論個人破產“看門人”制度的構建

高絲敏

一、引言

加快建立全國性的個人破產制度成為了我國當下不可回避的問題。黨的十九屆四中全會決議將健全破產制度作為“建設高標準市場體系，完善公平競爭制度”的支撐制度。①參見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》規定：“加快完善社會主義市場經濟體制。建設高標準市場體系，完善公平競爭制度，全面實施市場準入負面清單制度，改革生產許可制度，健全破產制度”。而我國的第十四個五年規劃也提出“建立便利、高效、有序的市場主體退出制度，簡化普通注銷程序，建立健全企業破產和自然人破產制度”。②參見《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》。可見，個人破產和企業破產制度都是保障我國市場秩序和主體有序退出的基礎性制度。2021 年3 月1 日開始實施的《深圳經濟特區個人破產條例》成為我國地方性個人破產立法的“破冰”。江蘇、浙江等地的法院也先后出臺了個人債務集中清理的實施意見。③截止2022 年1 月31 日，各地法院公開的個人債務集中清理辦法包括溫州市中級人民法院《關于個人債務集中清理的實施意見（試行）》的通知（溫中法〔2019〕45 號）；臺州市中級人民法院《臺州市中級人民法院執行程序轉個人債務清理程序審理規程（暫行）》（臺中法〔2019〕73 號）；江蘇徐州、蘇州全市法院和8 個基層法院也自2019 年10 月以來先后開展了個人債務集中清理的試點，如《蘇州市吳江區人民法院關于個人債務清理的若干規定》（2019 年10 月21 日吳法〔2019〕101 號發布，2020 年4 月26 日修訂）；《浙江法院個人債務集中清理（類個人破產）工作指引（試行）》（2020 年12 月2 日發布實施）；《杭州法院個人債務集中清理工作操作指南（試行）》（杭中法〔2021〕61 號）；南京市中級人民法院《關于開展誠信被執行人（自然人）經濟重生試點工作的實施意見（試行）》（2021 年12 月2 日發布）等。破產法律和貿易的流通息息相關，因此在兩百多年前麥迪遜在《聯邦黨人文集》中寫道：“制定統一破產法的權力，與貿易管理非常緊密，并且能在訴訟當事人或其財產所在或移入別州的地方防止許許多多的欺詐行為，因此其便利之處似乎無須再加以研究了。”④［美］亞歷山大·漢密爾頓、約翰·杰伊、詹姆斯·麥迪遜：《聯邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，北京商務印書館2013 年版，第219 頁。關于更多破產法統一立法權的討論見高絲敏：《美國破產法二百年流變：立法、司法和學術》，載《清華法律評論》2014 年第2 期。在我國多地已經開始個人債務集中清理的嘗試和破冰，并且在我國個人破產審判已經有一定實踐的前提下⑤例如，深圳破產法院受理的梁某某個人重整案為我國個人破產重整第一案。參見《人民法院2021 年度十大案件》，載《人民法院報》2022 年1 月6 日，第4 版。深圳司法局下屬的個人破產信息平臺顯示深圳破產法庭在2021 年10 月中旬到2022 年1 月間受理的個人破產申請案件為6 件，http://sf.sz.gov.cn/szsgrpcxxgkpt/index.html，2022 年1 月31 日訪問。在最高人民法院“全國企業破產案件信息網”，可以看到浙江、江蘇、山東等省都有受理個人債務集中清理的案件。，加快制定全國性統一的個人破產法成為緊迫任務。關于個人破產立法的討論也應當由宏觀的理念爭議，轉向更加微觀細致的制度探索。

個人破產法制度是基于國情發展狀況和整體法律配套制度綜合考慮的選擇。相比于企業破產法，個人破產法更具有替代社會保障的性質。⑥參見許德風：《論個人破產免責制度》，載《中外法學》2011 年第4 期。個人破產制度是牽一發而動全身的制度，對于個人破產法律的執行關系到一個國家的信貸市場、社會保障體系、勞動力市場的發展，⑦參見本文第一部分的討論。從一定意義上講個人破產是政府應當提供的社會福利制度的替代品。個人破產中諸多行政性的事務加上個人破產申請的案件數量遠高于企業破產案件數量，如果都由法院來處理，將會造成對有限的司法資源的擠兌。從國外實踐經驗來看，個人破產法的有效實施離不開行政性的配套制度。⑧參見本文第二、三部分的討論。

上世紀70 年代，美國制定新的破產法時，破產委員會建議將管理消費者債務減免制度的中央權力機構放在一個具有行政職能的機構而不是法院，因為個人破產在大多數情況下是指導和管理的問題而不是爭議解決。⑨See,Jason Kilborn,Out with the New,In with the Old:As Sweden Aggressively Streamlines Its Consumer Bankruptcy System,Have U.S.Reformers Fallen Off the Learning Curve?,80 AM.BANKR.L.J.435，440 (2007).非常可惜，這一建議并沒有引起當時美國立法者的重視，甚至遭到了猛烈的抨擊。⑩See,e.g.,Kent Presson,Let’s Talk Some Common Sense About the Administration of Consumer Bankruptcies,49 AM.BANKR.L.J.263 (1975);Judge Joe Lee,A Critical Comparison of the Commission Bill and the Judges’ Bill forthe Amendment of the Bankruptcy Act,49 AM.BANKR.L.J.1 (1975);Cyr,The Abandonment of Judicial Administration of Insolvency Proceedings:A Commitment to Consumer Disservice,78 CoM.L.J.40 (1973)；Lavien,Water a Myth and Watch it Growl 79 CoM.L.J.116 (1974).美國的個人破產朝著以法院為中心的市場化路徑大刀闊斧的推進，并成為世界上少有的給予個人“重新開始”的高度自由化的個人破產制度。?參見［英］伊恩·拉姆齊：《21 世紀個人破產法》，劉靜譯，法律出版社2021 年版，第61 頁。但是，美國的消費者破產歷經了過于寬松的破產政策所帶來的破產狂潮對于法院司法資源的擠兌，甚至是破產欺詐所帶來的對于社會經濟、道德的猛烈沖擊。2005 年美國在信貸資本的游說下通過《消費者保護和破產程序濫用防止法》，其中很重要的部分在于加強對于破產欺詐的監督和消費者負債教育。?Todd J.Zywicki,Institutions,Incentives,and Consumer Bankruptcy Reform,62 Wash.&LEE L.REV.1071 (2005).美國之外，我們也可以看到以英國、法國、瑞典為代表的個人破產制度通過多輪改革逐步加強具有行政職能的機構對于個人破產的指導和管理，削弱和淡化法院在個人破產中的中心地位。在世界各國經歷了個人破產自由化所帶來的對于司法資源的擠占和社會秩序的沖擊而不得不進行多輪改革之后，有必要重新思考破產委員會提出的建議的合理性和前瞻性，以及個人破產和企業破產的諸多不同之處。

《深圳經濟特區個人破產條例》第十一章是破產事務管理的專門章節，雖然對于破產事務管理部門的規定僅有兩條，但是內容已經體現了破產管理的行政部門任命、監督個人破產的管理人，為個人破產提供法律援助和咨詢，協助調查破產欺詐和相關違法行為，信息公開以及協調各行政部門等職責。?參見《深圳經濟特區個人破產條例》第155 條和第156 條。目前學界對于個人破產的關注很少涉及到破產的行政管理職能，事實上由于個人破產和企業破產的不同，破產行政管理機構其實起到了“看門人”的作用，既防止了破產的欺詐和濫用，也防止了破產案件對于司法資源的擠占。本文通過對歐美各國晚近個人破產中行政機構“看門人”職責的討論，提出我國建立個人破產“看門人”制度的必要性和可能的模式。

二、個人破產“看門人”制度的必要性

（一）“看門人”的概念和“看門人”制度在破產中的體現

“看門人”一詞最早源于資本市場上的“ 看門人”，指的是資本市場上的中介機構用他們的聲譽來維護資本市場的秩序，?See,John C.Coffee Jr.,Gatekeeper Failure and Reform:The Challenge of Fashioning Relevant Reforms,84 B.U.L.REV.301，301(2004).更多適用于證券法領域。吉爾森和克拉克曼教授在1984 年合著的論文中首次用“ 看門人”的角色來形容投資銀行的作用。?See,Ronald J.Gilson &Ranier H.Kraakman,The Mechanisms of Market Efficiency,70 VA.L.REV.549,613-21 (1984).哥倫比亞大學法學院的約翰科菲教授對于證券市場的“看門人”制度做了系統的研究，從而使得“看門人”制度成為證券法研究領域的重要論題。?約翰科菲教授被引用較高的關于看門人制度的文章例如John C.Coffee,Jr.,Brave New World?:The Impact(s) of the Internet on Modern Securities Regulation,52 Bus.LAW.1195,；John C.Coffee,Jr.,Understanding Enron:It's about the Gatekeepers,Stupid，57 Business Lawyer (ABA),1403（2002) ；John C.Coffee Jr.,Attorney as Gatekeeper:An Agenda for the SEC,103 COLUM.L.REV.1293 (2003).“看門人”這一概念從證券法被廣泛適用到公司法、網絡法等領域，如網絡平臺?Lina M.Khan,Sources of Tech Platform Power,2 GEO.L.TECH.REV.325 (2018).等維護市場秩序、防止違法違規行為的主體被認為具有一定的“看門人”角色，從而具有廣泛性，其不僅指職業化的中介，而廣泛地適用于具有一定監管和合規角色的主體。

美國最高法院將個人破產案件重整程序（第十三章程序）的受托人稱之為“看門人”。?Harlin D.Hale &Chance H.Hiner,Bankruptcy,4 SMU ANN.TEX.Surv.31,60 (2018).美國學者認為在市政破產中，州政府起到了看門人的角色，?See,M.Heith Frost,States As Chapter 9 Bankruptcy Gatekeepers:Federalism,Specific Authorization,and Protection of Municipal Economic Health,84 Miss.L.J.817,829 (2015)；Laura Napoli Coordes,Restructuring Municipal Bankruptcy,2016 UTAH L.REV.307 (2016).因為美國不少州要求市政府申請市政破產（《美國破產法典》第九章中的破產程序）必須先獲得州政府的批準。?See,Henry C.Kevane,Chapter 9 Municipal Bankruptcy:The New "New Thing"? Part I,Bus.L.TODAY,May 2011,at 1,2.有學者認為除了州政府的批準之外，各州應當將市政破產的“看門人”制度落實到實體，創建一個特殊的實體或機構，授予其守門人職責，該機構可由指定的破產專家組成，保證決定的做出具有專業性而不是政治決定。21Laura Napoli Coordes,Restructuring Municipal Bankruptcy,2016 UTAH L.REV.307，350 (2016).有學者認為在美國的個人破產中，美國受托人根據《美國破產法典》對于免責提出異議，也具有類似于“看門人”功能，盡管不是在程序開始前，而是程序進行中起到看門功能的。22同前注⑨，第440 頁。相比于企業破產、市政破產，在破產文獻中系統論證個人破產中的“看門人”制度的還比較少。但是個人破產的特殊性決定了個人破產程序“看門人”制度設置的必要性。

（二）個人破產法的特殊性和“看門人”制度的必要性

個人破產具有和企業破產的不同之處，個人破產涉及大量非爭議類的行政事務，這需要有專業技能人員、信息、資源去處理這些司法以外的行政事務。例如，和企業不同，個人沒有會計賬簿。個人財產信息的查明，需要大量的行政資源。個人債務的清償計劃涉及到勞動就業等部門配合。個人破產和一個國家居民的負債息息相關，晚近歐洲國家的改革多是圍繞如何在個人破產中避免過度負債（Over-indebtedness）而展開23Jason Kilborn,La Responsabilisation de l'Economie:What the United States Can Learn From the New French Law on Consumer Overindebtedness,26 MICH.J.INT'L L.619 (2005).，這就需要在個人破產中加強申請人教育，避免重復陷入破產泥潭，同時協調信貸部門，甚至對于不負責任的放貸債權人有一定的懲罰措施。同時，對于破產過程中的欺詐等違法犯罪行為也需要有監察部門的介入。上述這些職能都超出了一般破產法院的司法權范圍，需要有行政部門的配合和協調。尤其是和企業破產案件相比，個人破產案件申請數量眾多，如果沒有行政“看門人”機制，都直接進入法院，容易引發對司法資源的擠占。下面展開說明：

1.個人破產的財產信息缺乏和信息公示的需要

由于企業有會計制度，所以企業的債權債務關系和財產相對于個人而言更加清晰可查。由于缺乏個人財產記賬制度，深圳個人破產審判試行之后面臨的最大問題就是個人財產和債務的查明問題。24參見唐榮：《第一部個人破產法規實施半年成效幾何》，載《法治日報》2021 年8 月31 日，第4 版。個人一旦隱匿財產，并通過破產程序免責，將會給整個社會誠信造成沖擊，還可能會對信貸行業造成影響。個人破產申請后需要對個人財產進行登記和信息公示。在債務重整中，更需要對個人工資收入的抵扣等行政手段。

2.個人破產中過度負債的預防和消費者教育的必要性

企業破產法側重于資源的優化配置25參見高絲敏：《破產法的指標化進路及其檢討——以世界銀行“辦理破產”指標為例》，載《法學研究》2021 年第2 期。，個人破產法則是由基本人權衍生出來的對于債務清償的非道德化處置，更注重實現債務人基本的生存和發展權利，在此基礎上實現債務人、債權人與社會利益。但是，個人破產不是沒有代價的，可能產生刺激過度負債的負面效應。過度負債指“消費者永遠無法履行其財務承諾的情況。”26Sara Kinnunen,Personal Insolvency in Finland:Background report for the Finnish Economic Policy Council,https://talouspolitiikanarvioin tineuvosto.fi/wordpress/wp-content/uploads/2021/01/Kinnunen_2021.pdf.，at 1.一般破產主義模式下，個案中對商人非商人不同身份進行區分的困難，功能泛化下寬松的個人破產免責機制在激勵商業冒險的同時，將不可避免地對作為非商人的普通消費者產生影響，推動消費者的過度負債。因為個人破產有類似于“社會保險”的屬性，通過對于個人債務一定程度的免責，減少負債給個人帶來的經濟困境，但也會引發道德風險，誘使消費者過度舉債。人民銀行數據顯示我國的居民負債比例逐年上升，已經超出德國等發達國家。信用卡的普及會催發更多的“破產潮”。27Michelle J.White,Bankruptcy reform and credit cards.The Journal of Economic Perspectives,Vol.21 (4),175-200(2007).過度負債對于一個國家經濟的負面影響是長期的，會使一個國家的經濟陷入一旦壓縮消費則加重經濟衰退，一旦刺激消費則加重過度負債的惡性循環。28同上注。個人破產的申請對于申請人本身也有影響，會不可避免地帶來社會排斥問題。而不負責的破產申請對于社會道德滑坡和信貸系統的影響都是重大的。因此，晚近歐美各國的個人破產改革都強化對于債務清償的個人責任，這就需要在個人破產申請前為申請人提供必要的咨詢和教育，使其充分認識到申請個人破產的后果和影響，并通過咨詢了解到債務人是否適合個人破產程序，給出合理的建議。

3.個人案件數量眾多和對于司法資源的擠占

在各個國家，和商業破產案件相比，消費者破產案件的數量都是巨大的。以美國為例，最新統計數據顯示在2021 年7 月加利福尼亞的個人破產案件是38542 件，但是商業破產的申請是1737 件，所以個人破產案件可能占整體破產案件的9 成以上。29參見statista 研究部門的統計數據，https://www.statista.com/statistics/1117994/bankruptcy-filings-us-chapter-7-state/，2022 年1月29 日訪問。和企業破產不同，個人破產案件更加簡單，個人債務人的訴求更加直接，就是和債權人和解，很多通過采取庭外債務和解就可以解決。目前我國的破產案件原則上由中級人民法院管轄，但是中級法院中破產審判力量還不充足，如果個人破產案件沒有“分流”都直接進入中院管轄，將對剛剛建立起來的破產審判體系造成較大沖擊。結合域外尤其是美國的經驗來看，一旦在全國范圍內全面推行個人破產，將可能對法院的案件處理人手以及專業能力帶來極大考驗。企業破產案件尚且缺少足夠的專門審判人員，個人破產案件一旦加入更加劇對司法資源的擠兌。個人破產案件與企業破產案件相比，在難易程度、案件數量上顯然并不適合未經前置程序直接進入法院。個人破產實踐在包括美國以及歐陸國家中的發展趨勢，是愈發強調法庭外債務清理制度，而部分國家甚至以強制性法庭外調解作為前提，更適合由專門的個人債務清償行政程序處理。因此，我國個人破產立法應當探索更適合個人破產的行政性的庭外債務清理機制，并引入社會公益機構來輔助個人破產案件的處理，以更好地降低法院審判壓力，節約司法資源。這些行政程序能起到很好的“看門人”的作用。

4.個人破產對于信貸系統和勞動力市場的影響

民眾過度舉債和非理性消費對銀行信貸安全系統會造成壓力。實證研究普遍認可個人破產制度具有轉嫁利率成本的功能，即越寬松的個人破產（免責制度）越會造成利率的整體提高，即將債務豁免所帶來的風險前置到利息中作為風險溢價，這將整體提高利息水平，直接影響企業家的融資成本。30Tal Gross,Raymond Kluender,Feng Liu,Matthew J Notowidigdo,&Jialan Wang,The economic consequences of bankruptcy reform.NBER Working Paper No.26254 (2019).因此，個人破產政策執行的寬松程度需要和國家的信貸政策統籌考慮，這就需要負責信貸金融監管者的參與。

個人破產免責執行的寬嚴程度并不僅僅是一個法律問題，也是社會政策問題，其執行的結果直接關系到申請的債務人是否有參與勞動的動力。31Hung-Jen Wang &Michelle J.White,An Optimal Personal Bankruptcy Procedure and Proposed Reforms.29 The Journal of Legal Studies,255-286 (2000).經濟學的研究表明過于嚴苛的工資扣押制度可能導致債務人失去勞動的動力，但是過度寬松的個人債務免責程序也會帶來勞動力市場供給的縮小。相反，設置了個人債務還款計劃和合理考察期限的國家，勞動力市場供給提高了。32Florian Exler,Personal bankruptcy and wage garnishment.Working papers,University of Vienna (2019).并且設置考察期限對于整體社會的信貸供給和福利增加有正向效應。33同上注。因此，在個人破產中對于信貸、勞工等行政部門的協調，更適合有專門的個人破產管理部門來完成。

（三）不同的個人破產模式和個人破產“看門人”制度

本文中個人破產的“看門人”是廣義的概念，在個人破產進入司法程序前和司法程序之外起到維護個人破產程序有序運行、防止破產程序濫用、實現個人債務公平公正清理的行政機構、組織和個人都統稱為個人破產的“看門人”。個人破產“看門人”制度是在個人破產運行的實踐中，對于制度漏洞或者低效問題進行改革所產生的“補丁”，目的在于使個人破產制度的效率最大化。不同的個人破產模式對應不同的“看門人”制度。學者豪雅將15 個國家的個人破產劃分成四種不同的模式，即以美國和加拿大為代表的市場型個人破產制度，以英格蘭、蘇格蘭、澳大利亞和新西蘭為代表的限制型個人破產制度，以德國和奧地利為代表的責任型個人破產制度，以法國、芬蘭、挪威、丹麥、瑞典、比利時為代表的寬恕型個人破產制度。34同前注，第6-7 頁（豪雅的研究分類是以各國個人破產制度中對于重新開始（fresh start）的適用條件、豁免債權、免責考察期的設置等來劃分的）。而拉姆齊教授則將美國個人破產法作為例外主義的代表，英國個人破產法作為限制型代表，法國個人破產法作為典型的新社會法的代表，瑞典破產法作為有限寬恕主義的代表。35同前注?。我國個人破產法的立法模式尚且處于爭論之中，究竟采取何種立法模式還不確定。本文將以美國、英國、法國和瑞典為例討論不同個人破產模式下的“看門人”制度，其中美國管理人及其選任和監管的中介機構并不能直接在個人債務清償中起到決定作用，而更多的是程序前的教育和程序中的監察，本文稱其為“間接型看門人”。英國、法國和瑞典的行政機構及其任命的中介機構對于個人債務的調整起到了主導作用，本文稱其為“直接型看門人”。

三、間接型“看門人”模式

傳統的破產法理論認為，歐洲的個人破產更加注重規制路徑，而美國的個人破產則代表市場導向，其偏向于債務人的重新開始（fresh start），屬于個人破產法律家族中的少數，36同前注?，第53 頁。被認為難以被其他國家所效仿。的確，美國個人破產法誕生之初，是以法院為中心而設計的。在普通法國家里法院往往代表市場的力量。美國個人破產的理念是在債權人和債務人之間重新分配風險，加上美國的社會福利不及歐洲國家，所以其個人免責采取的是非常寬松的制度，這也增加了個人破產被濫用的風險。

但是晚近美國和歐洲個人破產的合流無疑指向同一方向，即加強政府機構作為“看門人”的職責。即使是在以法院為主導的美國，在個人破產領域，也越來越強調政府的作用，政府資助的債務咨詢機構提供信用咨詢作為申請破產的前置程序，和美國管理人一起成為一個嚴密的監督體系。37同前注?，第53 頁。事實上上個世紀70 年代美國的行政“看門人”制度在美國破產法修訂時就被破產委員提出，雖然《美國破產法典》沒有完全地納入，但是賦予了美國管理人部分監察權，也起到了一定程度“看門人”的作用。直到2005 年《消費者保護和破產程序濫用防止法》加強了對破產濫用的預防，并增加了破產申請的收入測試，才使得美國管理人的監察權有了具體抓手。2005 年法案將消費者破產申請人的教育作為申請破產救濟的前置程序，由中介機構負責咨詢和教育，中介機構由美國管理人選任和管理。除此之外，美國管理人對于個人破產申請并沒有實質性決定的權力，因此本文將其概括為間接型“看門人”模式。

（一）1973 年行政破產法的提議和1978 年《美國破產法典》

1973 年破產委員會提議設立一個獨立的行政部門即美國破產管理局，以實現行政和司法職能的有效分離。38Proposed Bankruptcy Act of 1973 § 3-101.美國破產管理局長官由參議院建議，總統任命。破產管理局官員包括長官副手、區域行政長官、其他官員和工作人員。39同上注，§ 3-102.破產管理局的行政長官一屆任期為7 年，可以雇用律師、會計師、估價師、拍賣師、管理咨詢師等必要的工作人員。40同上注，§ 3-102.按照提議，涉及破產的爭議解決仍然是破產法院的職能，而對于破產管理局的決定有異議的當事人也可以向法院起訴。41rank R.Kennedy,Restructuring Bankruptcy Administration:The Proposals of the Commission on Bankruptcy Laws,30 Bus.LAW.399，404 (1975).彼得·菲什教授認為之所以設立獨立的聯邦破產行政管理局，是因為破產程序中大量涉及無爭議的非傳統司法事務，既無法由法官來兼顧，又無法通過法院內部的行政辦公室來處理，因為這些司法機關內部的行政機構難以獲得地區法官的權力和權威。42Peter Fish,Toward a Judicial Administrator of Limited Powers:Bankruptcy Crisis and the Administrative Office of the United States Courts,44 Ref.J.123 (1970).按照提議，破產管理局將負責執行大多數破產管理功能，包括處理自愿破產申請書和相關文件，發布通知，決定債務豁免，任命管理人，決定聘用律師和會計師等必要的工作人員，以及破產的監督檢察權等。43同前注，第404-405 頁。除此之外，按照該提議美國破產管理局還承擔為申請債務人提供債務咨詢的職責。44Proposed Bankruptcy Act of 1973 § 4-203.遺憾的是，破產委員會的提議被認為是站在自己立場上的自利性提議，受到了廣泛批評，尤其是在美國以司法體系為核心的個人破產傳統下，破產法官對于該提議的批評尤為激烈。45典型的如Judge Joe Lee,A Critical Comparison of the Commission Bill and the Judges’ Bill for the Amendment of the Bankruptcy Act,49 AM.BANKR.L.J.1 (1975)。因此，1978 年《美國破產法典》僅僅有限地賦予了聯邦管理人一定的破產管理權，如監督和管理私人管理人的職權等，但是沒有真正建立起行政性的聯邦破產管理署。

1978 年《美國破產法典》使得美國管理人（U.S.trustee）某種程度上成為了個人破產的“看門人”。美國管理人根據1978 年《美國破產法典》第101 條設立，46ankruptcy Reform Act of 1978 (11 U.S.C.§ 101,et seq).作為破產程序的監察機構。47參見美國司法部網站關于美國破產管理署的介紹網頁，https://www.justice.gov/ust/about-program#FT1，2022 年1 月29 日訪問。美國管理人的使命在于“促進破產制度的完整性和效率，以造福所有利益相關者，包括債務人、債權人和公眾。”48同上注。首先，它有任命并監督管理人的權力。4928 U.S.Code § 586.美國管理人監督管理人是否勤勉盡職地履行受托義務，財務賬戶管理是否合規等。如果私人管理人收取過高的費用，它也可以糾正。50The U.S.Trustee's Role In Consumer Bankruptcy Cases，https://www.justice.gov/ust/bankruptcy-fact-sheets/us-trustees-roleconsumer-bankruptcy-cases,2022 年1 月29 日訪問。尤其在第13 章個人破產重整案件中，重整會持續多年時間。美國管理人必須監督私人管理人受到足夠約束，定期審查私人管理人提交的案件報告、預算報告、銀行賬戶信息等，為受托人提供培訓，并監測受托賬戶資金。51同上注。其次，它可以審批信用咨詢機構資格，制定和完善關于信用咨詢的規定。最重要的是它還有破產監察權，防止破產欺詐，必要時可以直接啟動關于破產犯罪的調查。52同前注。美國管理人和美國管理人助理均由美國總監察長任命，說明這一機構本身是美國監察系統的組成部分。美國管理人可以根據《美國破產法典》第727 條的規定，直接向破產法院申請不予準許債務人免責——如果它認為免責會構成破產程序濫用的話。5311 U.S.Code § 727(c).希爾曼教授認為這種提起破產濫用動議的機制本身就是“看門人”機制。54Robert A.Hillman,Contract Excuse and Bankruptcy Discharge,43 Stan.L.REV.99(1990).如果第7 章債務人擁有的財產不屬于州或聯邦法律規定的豁免財產，美國管理人可以出售該財產并將資金分配給債權人。55同前注。另外，美國管理人是當然的程序參與人，它有權力對破產申請進行審計56同前注。，可以出席任何案件的程序并發表監察意見。美國管理人的經費來源是從破產費用中抽取比例，作為破產程序必要的費用。57例如，第11 章的重整案件中，除支付給書記員的申請費和第5 章另有規定外，應向美國受托人支付季度費用，用于根據第11章的規定，每季度（包括其中任何一小部分）存入財政部，直至案件轉換或駁回為止，以先發生者為準。季度費用以每個季度的支出作為基數，分段收取。例如，如果一個季度的支出少于1 萬5000 美元，則收取325 美元的季度費用。參見28 U.S.Code § 1930.美國管理人作為行政機構，起到了重要的破產監察作用。在2004年和2005 年間，美國受托人將案件由第7 章的直接免責轉換為第13 章的重整或以“濫用”為由請求法院駁回等動議，大約95%都成功了，這就意味著美國管理人在防止破產免責的濫用中起到了重要的作用。58UNITED STATES TRUSTEE PROGRAM,ANNUAL REPORT OF SIGNIFICANT ACCOMPLISHMENTS,FISCAL YEAR 2004,at 10,12,online at http://www.usdoj.gov/ust/eo/public_affairs/annualreport/docs/ar2004.pdf.

（二）2005 年《防止破產濫用和消費者保護法案》的強制前置程序

雖然美國管理人作為行政機構，對于個人破產的濫用起到了重要的破產監察作用，但其監察功能多在破產程序啟動之后，也就是“事中監督”，沒有太大的職權去進行事前預防。而美國個人破產申請的大量增長也給司法系統造成了巨大的負擔，需要一定的機制進行事前“篩選”。例如，有數據統計，1979 年美國的個人破產申請案件是22 萬件，而2004 年則暴增到150 萬件。59Todd J.Zywicki,Institutions,Incentives,and Consumer Bankruptcy Reform,62 WASH.&LEE L.REV.1071 (2005).2005 年美國的《防止破產濫用和消費者保護法案》（Bankruptcy Abuse Prevention and Consumer Protection Act of 2005）目的在于矯正長久以來的破產濫用行為，其重要的舉措就是引入了平均收入測試，60Milavetz,Gallop &Milavetz,P.A.v.United States,559 U.S.229,231 -232,130 S.Ct.1324,1329,176 L.Ed.2d 79(2010).要求債務人盡最大的可能去償還債務。根據收入測試條款，債務人獲得第7 章下的免責不再是當然的，只限于必須的情況。只要債務人有如下情況，則必須適用第13 章的重整制度：債務人的收入高于國家收入中位數，或者可償還債務中有很大一部分來自第13 章中的“可支配收入”，或者沒有顯著不適用第13 章的特殊情況。根據立法文件，平均收入測試是2005年破產法改革最核心的內容。61REPORT OF THE COMMITTEE ON THE JUDICIARY HOUSE OF REPRESENTATIVES TO ACCOMPANY H.R.333,BANKRUPTCY ABUSE PREVENTION AND CONSUMER PROTECTION ACT OF 2001,at 2 (2001).美國管理人可以根據《美國破產法典》第707 條對申請人收入測試進行監督，防止破產欺詐。6211 U.S.Code § 707(b).第707（b）的調查和動議制度，使得破產濫用的概念制度化，并且通過轉移說服和證明責任來使得本來沒有太大執行力的第707 條款獲得了更強大的執行力。63同前注，第1123 頁。

2005 年《消費者保護和破產程序濫用防止法》要求申請個人破產必須先經過信用咨詢和完成相應的課程，將信用咨詢制度變成了個人破產的前置性制度。根據2005 年修正案，個人債務人在提請破產申請前180 天之內，必須經過授權的非盈利性信用咨詢機構（CCA）和有關預算分析的培訓，如果沒有完成則不能申請任何類型的破產救濟，除非是有法院或者美國管理人的豁免。6411 U.S.C.§§ 109,111,727,and 1328.信用咨詢和課程由信用咨詢機構（Credit Consulting Agency）提供。美國管理人建立了教育和信用咨詢辦公室，負責批準和監管信用咨詢機構。65Henry G.Hobbs Jr.&Patricia J.Stanley,Credit Counseling and Debtor Education under the Bankruptcy Abuse Prevention and Consumer Protection Act of 2005,54 U.S.ATT'ys BULL.15 (2006).美國管理人選擇信用咨詢機構的標準，主要包括機構的中立性，其中一個很重要的判斷就是主要董事跟咨詢結果沒有直接的利害關系，也不能跟其它咨詢服務有直接或間接的利害關系；服務的費用必須是合理收費；對客戶的資金有安全的保管機制；有非常好的信息披露機制等。6611 U.S.C.§ 111(c)(2).除了信用咨詢之外，債務人在6 個月實習期里，還要接受課程輔導，美國管理人也負責認證合格課程。6711 U.S.C.§ 105 (2005).

信用咨詢的豁免是非常嚴格地被執行的，如果不經過這個前置程序，不能獲得個人破產的救濟。在達文波特案中，佛羅里達中區法院駁回申請人的破產申請，因為申請人沒有經過信用咨詢的前置程序。盡管申請人聲稱法院受理破產后可以再參加信用咨詢和課程學習，這樣符合同等性原則，但是法院不認可這樣的抗辯，認為信用咨詢是一個前置性程序，不能事后來補，除非滿足兩種豁免情況。68In re Davenport,335 B.R.218 (Bankr.M.D.Fla.2005).

美國個人破產的前置程序“信用咨詢”之所以被如此嚴格地執行，就在于它并非名字所顯示的僅僅提供簡單的咨詢服務。事實上咨詢顧問經常需要在債務人和債權人之間就償還計劃的條款進行調解，大多數情況下單純的咨詢服務會發展成協商調解。69Jason J.Kilborn,Comparative Consumer Bankruptcy,Durham:Carolina Academic Press,2007.所以信用咨詢前置制度最大的功能是把能夠達成調解的個人破產案件擋在法院門外。

四、直接型“看門人”模式

（一）英國的破產服務署和審裁員制度

英國破產法對于個人破產的規定建立在對“負責任的冒險者和難辭其咎的破產者的區分基礎上”。70同前注?，第137 頁。這決定了英國破產法是限制性的個人破產免責，對債務人有不同于美國市場型個人破產的更多經濟、政治和民事行為能力上的限制。這也是為何英國的個人破產中行政管理色彩比美國更加濃厚的原因。

在英國，破產服務署是個人破產的監督者，有權力制定個人破產政策，同時也是商業道德的監督者，承擔了個人破產“看門人”的職責。破產服務署是英國商業、能源和工業戰略部下屬的一個部門，它的宗旨是“通過支持那些處于財務困境的人，解決金融不法行為和最大化債權人的回報來幫助提供經濟信心”。71參見英國破產服務署主頁介紹，https://www.gov.uk/government/organisations/insolvency-service/about，2022 年1 月29 日訪問。關于該服務署的介紹參見徐陽光：《英國個人破產與債務清理制度》，法律出版社2020 年版，第63-66 頁。英國破產服務署可以管理破產和債務免責令，可以根據英國1986 年《破產法》取消董事資格，在沒有私人破產從業人員的情況下，英國破產服務署可以自己擔任受托人或清算人，可以向商業、能源和工業戰略部部長和其他政府部門和機構就破產和裁員相關問題提供建議，可以代表商業、能源和工業戰略部調查和起訴違反公司和破產法的行為以及其他涉及破產的刑事犯罪。72同上注。

英國破產服務署下設審裁員（adjudicator）作為個人破產申請的第一位“看門人”。根據英國破產服務署網站上對于個人破產申請流程指南的介紹，債務人先向審裁員提交個人破產申請，審裁員決定是否符合破產標準。73參見英國破產服務署網頁介紹https://www.gov.uk/bankruptcy，2022 年1 月29 日訪問。而英國1986 年《破產法》第263H 條第（2）項規定“個人只有在無法償還債務的情況下才能提出破產申請。”74Insolvency Act 1986，263H（2）.該法第263K 條規定了審裁員判定是否可以申請破產的條件，即根據第263I 條審裁員對于申請是有管轄權的；當事人無法償付其債務；截止裁定確定之日，債務人沒有待決的破產申請；并且截止裁定之日，法院尚未就作為申請標的的任何債務發出破產令。75Insolvency Act 1986，266K.一旦審裁員裁定個人申請人符合破產條件，審裁員必須依據第263M 向申請人頒發破產令文本，并且通知相關人。76Insolvency Act 1986，266M（1）.如果審裁員拒絕頒發破產令，申請人可以根據第263N 第（2）項要求審裁員復議77Insolvency Act 1986，266M（2）.，如果審裁員還是給出拒絕頒發破產令的決定，則審裁員必須根據263N 第（4）項向債務人發出通知，給出拒絕的理由，并且告知當事人可以向法院上訴。78Insolvency Act 1986，266M（4）.一旦審裁員確定了申請者破產，那么申請者的資產會被用于償還債務，申請者必須遵守破產限制，申請者的姓名和詳細信息將在個人破產登記處公布。79同前注。審裁制度只適用于債務人自愿申請破產的情形。如果是債權人申請的破產仍然是由法院審理。2016 年之前，審裁員作出破產令之后，債務人仍須向法院申請就其他事項作出裁決，例如命令的變更或廢止以及債務的免責。80參見英國破產服務署網頁介紹，https://www.gov.uk/government/publications/personal-insolvency/practice-guide-34-personalinsolvency，2022 年1 月29 日訪問。《2016 年破產（英格蘭和威爾士）規則》取代了兩步走的規則，自2017 年4 月6 日起生效后，審裁員作出破產令申請人即進入破產狀態。之后將會任命破產管理人，破產管理人可以是根據1986 年《破產法》第388 至398 條項下授權的破產職業者或者官方清盤人。81Sections 388-398 of the Insolvency Act 1986.一旦個人破產中的管理人被確認，則破產財產自動轉移給管理人管理。82Section 306 of the Insolvency Act 1986.

對于低收入少財產債務人而言，免責是更加有效地解決債務的方式。這些債務人基本上可以被認為是完全喪失了清償可能性。83Ronald J.Mann,Making Sense of Nation-Level Bankruptcy Filing Rates,in CONSUMER CREDIT,DEBT AND BANKRUPTCY:COMPARATIVE AND INTERNATIONAL PERSPECTIVES 225,243 (Johanna Niemi,lain Ramsay &William C.Whitford eds.,2009).破產管理機構可以迅速作出裁定，并避免欺詐行為的發生。84同上注。特別小額債務無法清償并且無重要價值財產的債務人可以申請債務紓緩令。2007 年英國的《法庭、法院和執行法案》（Tribunals,Courts and Enforcement Act 2007）新增了債務紓緩令制度，作為1986 年《破產法》第7 章的A部分（Part7A）。85Tribunals,Courts and Enforcement Act 2007 (c.15).債務人必須確實是無力支付債務，根據英國國民咨詢署設定的標準，債務人必須在支付正常的家庭開支后，每月剩下75 英鎊或更少的錢，債務總額應為30，000 英鎊或以下，債務人擁有的有價值物品和儲蓄價值總額應低于2，000 英鎊。86參見英國國民咨詢署網頁，https://www.citizensadvice.org.uk/debt-and-money/debt-solutions/debt-relief-orders/debt-relief-ordersexplained/how-income-debts-and-belongings-are-assessed-for-a-debt-relief-order/，2022 年1 月30 日訪問。根據1986 年《破產法》251A 第（3）項規定，能夠適用債務紓緩令的債務不包括有擔保的債務。債務紓緩令會對債務人產生一定的限制，如不得在沒有告知貸方處于債務紓緩狀態下取得多于500 英鎊的借款，不得未經法院許可參與推廣、管理或設立有限公司，不得未經法院許可擔任公司董事。

無論是審裁員（adjudicator）主導的個人破產申請還是債務紓緩令，最大好處是在法庭之外處理個人債務，避免了破產所帶來的社會排斥問題，使得債務人更愿意使用這些程序來清理債務。由于行政機構本身承擔著促進社會保障的職責，由其主導個人債務清理也是其行使對于陷入經濟困難的公民的社會保障職責的體現。同時破產服務署、國民服務局能夠更好地協調官僚體系內的其他機構，也能夠更有效地聯動信貸、勞動部門、征信機構和稅務等。尤其債務紓緩制度將低價值的案件剝離出法院系統，由破產管理和服務機構來管轄，這樣對于法院司法資源的擠兌會減少。

（二）法國的避免過度負債和庭外債務協調機制

法國個人破產法其實是關于過度負債的調整制度。87同前注，第619 頁。在法國，是法國銀行的過度負債委員會而不是法院在個人破產管理中發揮核心作用。88Iain Ramsay，A Tale of Two Debtors:Responding to the Shock of Over-Indebtedness in France and England -a Story from the “Trente Piteuses”,75 The Modern Law Review,212,212,(2012).過度負債委員會是獨立的行政機構，從法律地位上看，它既不是傳統國家官僚制度的一部分，也不是行政法庭。89同上注。過度負債委員會由公共行政部門的代表、來自大型金融機構債權人的代表，以及消費者團體和金融機構的一名代表組成，法國銀行工作人員作為委員會秘書，負責委員會的組織。90同上注。法國1989 年通過的奈爾茨法（Loi Neiertz 1989）主要的目標就是抑制自然人債務人過度負債，為此該法設立過度負債委員會，用于記錄債務清償申請，并向放貸人發出警告，同時設計了庭外協調程序，債務人和債權人可以達成協議，在一段時間內對債務清償進行一個合理的安排，而不是直接免除。91Iain Ramsay,To Heap Distress upon Distress? Comparative Reflections on Interest Rate Ceilings' (2010) 60 UNIV TORONTO LJ 709.

根據庭外協調程序，無力償付其商業債務的個人可向過度負債委員會提出申請，由委員會與其債權人協調一項償還債務計劃。92同上注，213.庭外協調程序只適用于債務人主動提起，而不適用于債權人申請。只有在庭外協調失敗的情況下，債務人才會向法院尋求司法解決方式。過度負債委員會為尋求債務減免的債務人提供免費的“一站式服務”，從暫停清償（moratoria）到重新安排債務清償和豁免。根據2016 年的改革，債務清償期為7 年。在接到申請之后，過度負債委員會的秘書會決定是否受理申請，與債權人和債務人聯系，通知其他委員，并負責和申請的債務人面談。93同前注，第230 頁。庭外的債務協調使得個人破產案件大量分流到行政機關，避免個人破產案件對法院司法資源的擠兌。過度負債委員會本身是獨立的行政機構，委員經過一致同意對于債務清償作出裁決。如對裁決不服，債務人或者債權人可以向法院提出上訴。但是，根據法國官方報告，債務人沒有向法院上訴的，債權人的上訴率也低于10%，94同上注。這說明由過度負債委員會主導的庭外協調機制在實際運行中是比較成功的。在過度負債委員會受理申請和裁決期間，債權人的追償行為不會自動中止，債務人的財產也不需要交給管理人。95同前注，第220 頁。庭外協調中債權人和債務人的談判是比較少的，尤其是大債權人對于該程序已經非常熟悉，誠如拉姆齊教授所觀察到的，“談判和協商可能是對這一過程的潛在誤導性描述。許多計劃遵循相對標準化的流程，很少進行談判。大多數大債權人已經將其與委員會的互動固定化。這是一個相對非個性化的過程”96同上注。。

（三）瑞典的強制執行機構和債務調整制度

瑞典1994 年的《債務調整法》要求個人破產是三步走的制度。第一步債務人在提起破產之前必須在財務顧問的指導下和債權人進行私人協商。97同前注⑨，第440 頁。第二步，如果私人協商失敗，那么債務人將向政府的強制執行機構（Kronofogdemyndigheten or KFM) 提出破產救濟，強制執行機構將會根據法律規定的標準判定債務人是否符合申請破產的條件。如果強制執行機構認為符合破產條件，那么將草擬一份債務調整計劃并提交債權人投票。98同上注。第三步，如果債權人沒有全部投票通過，那么強制執行機構將和法院一道對債務人的債務調整計劃進行司法審查，一旦司法審查通過，債務調整計劃將會“強塞”給債權人。99同上注。這里的強塞機制類似于企業破產中法院對于沒有通過的債權人的強裁，例如我國《企業破產法》第87 條規定的強裁。參見高絲敏：《重整計劃強裁規則的誤讀與重釋》，載《中外法學》2018 年第1 期。對于類似個人債務屬性的中小企業，在用企業未來預期收入抵償債務時，可以放松對強裁中絕對優先權的要求也體現了對于具有一定人力資源屬性的債務和一般企業債務的不同對待，參見韓長印：《中小企業重整的法理闡釋與制度重構》，載《中國法律評論》2021 年第6 期。

2007 年瑞典對《債務調整法》進行了修訂，消除了原有三步走中的第一步，以及第三步中的法院批準，目的在于提供更加簡便和快捷的債務調整程序。100同前注⑨，第457 頁。2007 年的改革消除了第一步非正式私人協商的要求，因為瑞典當局的數據顯示某些地方債務人需要等待9 個月才能找到財務顧問，而之后還需要平均等待6 個月才能得到債權人關于是否同意非正式協商方案的回復，而第二步平均僅需要2 到4 個月就完成了所有程序，而且雙方同意的成功率很高。101同前注⑨，第458 頁。所以改革直接去掉第一步的目的在于“消除注定要失敗的談判的干擾，將使已經非常薄弱的瑞典咨詢預算集中在那些適合雙方同意解決的案件上”。102Jason J.Kilborn,Still Chasing Chimeras but Finally Slaying Some Dragons in the Quest for Consumer Bankruptcy Reform,25 LOY.CONSUMER L.REV.1，21 (2012).改革同時取消了法院批準債務調整計劃的要求，因為審查債權人反對強制執行機構擬定的計劃的案件對于瑞典的司法而言會耗費大量的時間和資源。103同上注。部分法院審查的案件中債權人反對都沒有明確的理由，例如個別案件中銀行反對的理由是銀行一般都反對債務調整，但是一旦法院要求其書面陳述反對理由時，債權人又表示同意強制執行機構擬定的債務調整計劃。104同前注⑨，第457 頁。所以部分評論者認為法院的審查其實僅僅是形式主義的橡皮圖章，沒有必要。105同上注。2007 年的改革讓瑞典的強制執行機構在個人破產的債務調整中居于中心地位，擁有很大的自由裁量權。但是改革之所以能夠消除對強制執行機構濫用自由裁量權的顧慮有兩點保障：第一，2007年的改革重申了個人債務能還盡還的政策，因此強制執行機構對債務免除的自由裁量權并不是很大；第二，債權人和債務人對強制執行機構的債務調整方案有異議可以向法院起訴。106同前注⑨，第457-458 頁。

五、我國個人破產“看門人”制度的構建

我國的個人破產立法還在探索之中，究竟采取何種立法模式仍然沒有定論，但是，從本文的比較分析看，目前代表性國家的個人破產中紛紛引入行政（或者準行政）機構作為“看門人”，這一改革趨勢值得我國立法機關和政策制定者關注。事實上，我國目前各地的實踐中也已經關注到了行政（準行政）機構在個人債務清理中的作用。《深圳經濟特區個人破產條例》第11 章是破產事務管理的專門章節。深圳的破產事務管理機構由深圳司法局下屬的深圳破產事務管理署擔任，根據其官方主頁的介紹，主要負責對個人破產管理人名冊的建立和選任管理，以及實施破產信息登記和信息公開制度，協助調查破產欺詐和相關違法行為，提供破產事務咨詢和援助服務，協調與破產相關的政府各部門等。107參見深圳司法局網頁關于深圳破產管理署的介紹，http://sf.sz.gov.cn/xxgk/xxgkml/jgsz/zsjg/content/post_9073989.html，2022 年1月31 日訪問。深圳破產事務管理署的設置有效分擔了法院在審理個人破產案件中的行政性事務，減少了對現有緊缺的破產審判力量的擠占，在目前法院一條龍服務破產相關事務的局面下做了非常有益的嘗試。尤其是深圳破產事務管理署的信息登記和信息公開平臺，根據《深圳市個人破產信息登記與公開暫行辦法》第4 條規定與人民法院、有關部門共享個人破產信息，向公共信用信息平臺等征信機構提供個人破產信息，108參見《深圳市個人破產信息登記與公開暫行辦法》第4 條。有效緩解了破產審判中的信息不對稱問題。109破產程序中的信息不對稱是突出問題。企業破產中主要依靠企業債務人或管理人的信息披露，參見高絲敏：《論破產重整中信息披露制度的建構》，載《山西大學學報（哲學社會科學版）》2021 年第3 期。但是個人破產中信息披露就難以像企業債務人那樣規范，行政機構的介入和引導在個人破產中對于解決信息不對稱尤其重要。《深圳經濟特區個人破產條例》中的破產事務管理署接近于美國個人破產中的美國管理人，只是沒有美國管理人對于免責提出異議的權利和其他破產程序中的參與權。深圳破產事務管理署提供破產事務咨詢和援助服務是否有可能演變成為類似美國的申請人信用咨詢和教育程序還有待于觀察。從深圳個人破產制度實施以來，申請數量比較多，首月就有260 份申請，110參見騰訊新聞，《個人破產實施首月有260 人申請破產，其中90%的人還不起信用卡》，https://new.qq.com/omn/20210717/202 10717A06X2W00.html，2022 年1 月30 日訪問。如果沒有事前的“篩選”程序，讓不適合的破產債務人放棄申請，法院的審理壓力就會很大。破產法官對債務人的面試也將大量擠占法官審理其他破產案件的時間。所以深圳破產事務管理署可以在案件分流的前置程序上有更多的“看門人”職責，將破產事務咨詢和援助服務變成了解債務人和對不適合案件第一次分流的程序。

除了深圳以外，其他地方也在探索個人債務的集中清理。如溫州市中級人民法院《關于個人債務集中清理的實施意見（試行）》第15 條規定了預清理制度，設置了司法程序之前的由政府相關部門牽頭進行的預清理111參見溫州市中級人民法院《關于個人債務集中清理的實施意見（試行）》（溫中法〔2019〕45 號）第15 條“在人民法院受理之前，可以由政府相關部門牽頭進行預清理，預清理期間，人民法院立‘引調’案號，并進行法律指導和監督。”，這種模式和本文所討論的英國、法國和瑞典的“直接型看門人”模式有幾分接近，都是給行政部門在個人債務清理中實質的決定作用。

我國個人破產建立“看門人”制度應當采取間接模式還是直接模式？從上文對于兩種模式的比較來看，各自適合不同的債務清償文化和個人破產模式。美國的“間接型看門人”模式對應的是市場化和高度自由化的個人債務清償模式。在美國給與個人債務人重新開始的觀念根深蒂固。經過2005 年反破產欺詐改革之后，通過行政力量加強破產監督和管理的觀念有所加強，但是由于路徑依賴，不能授與行政機關過大的權限，仍然更多依靠法院處理個人債務清理的核心問題。美國采取的信用咨詢前置程序并不觸及個人債務清償的實質問題，其主要目的在于降低個人破產的申請率。韓國學者就認為對于韓國這樣個人破產申請數目很少的國家是不需要信用咨詢作為強制性前置制度的。112Yousuk Moon,The Non-discrimination Clause and Credit Counseling:What Elements of U.S.Personal Bankruptcy System should be Introduced to Korea? 7 Journal of Korean Law，417，437（2008）.美國學者對于其信用咨詢的實際效用持批評態度。有學者指出，沒有足夠的機制去使當事人在信用咨詢中達成和解協議。如果債權人不配合，有一定的懲罰性，會有20%的消債。但是20%在破產法上懲罰性太小了，債權人并沒有太大的激勵機制去談判。對根本沒有太多財產的債務人來說，更不會愿意去協商。所以雙方當事人都沒有足夠動力去完成法庭外的協商，最終都在等待司法上的救濟。有報告指出，只有大約3%的債務人在咨詢中獲得有效幫助。113NATIONAL FOUNDATION FOR CREDIT COUNSELING,MEETING THE MANDATE:CONSUMER COUNSELING AND EDUCATION UNDER THE BANKRUPTCY ABUSE PREVENTION AND CONSUMER PROTECTION ACT (BAPCPA) 12 (2006).甚至有法院認為信用咨詢制度是《美國破產法典》中最為荒唐的規定之一。114In re Sosa,336 B.R.113(Bankr.W.D.Tex.2005),轉引自［美］查爾斯·J.泰步：《美國破產法新論》，韓長印等譯，中國政法大學出版社2018 年版，第142 頁。

我國“欠債還錢，天經地義”的文化傳統也會影響個人破產在中國引入后的可接受性問題以及運行實效。115參見徐陽光：《個人破產免責的理論基礎與規范構建》，載《中國法學》2021 年第4 期。我國個人破產很難采取美國式的市場化模式和債務人重新開始理念。并且美國的債務人重新開始制度在世界范圍內也是少數的例外。英國強化債務的個人責任、法國的契約信守和北歐國家的極其有限的寬恕文化，可能和我國的文化傳統更加接近。而從《深圳經濟特區個人破產條例》中對于個人債務免責的嚴格條件和對于重整的偏好也可以看出我國未來的《個人破產法》必然強化個人責任和能還盡還的政策。與此相對應的個人破產“看門人”制度的設計可以分步走：在《個人破產法》出臺初期，破產事務管理署作為“看門人”的主要職責在于對申請人的初步面試，以降低破產法庭的壓力；同時強化“看門人”對于個人債務免責的異議權，以及對破產欺詐的調查權。破產事務管理署為履行職務可以聘請專業的管理人、律師、會計師，同時培育一批公益性質的個人破產管理人。民眾較為認可破產理念后，可以強化破產管理署在個人債務清理中的作用，發揮像英國的審裁員、法國的過度負債委員會和瑞典的強制執行機構在個人債務清償中的核心作用。當然，“直接型看門人”制度能夠成功運行還有賴于對“看門人”的制約機制，如能還盡還的債務清償政策，縮小“看門人”對于債務免責的決定權利，甚至債務免責的權力可以保留在破產法院。對“看門人”的債務調整的決定有異議，債務人和債權人都有權利向法院起訴，法院有限的司法資源應當用于個人債務清償中爭議事項的解決。