新時代“為官不為”的表現、成因及其防治

○牛彥營

隨著中央八項規定精神的貫徹落實和正風肅紀的持續推進，新時代黨政領導干部作風整體明顯好轉，“四風”問題得到了有效遏制，但與此同時，在極少數干部中仍然存在不作為、慢作為、不敢為等“為官不為”現象。“為官不為”是指領導干部在職責、權限范圍內不能很好地按照職位和職級要求履行應盡的職責，表現出不作為的心理狀態和工作行為，導致工作績效與崗位標準之間產生較大的落差。習近平總書記指出：“當前，所謂‘為官不易’、‘為官不為’問題引起社會關注，要深入分析，搞好正面引導，加強責任追究。”[1]

在全面從嚴治黨新常態下，高度重視“為官不為”的危害，深刻剖析其產生的根源，提出有效的應對之策，既是突破改革“中梗阻”、提高行政績效的客觀需要，也是加強黨的作風建設、營造風清氣正政治生態的現實需要。筆者通過問卷調查、座談及個別訪談等方法，在調查研究基礎上歸納了“為官不為”的主要表現，分析了“為官不為”現象產生的主要原因，提出了治理“為官不為”的對策建議。

2021 年筆者在北京石景山區公務員大講堂和入黨積極分子培訓班中發放問卷230 份，回收有效問卷218 份，有效率為94.8%。具體數據如下：男性占56.4%，女性占43.6%；35 歲及以下占43.1%，36 歲到45 歲占43.6%，45 歲以上占13.3%，中青年居多；本科及以上學歷占61.5%，專科及以下學歷占38.5%，學歷普遍較高；科級干部占22.9%，科員占14.7%，群眾占62.4%，主要涵蓋基層干部和群眾；街道工作的占39.0%，區委、區政府工作的占14.2%，企業工作的占14.7%，其他占32.1%，所調查的學員單位涉及各行各業。從數據上可見，此次被調研對象無論年齡、學歷還是職務、單位都具有代表性，基本反映了群眾及基層干部對“為官不為”的真實看法。

問卷調查中，認為黨政領導干部作風整體情況比較好的占84.9%，認為本單位及相關單位領導干部“為官不為”的情況不存在或比較輕微的占68.8%，認為“為官亂為”的情況不存在或非常輕微的占81.8%，認為近幾年黨政領導干部“為官不為”現象明顯減少的占51.6%、有一定減少的占38.7%，認為“為官不為”最容易出現在局級領導的占36.4%、處級領導的占30.3%、科級干部的占27.3%，認為最容易出現在政府部門的占32.3%、黨委部門的占25.8%。

問卷調查表明，黨政領導干部作風整體情況比較好，“為官不為”現象呈明顯減少趨勢。在我們的座談和個別訪談中，也得到類似的結果。可見，黨政領導干部總體上能夠依法履職，大部分做到了“為官有為”，得到廣大人民群眾的認同，但“為官不為”現象仍然存在，需要嚴肅懲戒。要將“為官不為”上升到腐敗的高度加以治理[2]。

一、“為官不為”的主要表現

中央八項規定出臺九年來，以習近平同志為核心的黨中央以堅如磐石的決心和毅力持之以恒加強作風建設，黨風政風和社會風氣為之一新。絕大多數干部奮發有為，但少數單位及其干部“門能進、臉好看、事不辦”的現象仍然存在。具體而言，“為官不為”主要表現在以下方面。

（一）消極怠工，不想為

調查中，認為“為官不為”的主要表現是“懶散懈怠、不作為”，占35.2%。一些干部缺乏服務意識和宗旨意識，往往以自我為中心，注重個人利益，把問題推出去，把成績攬回來，不想干事。有的是由于工資薪酬沒有達到期望值，激勵機制又不夠完善，導致心態失衡，認為干好干壞一個樣，缺乏干事創業的內生動力。他們在對廣大群眾特別關注的教育、醫療、社會保障、食品安全等民生問題上工作不實不細；對上級部署的工作搞靈活變通，執行不夠有力，導致一些措施未落到實處，未能滿足群眾的訴求。

（二）平庸無能，不善為

調查中，認為“為官不為”的主要表現是“平庸無能、不善為”，占38.4%。一些干部存在“本領恐慌”，能力不足、難有作為。有的搞形式主義，很少下基層調研；有的缺乏創新意識，工作標準不高，工作績效不明顯；有的缺乏攻堅克難精神，遇到問題往往思路不廣、辦法不多，群眾的實際困難未能有效解決。

（三）怕違規，不敢為

調查中，認為“為官不為”的主要表現是“怕違規、不敢為”，占44.5%。個別干部還有“多干多錯、少干少錯、不干不錯”的想法，認為“不作為”是當下比較好的選擇，因此不擔當、不作為，觀望多、實干少，顧慮重、動力弱，不愿創新性開展工作，回避可能帶來的風險。

二、“為官不為”的根源探析

少數干部“為官不為”，既有他們自身主觀方面的原因，也有客觀方面的原因。概括而言，主要有以下方面。

（一）理想信念不夠堅定

調查顯示，認為“為官不為”的主要原因是“精神缺鈣”，占38.4%，認為是“存在慵懶散思想”，占41.3%，認為是“權責不一、擔當精神不足”，占44.5%。少數干部思想缺氧、精神缺鈣，理念信念不夠堅定，擔當精神明顯不足，導致行動上缺乏動力。他們缺乏對馬克思主義、毛澤東思想、中國特色社會主義理論體系以及習近平新時代中國特色社會主義思想的深入學習。雖然他們也參加了政治學習，但思想上并未引起高度重視，缺乏遠大理想和堅定信念，理論與實踐脫節。

（二）宗旨意識不夠牢固

新時代全面從嚴治黨向縱深發展。在反腐敗高壓態勢下，有的干部對從嚴治黨認識不足，感到“為官不易”，在工作中不敢為；有的干部缺乏宗旨意識，面對紀律紅線的約束，找不到“為官的感覺”，心理產生了一定落差，在工作中不想為。調查中，還有一個情況值得注意，認為“為官不為”的主要原因是“干部薪酬水平偏低”，占28.7%，一定程度上反映了部分干部對待權與利、公與私的認識。

（三）教育培訓不夠到位

調查顯示，認為“為官不為”的主要原因是“能力不足、本領恐慌”，占44.8%。有的干部學習不夠扎實深入，能力素質不高，產生本領恐慌，存在個人業務素質能力和崗位要求不匹配，人崗不相適應導致不作為[2]。面對政治、經濟、文化、社會、生態等政策的快速調整，他們思想觀念更新不及時，知識儲備不夠。調查中，認為“為官不為”的主要原因是“干部教育培訓不到位”，占35.2%，認為干部教育培訓中的突出問題是理想信念、官德人品、紅色傳統教育不到位，分別占57.3%、47.2%、35.8%。數據表明，治理“為官不為”亟需加強教育培訓，提高干部的綜合素質。

（四）相關制度不夠完善

調查中，認為“為官不為”的主要原因是“制度欠缺、監督乏力”，占41.6%，認為是“缺乏有效激勵機制”，占35.5%，認為是“績效考核流于形式”，占25.8%。被調查者認為相關體制、機制不夠完善突出地表現為黨政領導干部選任、考核、退出機制不夠完善。一是干部考核機制科學性欠缺。有關部門對干部的考核指標設定多以共性和正向指標為主，較難對“為官不為”進行界定和量化。由此，對干部的考核區分度不夠高，影響到了一些干部的積極性。二是干部選人用人機制不夠完善。目前尚未形成完善的能者上、庸者下、劣者汰的選人用人機制。三是缺乏有效激勵和監督機制。調查中，認為缺乏激勵機制的占31.8%，認為缺乏有效考核監管的占38.2%。有的部門過于強調職能部門監管，忽視了群眾監督、媒體監督和內部監督，對“為官不為”的問責顯得有些乏力。

三、治理“為官不為”的對策

解決“為官不為”問題，應在加強教育培訓、強化宗旨意識、提高能力素養、健全體制機制、激發內生動力和完善法律法規等方面發力。

（一）加強教育培訓，夯實思想根基

調查中，認為治理“為官不為”的主要措施是“加強干部教育培訓”，占38.4%，比例較高。破解“為官不為”要從理想信念入手，解決好黨政領導干部的人生觀、世界觀、價值觀這個“總開關”問題，補足精神之鈣，從而筑牢“為官有為”的思想基礎。要通過教育培訓強化黨政領導干部為人民服務的宗旨意識，打牢執政為民的思想根基。思想上，黨政領導干部要自覺強化黨性觀念，解決好“為了誰、依靠誰、我是誰”的問題，真正樹立以人民為中心的權力觀、事業觀、利益觀。行動上，培訓機構要突出黨的理論教育和黨性教育主業主課地位，使黨政領導干部真正在思想上解決“當官做什么”的問題。在采取哪些措施可有效提高黨政領導干部理想信念教育效果的問卷調查中，“創新教育理念”占71.1%，“豐富教育內容”占57.3%，“創新教育形式”占50.9%，“完善監督考核機制”占56.4%，“創新教育載體”占17.9%。調訓部門和培訓機構作為黨政領導干部教育培訓的責任主體，應積極發揮自身優勢，幫助黨政領導干部筑牢理想信念之基。

1.堅定理想信念

要把理論武裝黨政領導干部放在首位，努力提高其政治思想品德和道德精神境界。教育培訓要堅持以學習習近平新時代中國特色社會主義思想為中心內容和首要任務，加大馬克思主義基本理論在主體班次教學安排中的份量，進一步強化馬克思主義經典著作的教學，提高黨政領導干部運用馬克思主義立場、觀點和方法去分析解決工作實踐中遇到的新情況、新問題的能力。要堅持把黨性教育貫穿到學員管理全過程，一方面加強黨性鍛煉的制度建設，建立健全學員的學習管理、組織管理、生活管理等各項制度；另一方面抓好入學教育和過程管理，統籌安排各種黨性教育活動。

2.傳承紅色基因

紅色基因是革命年代共產黨人的崇高理想、堅定信念、高尚品德、優良作風，它是黨政領導干部“為官有為”的思想根基。首先，黨校要充分發揮培訓黨的各級領導干部主渠道作用，開展黨史、新中國史、改革開放史、社會主義發展史教育。其次，調訓部門要利用各種理論宣傳平臺開展優良作風教育，組織黨政領導干部通過座談、研討等方式，圍繞黨的作風建設相關內容深入交流心得體會。最后，教育培訓機構要利用紅色教育資源開展革命傳統教育，在教學中有針對性地安排學員開展異地培訓，深入井岡山、延安、西柏坡、遵義、臨沂等紅色教育基地，實地體悟革命光榮傳統，接受思想政治教育。

3.修煉官德人品

在黨政領導干部綜合素質中，官德人品是核心素質。首先，要加強傳統文化教育。培訓機構要努力探索適應不同層次、不同班次黨員干部傳統文化教育的課程，為黨政領導干部提供豐厚的道德精神滋養。其次，要加強道德品行教育。把道德品行列入主體班授課內容，開辦“黨政領導干部道德講堂”和“周末道德講壇”，開展“官德人品”大討論，舉辦“官德人品”演講比賽，組織學員結合實際撰寫與官德人品相關的論文，使道德品行入腦入心。最后，要加強典型示范教育。榜樣的力量是無窮的。教育培訓要善于挖掘和樹立典型，以先進典型引領先進性教育，用反面典型開展警示教育。

4.掃除“四風”之弊

首先，要精心安排課程，把黨的宗旨教育納入培訓機構所有班次，重點教育廣大黨政領導干部深懷愛民之心、恪守為民之責、常行利民之舉。其次，要按照中央關于干部教育培訓工作的相關要求科學設置班次，加強分類培訓，重點突出黨史學習教育。最后，要嚴格學員管理，把反腐倡廉教育貫穿在教育培訓的全過程，通過聆聽廉政教育輔導課、觀看廉政教育專題片、品讀廉政教育書籍、參觀反腐教育基地、舉辦知識測試、邀請現身說法等形式，在黨政領導干部中深入開展反腐倡廉專題教育活動。

（二）健全體制機制，強化制度保障

解決“為官不為”問題，應建立健全科學合理、公平公正的選拔、激勵、監督機制。要完善科學的績效考核措施，以考核整肅“為官不為”[3]。

1.建立健全選拔任用激勵機制

調查中，認為治理“為官不為”的主要措施是“建立科學合理的激勵機制”，占48.1%，認為是“建立科學薪酬、補貼增長機制”，占51.3%。有關部門要制定“為官有為”的評價標準，并將其貫穿于選拔任用黨政領導干部全過程，把黨政領導干部工作業績考核結果與晉升、晉級和薪酬分配掛鉤，形成有效的激勵機制，從而調動黨政領導干部工作的積極性。

2.建立健全容錯糾錯機制

調查中，認為治理“為官不為”的主要措施是“建立干部容錯免責機制”，占29.0%，認為是“拓展職級晉升通道、促進職業發展”，占38.7%。有關部門要保護好那些想干事、能干事、干成事的黨政領導干部，建立黨政領導干部容錯免責機制，出臺鼓勵黨政領導干部大膽實踐、勇于創新的免責機制，鼓勵他們在法律法規范圍內大膽創新、積極作為。要完善職務職級并行制度，拓展職級晉升通道，推動黨政領導干部樂于干事大膽創業。

3.建立健全績效考評機制

調查中，認為治理“為官不為”的主要措施是“實施常態化、科學化績效考核”，占38.7%。管理部門對黨政干部績效考核要堅持“三個結合”的原則，即堅持定性考核與定量考核相結合。定性考核主要考核黨政領導干部崗位責任是否落實、效果是否明顯，定量考核主要是對黨政領導干部的工作量及績效打分，保證考評的科學性；堅持定期考核與日常考核相結合。定期考核是半年初評、年終總評，日常考核是隨時了解和把握考核對象的履職情況，進行動態考核；堅持民主測評與組織檢查相結合。在組織檢查考評工作績效時，采取民主測評的方法，把自我評估、群眾評價、社會評價結合起來，保證考核結果的客觀與公正。

4.建立健全監督約束機制

調查中，認為治理“為官不為”的主要措施是“構建多元監督體系”，占35.5%。因此，要構建群眾、媒體、紀檢等多元監督體系，適時開展“為官不為”專項巡查，發現“為官不為”的苗頭時要及時提醒、跟蹤督查；對群眾、媒體監督中發現的“為官不為”現象要及時批評教育。要完善對干部權力預警、巡查及重大決策實錄制度，建立能者上、庸者下的領導干部管理機制；制定“為官不為”事項清單，對干部隊伍中“為官不為”各類型表現實施重點排查；建立反映“為官不為”問題的有針對性且高速化的核查機制[4]。

（三）完善法律法規，提供法律保障

調查中，認為治理“為官不為”的主要措施是“建立針對為官不為的法律法規”“完善問責辦法、加大查處打擊力度”“準確界定為官不為”“建立權力、責任清單和程序規范”的分別占32.3%、41.9%、25.8%、35.5%。因此，必須完善領導干部“為官不為”的法律法規，為“為官有為”提供法律保障。

1.完善法律法規

通過梳理《中國共產黨章程》《中華人民共和國公務員法》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》等法律規章，并結合《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》等黨內法規，完善“為官不為”的問責辦法，以法律法規的形式從法律層面為準確界定“為官不為”、約束“為官不為”、查處“為官不為”提供可靠依據。

2.制定“三張清單”

各級黨委政府要建立黨政領導干部權力清單、責任清單及負面清單，并列入“政務公開”專欄。要準確界定領導干部崗位職責，厘清責任邊界；建立權力運行的程序規范，形成科學、具體、明確的可監督、可考核、可追責的干部責任鏈條；構建覆蓋決策、執行與監督的責任規程，督促黨政領導干部做到“為官有為”。

總之，在治理部分黨政領導干部“為官不為”的過程中，相關部門要充分考慮地方實際與發展，構建和完善黨委統一領導，黨委、人大、政府、政協齊抓共管，全社會積極參與的工作機制。要創新教育培訓模式，完善權力配置和運行機制，建立健全黨政領導干部選拔任用工作制度，完善監督約束機制和相關法律法規，通過各種制度機制創新，持續強化黨政領導干部作風建設，推動黨政領導干部“為官有為”，為實現高質量發展提供堅強組織保證。