國國務院和財政部分別宣布對4名新疆官員及新疆公安廳實施制裁；同年7月31日，宣布對新疆生產建設兵團及2名官員實施制裁；2021年3月22日，又宣布對2名新任新疆官員實施制裁。

最后是派遣高官為“疆獨”勢力站臺，以抬高其政治地位、擴大其政治影響。2019年6月，美國眾議院議長佩洛西等人為“世維會”頭目頒發所謂2019年度“民主貢獻獎”。“世維會”在美舉辦意圖分裂新疆的會議，美國國防部助理部長薛瑞福、眾議員吉姆?麥戈文等人與會發言，并高調妄稱加大干預中國新疆事務［4］。同年8月，美國副總統彭斯出席所謂“國際宗教自由圓桌會議”，會見了“東突”等反華勢力代表［20］。2021年7月6日，美國國務卿布林肯又以網絡視頻方式與7名所謂“曾在中國新疆地區被關押的維吾爾族穆斯林”會面，聽取他們訴說“自己的經歷”，并就如何最有效地向中國施壓以制止所謂“在新疆的打壓”咨詢意見［21］。

（二）外交手段

美國使用外交手段干涉中國新疆事務，首先是由國務卿出面對中國新疆事務以及中國的治疆政策進行攻擊譴責和造謠抹黑。美國前國務卿蓬佩奧在任期內頻頻造謠抹黑中國新疆，并在其離任之前撒下“世紀謊言”，誣稱中國在新疆犯下“種族滅絕罪”和“反人類罪”。新任國務卿布林肯延續了前任的伎倆，屢次造謠抹黑中國新疆。2021年7月12日，他向國會提交了所謂《埃利?維塞爾種族滅絕和暴行預防法》報告。該報告首次將中國列入所謂“種族滅絕高風險”國家名單，并誣稱中國新疆是所謂“暴行高風險區”［22］。另外，根據已經通過的所謂“維吾爾人權政策法”，美國或有可能在其國務院系統中增設“美國新疆問題特派調查員”一職，專職干涉中國新疆事務［23］。

其次是對國際社會采用外交手段。這是美國干涉中國新疆事務的一大重點，而這又可以分為兩個方面：第一個方面是利用國際多邊場合，攻擊和造謠中國新疆；第二個方面是慫恿、拉攏或脅迫其他國家一起攻擊和造謠中國新疆，給中國施壓。2018年11月，美國慫恿15國駐華大使聯名致信新疆維吾爾自治區負責人，要求會面并表達所謂對“新疆狀況的擔憂”；2019年7月，又鼓動24個國家聯名致函聯合國人權理事會批評中國的治疆政策［24］。2021年3月22日，美國拉攏英國和加拿大發表專門的所謂“新疆問題聯合聲明”［25］；4月16日，又借日本首相菅直人訪美之際，拉攏日本在“美日聯合聲明”中抹黑新疆的人權狀況［26］；5月12日，拉攏英國和德國等國的常駐聯合國代表，濫用聯合國的資源和平臺，召開視頻會議討論所謂“新疆人權問題”［27］；6月15日，拉攏歐盟在“美歐聯合聲明”中抹黑新疆人權狀況，造謠所謂新疆“強迫勞動”問題［28］；6月21日，加拿大代表美國和英國等國在第47屆聯合國人權理事會上就所謂“新疆問題”對中國進行指責，并要求中國允許聯合國人權事務高級專員和其他觀察員不受限制地進入新疆［29］。

（三）經濟手段

美國使用經濟手段干涉中國新疆事務，主要是以所謂“強迫勞動”為借口，制裁新疆的產品（棉花、番茄、多晶硅、服裝等）和相關企業。一方面，美國借由其憑空捏造的所謂“強迫勞動”概念，根據本國的現實利益需要，將中國新疆的一些重要產品和企業列入其制裁名單。另一方面，禁止這些產品出口到美國，限制這些企業與美國個人和企業以及其他國家的個人和企業發生經濟往來，限制這些企業從美國和其他國家獲得資金和技術，并且拉攏其盟友對中國新疆的產品和企業進行制裁。再一方面，美國不僅要制裁被列入清單的新疆企業，還要制裁與這些企業有經濟往來的中國其他地區的企業，甚至美國還試圖以新疆為突破口，把所謂“強迫勞動”的帽子肆意扣到中國其他地區的企業上。而隨著所謂“防止維吾爾強迫勞動法案”在美國國會討論通過并經過總統簽署生效后，美國使用經濟手段干涉中國新疆事務將實現“法制化”，成為一種常態化與機制化的手段。

另外，美國干涉中國新疆事務的經濟手段還包括提高對境外“疆獨”勢力的經濟資助，用這種方式保持對這些分裂勢力的影響和掌控，使其能在干涉中國新疆事務上發揮美國政府不便和不能發揮的作用。美國政府往往不會直接出面，而是通過一些有著官方背景的“非政府組織”對其提供資助。其中，美國國家民主基金會是這些“疆獨”勢力最大的金主。該基金會99%的經費來自美國國會，而美國國務院和國會監管它所有的對外捐款與活動［30］，2018年美國國家民主基金會向“世維會”及其分支提供了近66.5萬美元，2019年則達到96萬美元，增長近50%。2020年，美國國家民主基金會宣布自2004年以來為“維吾爾團體”提供了875.8萬美元的資助［31］。

（四）輿論手段

輿論手段是美國干涉中國新疆事務的慣用伎倆。當前，美國這一手段有了新的變化，即轉向系統性污名化。所謂“系統性”，是指美國對中國新疆事務實施污名化的意圖非常堅決、次數非常頻繁、場合非常多樣、主體非常廣泛、策略非常卑劣、措辭非常惡劣。美國對中國新疆事務實施系統性污名化主要從四個方面著手。

首先，美國政府的總統、副總統、眾議院議長、國務卿、各部官員和國會議員通過發表涉疆聲明或發布涉疆報告攻擊抹黑中國新疆，為美國和西方的輿論營造政治氛圍。美國國務院每年向國會提交的所謂“中國人權報告”和“中國宗教自由報告”是這一方面常態化與機制化的代表。近年來，這兩份報告中涉疆部分的地位均有明顯提升。以2020年出臺的這兩份報告為例，它們在開篇就以較多筆墨對中國新疆進行造謠抹黑。

其次，美國政府支持本國媒體、“非政府組織”、基金會和智庫等就中國新疆事務進行歪曲報道、發表不實觀點。比如，在美國有著較大影響力的《紐約時報》就曾在2021年1月發表了一篇題為所謂“新疆發生種族滅絕，我才開始尋根”的評論文章［31］。2020年6月，詹姆斯敦基金會發布德國人鄭國恩的所謂“絕育、避孕環、強制避孕：中國共產黨壓制新疆維吾爾生育率的行動”報告［32］。美國的部分媒體、“非政府組織”和基金會通過這些聳人聽聞、與事實完全不符的評論、報告和報道，極力攻擊抹黑中國新疆。歐美國家一些保守主義色彩強烈的智庫（如傳統基金會、哈德遜研究所、戰略與國際問題研究中心等），則在這些歪曲和錯誤的涉疆信息的基礎上，鼓吹采取強硬而極端的應對策略，試圖把輿情整合和轉化為政策。

再次，支持或誤導他國媒體和智庫等就中國新疆事務進行歪曲報道、發表不實觀點。在這一點上，英國廣播公司和澳大利亞戰略政策研究所是典型代表。美國的這一手段甚至曾誤導非洲媒體卷入對中國新疆事務的攻擊抹黑。比如2021年6月11日，加納主流媒體《每日寫真報》網站就誣稱中國在新疆犯下所謂“反人類罪”［33］。

最后，支持和操縱境外“疆獨”分子攻擊抹黑中國新疆事務。“世維會”許多要員都在“自由亞洲電臺”“自由歐洲電臺”等反華媒體擔任高級職務。如“世維會”執行委員會主席烏麥爾?卡納特于1999至2009年擔任“自由亞洲電臺”高級編輯。“世維會”及其分支機構還伙同一些西方反華媒體不斷炮制所謂“上百萬人被拘禁于集中營”“墨玉名單”等假新聞，并與鄭國恩等偽學者配合炒作針對中國的新冷戰計劃，呼吁將中國的新疆政策定性為所謂“種族滅絕”，蠱惑各國制裁和抵制中國［31］。

（五）準軍事手段

所謂準軍事手段可以理解為介于直接軍事手段與非軍事手段之間的方式，或是一種間接軍事手段、半軍事手段［34］。美國使用準軍事手段干涉中國新疆事務，部分已經有所顯現，部分仍在醞釀之中。首先，在對中國方面，針對新疆部署先進的衛星監視系統。這在美國與英國和加拿大的對“新疆問題”的聯合聲明中，美國已對此承認［25］。同時，美國加大力度竊取涉疆情報信息，并利用美國之音、自由亞洲電臺維吾爾語服務機構以及互聯網等，加強對新疆地區的思想滲透和煽動。

其次，在對境外“疆獨”勢力方面，一方面，2020年7月7日，蓬佩奧妄稱“東伊運”已不復存在，以此為借口，美國撤銷了將“東伊運”認定為恐怖組織的決定［11］。美國的這一舉動傳遞出一個危險的信號，既從法律上為“東伊運”這個主張以暴力方式分裂新疆的最具危害性的恐怖主義組織松綁，也為以后美國向其提供經濟資助、武器和技術設備援助以及軍事訓練，支持其從境內境外作亂新疆鋪平道路。另一方面，隨著中美戰略競爭進一步加劇，對于以“世維會”為代表的另一部分謊稱非暴力的“疆獨”勢力，美國除了繼續為其提供政治支持和經濟資助外，還有可能為其提供武器和技術設備援助以及軍事訓練，促使其與“東伊運”等勢力合流，共同從境內境外作亂新疆。美國的這一準軍事手段在冷戰時期曾頻頻使用，比如在20世紀50年代培訓“藏人特工”，然后將其派遣回藏區從事破壞活動，并向西藏叛亂分子空投武器［35］。這場西藏叛亂失敗后，美國又幫助西藏分裂勢力在尼泊爾靠近西藏的木斯塘重整叛亂武裝，建立了一支2 000人的武裝，給其提供活動經費、武器裝備和軍事訓練，要求他們經常滲透回西藏進行破壞，襲擊解放軍分散的營地和交通運輸線［34］。對于美國的這一慣用手段，中國應保持高度警惕。

最后，在對國際社會方面，一方面，美國通過“五眼聯盟”和“美日印澳四國對話機制”等，謀求與相關國家在涉疆問題上的情報交流與合作。另一方面，美國還有可能在中國新疆的周邊地區制造和加劇混亂，既通過混亂影響新疆內部的安全穩定，也利用混亂掩護其實施針對新疆的準軍事行動。美國從阿富汗倉促撤軍后，阿富汗的安全局勢相當脆弱，重新走向戰亂的可能性仍然存在。從美國對阿富汗變局不負責任的表現來看，不能排除它企圖為阿富汗重建留下障礙和隱患，使阿富汗變局演變為亂局，從而利用阿富汗的亂局給中國新疆地區和邊疆安全制造麻煩。再一方面，美國雖然從阿富汗撤軍，但它顯然不會從阿富汗、巴基斯坦和中亞地區撤出它的全部影響，它仍會保留它在該地區必要的外交和情報存在，甚至謀求一定的軍事存在，通過這些存在，美國有可能會以秘密方式威脅和破壞新疆的安全穩定。

四、美國干涉中國新疆事務的特點

當前，美國對中國新疆事務的干涉呈現出八個新特點。這些特點既是當前美國干涉中國新疆事務的方式，也是趨勢。

（一）戰略化

2017—2018年以來，美國對中國新疆事務的干涉開始上升到戰略層面，這主要體現在兩個方面。從意圖上講，美國已經在國家對外戰略層面上，明確把干涉中國新疆事務作為遏制中國發展的戰略抓手和工具，形成“以疆制華”戰略，這一戰略已經成為美國對華遏制戰略的重要部分。從方式上講，美國此前對中國新疆事務的零零散散、斷斷續續、事件反應式的干涉，已經表現得更為系統化和常態化，更加講求戰略主動性、戰略系統性、戰略持續性和戰略統籌性。

（二）實操化

不同于2017—2018年以前，美國主要通過話語上的攻擊譴責和造謠抹黑來干涉中國新疆事務。2017—2018年以來，美國的干涉開始轉向實操化，試圖通過實際行動，快速而明顯地產生實際性破壞效果。這體現在三個方面：首先是通過對中國新疆事務的系統性污名化，使其話語上的攻擊譴責和造謠抹黑能夠產生實際的經濟打擊效果和地緣政治分化效果；其次是通過對中國新疆的產品和企業進行經濟制裁，干擾新疆的經濟社會發展；最后通過可能的準軍事手段，破壞中國新疆的安全穩定。實操化體現了美國加大對中國新疆事務的“硬干涉”趨向。

（三）精準化

美國干涉中國新疆事務開始更加注重精準鎖定打擊目標。一方面，精準到那些對新疆經濟社會發展有著重要價值的產品和企業，這些產品包括棉花、番茄、多晶硅和服裝等，這些企業涉及諸多新疆內外的科技、紡織與礦產能源行業。另一方面，精準到那些負責新疆安全穩定的政府機構和高級官員。美國頻繁地運用這些精準定向制裁，既企圖以較小的成本使其實際打擊效果倍增，又企圖使之產生政治威懾和政治羞辱的效果。

（四）“法制化”

長期以來美國在干涉中國臺灣和西藏事務上表現出明顯的“法制化”特點，而2017—2018年以前，該特點在美國干涉中國新疆事務上表現得并不明顯，但在此后，該特點迅速突顯出來。首先表現在美國國會的涉疆法案數量劇增，除了通過所謂“維吾爾人權保護法案”和“預防維吾爾強迫勞動法案”之外，還有數項涉疆法案在醞釀之中。其次表現在美國行政系統以一種“歡迎”的態度看待這些涉疆法案，總統往往會在較短的時間內簽署，使之快速生效。美國干涉中國新疆事務走向“法制化”的破壞效應是相當深遠的，因為其對外政策和戰略一旦固化為國內法律，美國政府就要“有法必依”，執行法案中的規定，落實法案中的要求，而廢除它們的難度非常大。“法制化”不僅能為美國干涉中國新疆事務提供較為長遠和系統的“綱領”，還能為它干涉的長期實施提供堅實的支撐和保障。

（五）聯動化

首先是干涉手段的聯動化。2017—2018年以前，美國干涉中國新疆事務主要是輿論手段；2017—2018年以來，美國開始綜合運用政治、外交、經濟、輿論和準軍事手段，以輿論手段為先導，繼之以政治、外交和經濟手段，再以準軍事手段為后手。這五類手段相互配合、相互支撐，共同服務于美國的“以疆制華”戰略。其次是干涉議題的聯動化，即美國在干涉中國新疆事務的同時，往往會把其他三個影響中國安全穩定的分裂主義問題牽連起來，污名化中國新疆“人權狀況”的同時，也會對中國香港和中國西藏的“人權狀況”一起進行污名化，從廣度上加強其污名化的效果，企圖使國際受眾錯誤地認為中國的所謂“人權問題”不只是局部性的，而是全面性的。

（六）聯盟化

無論是為了通過干涉中國新疆事務來鞏固自己的同盟體系，還是為了使自己的干涉顯得更有效果，美國都會以各種方式拉攏、慫恿或脅迫自己的盟友和戰略伙伴，聯合干涉中國新疆事務，甚至為此而結成一個議題聯盟。美國在干涉中國新疆事務上的聯盟對象可以分為三類：第一類是其傳統的西方盟友，這些盟友主要集中在北美洲和歐洲，特別是加拿大和英國；第二類盟友是其在“印太”地區的盟友和戰略伙伴，以“美日印澳四國對話機制”為基礎；第三類是伊斯蘭國家，特別是“突厥語系”的伊斯蘭國家。就這三類而言，目前第一類國家追隨美國干涉的步調最為緊密，第二類國家中除了澳大利亞以外，與美國干涉的步調都保持著一定的距離，而第三類國家目前還只是潛在的，但也是美國重點拉攏或脅迫的對象。比如在2019年與中亞國家外長的數次會晤中，蓬佩奧均刻意夸大所謂“新疆問題”對中亞國家的負面影響，美國還肆意在中亞國家和一些伊斯蘭國家中散布新疆穆斯林群眾“受迫害”的不實消息［36］。

（七）國際化

與推動南海問題國際化相類似，美國也在不遺余力地推動所謂“新疆問題”國際化。一方面，美國借助盟友的力量一起干涉中國新疆事務，利用西方在世界上的話語優勢，搶奪在中國新疆事務上的話語權和評判權，使中國處于被建構、被評判的位置。另一方面，美國在聯合國等重要的國際和地區組織以及多邊會議上，單獨、聯合或指使其他國家對中國新疆進行指責攻擊、造謠抹黑，既利用國際多邊舞臺的廣泛代表性使其干涉顯得更有“合法性”，又利用國際多邊舞臺的廣泛關注度擴大謠言的傳播和影響范圍，增加中國澄清事實、還原真相的難度。再一方面，美國大力支持境外“疆獨”勢力走向國際化，幫助其提升國際曝光度、擴大所謂“國際活動空間”。

（八）全政府化

當前，美國“全政府”對華戰略正進入全面動員實施階段［37］，這一點也體現在干涉中國新疆事務上。不同于2017—2018年以前，美國政府內部干涉中國新疆事務的“主力軍”和“急先鋒”是國會，行政系統對此則較為謹慎。在2017—2018年以后，美國政府內部的干涉“主力軍”和“急先鋒”已不再只有國會，行政系統的總統、國務卿以及各個聯邦行政部門都積極參與進來。

在對中國新疆進行系統性污名化方面，美國總統拜登多次在重要的國際場合表達對中國新疆的所謂“關切”，蓬佩奧在其國務卿任內大肆造謠中國新疆發生所謂“種族滅絕”和“強迫勞動”謊言，新任國務卿布林肯全面繼承了前任的涉疆謊言。美國軍方也加入到這場污名化的鬧劇中。2019年12月7日，美軍印太司令部司令菲利普?戴維森妄稱，“中國政府給新疆維吾爾族人帶去了痛苦”［38］。2021年7月27日，美國國防部部長奧斯汀在新加坡香格里拉對話會上，公然污蔑中國在新疆實施所謂“種族滅絕”和“反人類罪”［39］。在對中國新疆實施外交和經濟制裁方面，2019年5月23日，美國國務院和財政部宣布對中國新疆的一家政府機構和4名政府官員實施定向制裁；7月31日，兩部門又宣布對新疆生產建設兵團及2名官員實施定向制裁。2021年6月，美國國土安全部、商務部、勞工部、海關和邊境保護局又對新疆所謂涉及“強迫勞動”的產品和企業實施制裁。在支持“疆獨”勢力方面，美國前副總統彭斯在出席“國際宗教自由圓桌會議”期間會見“東突”等反華勢力代表，蓬佩奧則撤銷了將“東伊運”認定為恐怖組織的決定，布林肯又會見了所謂“曾在中國新疆地區被關押的維吾爾族穆斯林”。在使用準軍事手段方面，2020年出臺的所謂“維吾爾人權政策法”對美國中央情報局和聯邦調查局在干涉中國新疆事務上的作用也予以了明確規定［23］。

當然，美國國會在干涉中國新疆事務中的作用并沒有削弱，國會中的部分反華議員可謂是美國干涉中國新疆事務中最為激進、最為頑固的一股勢力。一方面，國會以立法的方式引導美國干涉中國新疆事務的整體走向。另一方面，它通過資助美國國家民主基金會等組織，間接向“世維會”等“疆獨”勢力提供經濟資助，并時常走向前臺為這些分裂勢力提供政治支持。再一方面，它通過政治和輿論造勢，推動美國智庫和媒體不斷加大對中國新疆事務的關注。總之，在干涉中國新疆事務上，美國已經基本形成了府會一體、官民協作的全政府化局面。

五、中國的應對策略

美國干涉中國新疆事務，既有可能對中國新疆和中國整體的經濟社會發展產生不利影響，也有可能給中國新疆和中國整體的安全穩定造成一定威脅，還有可能給中國帶來一系列的地緣政治挑戰，尤其是在中歐關系以及中國與周邊國家關系方面。通過干涉中國新疆事務，美國有可能將一些歐洲國家和中國周邊國家推入遏制中國的地緣政治陣營。雖然當前美國干涉中國新疆事務的手段方式頗多，但最主要與最核心的還是系統性污名化，為其進一步打壓與遏制中國提供借口、增強合力、制造所謂合法性，這關聯到美國的整體對華政策。從更深層次的角度來看，應對美國對中國新疆事務的干涉是一場國內國際的人心之爭，中國應爭取更多更大的力量相信中國、支持中國。

除了從外交和輿論上對美國展開針鋒相對的反干涉斗爭外，中國還應從這四個層面采取進一步行動。首先，對內，應完整準確貫徹新時代黨的治疆方略，以凝聚人心為根本，鑄牢中華民族共同體意識，緊貼民生推動新疆經濟高質量發展。同時，切實提高中國新疆地區各級官員和群眾的風險防范意識，采取有效的政策措施和新技術手段預防與反制美國對中國新疆地區各種形式的監視、滲透和煽動活動。其次，對于境外分裂主義勢力，應善于實施分化策略，重點打擊其中的頑固極端勢力。同時，面向國際受眾，廣泛揭露這些分裂主義勢力反和平、反人道的行徑與實質。再次，對于國際社會，應主動團結國際上的支持力量，加強與這些國家和國際組織在反分裂、反干涉問題上的合作，積極構建反分裂、反干涉的國際統一戰線，使中國在相關問題上的主張在國際上得到更廣泛、更有力的支持。最后，對于國外民眾，一方面要講好中國新疆故事，既重視主流媒體，又充分發揮網絡社交平臺的作用，以理直氣壯的姿態、客觀翔實的內容、生動形象的形式、靈活多樣的方式，多主體、多渠道地駁斥和揭露美國的造謠抹黑，展示和傳遞中國新疆地區的真實情況。另一方面，要完善“請進來”工作，適時擴大中國新疆地區的對外開放，歡迎各國友好政治人士、宗教人士、商務人士、學者、媒體和民眾游客到中國新疆地區有序參觀訪問，使他們親身感受中國新疆地區的真實情況，使美國的造謠抹黑不攻自破。當然，爭取國外民眾在涉疆問題上充分相信中國、支持中國不可能很快就實現，中國應保持戰略自信和戰略定力，做到持之以恒、久久為功。

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杜哲元，中國政法大學政治與公共管理學院講師。

教育部人文社會科學研究青年基金項目“大變局下美國干涉我國西部邊疆事務的手段與趨勢研究”（21YJCGJW003）

杜哲元．大變局下美國對中國新疆事務的干涉：意圖、手段與特點［J］．統一戰線學研究，2022（5）：113-125．

責任編輯：劉洢菡