深港養老服務合作趨勢及路徑探索

劉曉玲

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）提出要打造健康灣區，促進社會保障與社會治理合作，深化養老服務合作，為粵港澳大灣區各個城市養老服務業帶來了新的發展機遇。深港兩地相互毗鄰，推動和加強養老服務合作，不僅可以充分發揮兩城優勢，提升兩地共同應對日趨嚴重的老齡化問題的能力，同時在大灣區背景下有助于促進香港融入國家發展大局，共享發展，推動跨境養老服務協同發展，改善社會民生，共建大灣區優質生活圈。

一、深港兩地養老服務合作具有歷史必然性

（一）《綱要》給深港跨境養老合作創造歷史性機遇

粵港澳大灣區是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，養老合作早已受到關注，因存在制度性障礙，工作推進比較緩慢和艱難?！毒V要》作為最頂層的制度設計，明確“深化養老服務合作，支持港澳投資者在珠三角九市按規定以獨資、合資或合作等方式興辦養老等社會服務機構，為港澳居民在廣東養老創造便利條件”。[1]其中關于加強跨境公共服務和社會保障的銜接、支持港澳投資者在珠三角九市興辦養老等社會服務機構等規劃，成為各地期盼已久的養老合作的政策基礎和政策支持。從長遠來看，港人北上養老的趨勢會越來越明顯，《綱要》帶來了跨境養老合作的歷史性發展機遇，可以解決掣肘香港長者北上養老因素，消除制度差異以及福利不可過境等限制成為可能。

（二）香港養老發展北上合作成為必然

香港是世界老齡化程度較高的地區，巨大的老齡化壓力促使香港特區政府尋求與內地開展跨區域養老合作，以紓解香港養老服務供需嚴重失衡的矛盾。根據香港統計署人口統計結果揭示，[2]截至2020年年底，人口為747.42萬人，人均壽命卻是高居全球之首，男性平均壽命為81.70歲，女性為87.66歲；65歲及以上人口達到19.0%。香港早在1984年開始步入老齡化社會，人口老齡化程度不斷加深，根據香港2015年至2064年的人口推算，預計到2033年65歲及以上長者數量則會增加至27%，將成為全球經濟發達地區中人口老齡化程度最高的地區之一。香港擁有比較完善的養老服務體系和高質量的養老服務供給，但仍然存在養老服務供給不足問題，床位稀缺，輪候周期較為漫長，每年都有數千名老年人在輪候期間便已離世。因此，政府正在加快與內地養老合作步伐，以滿足港人對養老服務和養老資源的需求，緩解社會焦慮情緒。

（三）深港合作為優化深圳養老方案提供契機

深圳是座人均年齡僅30多歲的年輕城市，根據七普人口統計數據，[3]深圳65歲及以上人口為565，217人，比重3.22%，是目前老齡化程度最低的城市。社會養老服務需求平穩，老齡化問題未成顯性。預計到2027年方步入老齡化社會，同時經濟保持在穩步增長的合理區間，這為有效應對人口老齡化提供了難得的機遇期。為此，深圳前瞻謀劃，開始“未雨綢繆”養老行動，并且提早規劃養老服務“深圳方案”。然而，深圳養老基礎薄弱，養老服務事業處于起步階段，正在探索一條符合中國國情、深圳特點和現代社會治理規律的“老有頤養”先行示范道路，需要學習專業化養老服務經驗，不斷改進和優化深圳養老方案。香港政府在長期應對老齡化問題過程中，積累了豐富的理論與實踐經驗，探索出一條較為周全的老年人服務之路，具有與國際標準接軌的養老服務的管理水平。深港養老合作的實現，可以為優化深圳養老方案提供契機。

深港兩地在養老服務發展方面各具優勢，又面臨挑戰。因此，在推進粵港澳大灣區的建設中，進行跨境養老服務的合作，有利于粵港澳大灣區的深度協同合作，激發區域共同發展共享發展的紅利，促進大灣區的社會融合。

二、深港兩地養老服務合作具有堅實基礎和良好條件

（一）深港養老合作具有良好的歷史文化基礎

嶺南文化是深港合作養老的重要歷史文化基礎，《綱要》指出“香港、澳門與珠三角九市文化同源、人緣相親、民俗相近、優勢互補。近年來，粵港澳合作不斷深化，基礎設施、投資貿易、金融服務、科技教育、休閑旅游、生態環保、社會服務等領域合作成效顯著，已經形成了多層次、全方位的合作格局，打下了良好合作基礎”。[4]深港兩地有著共同的歷史文化基礎，同宗同源，一脈相承，兩地不論生活習慣、風俗、傳統、文化結構等都基本相同，雖然香港被英國殖民百年，外來殖民文化與以嶺南文化為主體的香港文化產生了激烈碰撞，但并未改變香港文化的根本，尤其是在改革開放后，深港兩地經濟交流、民間交往愈加活躍，嶺南文化緊緊地把兩地凝聚在一起共同推動改革開放，造就了“前店后廠”成功合作模式，為深圳的后續發展打下了深厚的基礎。

深港兩地一衣帶水，通關便利，交通暢達，許多香港老年人樂意到深圳養老；香港官方語言與深圳本地方言同為粵語，語言習俗相似，到深圳養老的香港老年人能夠較快適應新環境，能夠安心住下來，深港兩地具有開展養老合作的歷史人文基礎。

（二）深港養老合作具有政策協調基礎

雖然深港兩地往來便利，很多移居香港的深圳原住民或廣東籍居民愿意葉落歸根，選擇回鄉養老，但由于粵港、深港的養老政策不同，使得很多老年人對北上養老望而卻步。香港政府一直嘗試與內地進行社會層面的合作，試圖打破一些政策禁錮。2010年《粵港合作框架協議》簽訂，這是關于粵港合作的第一個綱領性文件，它以“完善創新合作機制，進一步建立互利共贏的區域合作關系，有效整合存量資源”[5]為宗旨，扭轉了香港過去因“兩制脫節”“兩地分隔”而導致的邊緣化趨勢。[6]這個協議推進廣東與香港多個領域的合作，提出打造“優質生活圈”，在社會保障方面提出“支持香港服務提供者到廣東舉辦養老、殘疾人等社會福利機構，廣東提供與內地民辦社會福利機構同等政策”。[7]“香港審視各項相關范疇及政策改變所帶來的深遠影響，探討在廣東居住的香港居民的生活和消費模式，以確定未來有關在粵生活港人福利的政策方向。”[8]對廣東省和香港兩地的角色分工做出了清晰的定位，在框架協議下，兩地可就一些措施先行先試。這個協議首次賦予了粵港合作新的內涵，是粵港區域經濟一體化的里程碑。[9]隨著《粵港合作框架協議》的不斷深化，兩地養老產業合作領域不斷擴大，相關的政策協同被提上議事日程，而且不斷加大力度和步伐。

粵港澳大灣區是中央提出的國家戰略，而中央為大灣區養老保障政策協調提供了政策藍本。中央對粵港澳大灣區的政策支持早在2015年就首次提出“深化港澳臺合作，打造粵港澳大灣區”，并將打造粵港澳大灣區寫入國家“十三五規劃”。[10]2019年2月18日的《綱要》更是直接提出要推進灣區中的社會保障合作，明確提出大灣區中的社會保障合作，加強跨境公共服務和社會保障的銜接，探索提高香港長者社會保障的可攜性等，[11]以頂層設計的形式明確提出了中央對粵港澳大灣區實現養老保障政策協調的支持。這就為大灣區中的地方政府提供了可參考的依據，為深港實現社會保障的協調和跨境養老合作提供了政策支持，對深港兩地共同應對人口老齡化問題具有積極作用。

（三）深港養老合作具有實踐支持基礎

隨著粵港兩地的合作領域不斷擴大，香港積極推動養老北上，推動與內地的養老合作。2005年以來，粵港相關機構就多次展開交流、研討，簽署了《粵港合作框架協議》及其后的2014年重點工作部署，為開展養老合作提供了更加有利的條件，并且以不同方式展開養老合作實踐。

廣東計劃及“福利跨境”政策的可持續性調整。為應對與日俱增的人口老齡化成本和養老空間上的局限，香港政府開始改變香港社會政策中原有的“孤島”思維，開始樹立“跨境政策”思維，[12]1997年香港政府就開始實施“綜援長者自愿回廣東養老計劃”，讓年滿60歲選擇返回廣東省養老的綜援長者繼續領取綜援金，而且在2005年8月把這項計劃擴展至福建省，整個計劃更名為“綜援長者廣東籍福建省養老計劃”，并且不斷調整相關政策，逐漸減少由于跨境帶來的福利障礙，有效減輕香港長者在內地跨境養老負擔。

香港試水在粵建立港人養老機構。隨著“跨境福利”政策的實施和不斷調整，以及兩地經濟發展差別的縮小，不少原籍廣東的香港長者選擇回廣東居住、養老。香港政府一直以來就在討論如何為香港居民在廣東養老創造便利條件，考慮如何協助這些生活在廣東省的老年人可以獲得所需的安老服務。香港非政府機構扮演了這一先行者的角色，即由香港復康會在深圳營辦的、2006年投入服務的“香港賽馬會深圳復康會頤康院”，由伸手助人協會在肇慶營辦并于2001年開始投入服務的“香港賽馬會伸手助人肇慶護老頤養院”。香港社會福利署自2014年6月開始推行廣東院舍住宿照顧服務試驗計劃，讓正在輪候香港資助護理安老宿位的長者自愿選擇入住這兩間由香港非政府機構營辦的院舍，參與試驗計劃的長者的住宿費用全數由政府資助，以此吸引港人長者到粵養老，緩解香港本土的養老壓力。香港政府統計處的資料表明，[13]截至2021年4月約有九萬名65歲以上的香港永久居民正在廣東省養老。

跨境養老長者醫療券的推行與使用。根據國際經驗，跨境養老最大的障礙就是醫療服務和醫療福利的不可轉移性。深港兩地對此進行了深入的研究和探討，利用兩地在醫療衛生領域的合作便利，充分發揮地緣優勢，自2015年10月起，移居內地的香港長者可在港大深圳醫院使用港府資助的醫療券支付基本醫療服務的費用，此舉方便居住在深圳乃至珠三角的香港長者就近就醫，被視為深港跨境醫療的服務創新，也是推動跨境養老的創新之舉，給跨境養老的長者帶來醫療便利。但是該醫療福利的適用范圍及額度受到一定限制，這是以后需要調整的方向。

三、深港養老深度合作的實現路徑

深港跨境養老合作通過各方的努力和積極探索，在諸多方面進行改革創新，已經取得長足進步，奠定了進一步發展的基礎?；浉郯拇鬄硡^的戰略部署給深港合作帶來新的歷史機遇，充分發揮兩地各自的養老優勢，積極探索深港跨境養老的深度合作路徑，實現雙城養老包容，并豐富跨境養老協同發展模式的內涵。

（一）協調養老政策理念，達成目標一致性

推動跨境養老，需要兩地具有基本協調的政策理念，方能達成政策目標的一致性。在具有共同目標的前提下，共同對話，相互磋商，為跨境養老服務確定政策內容、尋找有效實現路徑，這是推進跨境養老協同發展的基礎。人口老齡化成為我們這個時代的新命題，“應對人口老齡化”和“提高老年人生活質量”的理念及其政策目標顯得簡單，深港跨境養老合作內容也比較單一。目前，粵港澳大灣區規劃建設帶給雙方在社會服務方面展開全面合作的歷史機遇，而且深圳正處于“雙區”驅動和“雙區”疊加的黃金發展期，正在形成全面開放的新發展格局，新的歷史時期下的跨境養老服務理念應該涵蓋以下兩方面的內容：

一方面，積極應對未來老齡化帶來的社會壓力和社會問題，核心內容應該堅持以老年人為中心，完善養老保障的制度體系，使老年人能夠共享大灣區發展成果。堅持“六個老有”的老齡工作目標，提高老年人的晚年生活質量，向深港老年人展示大灣區的發展現狀和未來愿景，讓他們參與粵港澳大灣區的發展中，使跨境老年人的生活不與社會脫節，融入跨境生活的社區中，與社區居民共同參與社區的治理中。讓他們理解自己的跨境養老選擇就是在分享大灣區發展的成果，也是在助力大灣區的協調統一大布局。這樣可以豐富跨境養老保障的政策目標。因此，堅持共享區域發展理念，不僅是使老年人能夠有尊嚴地生活，為他們提供適當的支援 ，同時能夠提升老年人及其子女的獲得感、幸福感、安全感，以期實踐“老有所屬 、老有所養、老有所為”的理想，更是要實現“老有頤養”的民生幸福，共同達成深港兩地共同的養老保障政策理念和政策目標。另一方面，跨境養老是大灣區協同發展的一個重要內容，推動跨境養老實際上是解決兩地社會保障的制度障礙，推動實現醫療及其他公共服務資源均衡發展，以此實現區域內養老服務資源有效組合，達到整體養老服務水平的共同提高。深港兩地老齡化時間進程不一樣，老齡化現實程度有巨大差距，相應的政策措施有各自的重點部署和策略安排，形成不同的養老資源及優勢。深港跨境養老實際也是“邊富邊老”與“有備而老”模式的碰撞，兩城具有明顯不一樣的養老優勢與各自的弱項，在大灣區發展規劃背景下，進一步深化交流合作，更積極探索跨境養老的協作機制，實現方便兩地老年人共享優待和服務資源，使他們的獲得感、幸福感、安全感具有保障性和可持續性。

（二）構建養老護理人員聯合培養模式，豐富跨境養老合作內容

養老護理人員緊缺成為現時養老服務業界的一道普遍難題。隨著老齡化程度的持續加深和養老服務體系的不斷完善，對養老護理員的專業培訓成為必需。深圳由于缺乏一定的基礎和經驗，還未能建立起完整的培養體系，建設一支滿足未來老齡化需求的養老護理人才隊伍任重道遠。香港在社會福利署的大力推動下，在比較短的時間內已經逐漸建立起一支多層次、專業化的安老護理人才隊伍，并且隨著政府的大力介入和推動，有效吸納年輕人參加政府資助培訓計劃，投身安老護理事業，及時補充了護老行業的新鮮血液。

深港兩地在養老服務隊伍建設方面起點不同，培訓理念有別，具有不同的培訓優勢，又存在各自的短板。深港應該進一步深化養老人才培養合作，發揮兩地優勢，充分利用深圳搭建的高起點人才培養平臺和面向全國招生的優勢，合理汲取香港相對完善的養老護理人才培訓體系的經驗，探討兩地在養老服務人才隊伍培養的協作模式，共同培養有價值情懷、有專業能力、有國際視野的養老領域領軍人才。在這個共建平臺上，既能傳輸香港經驗，建立深圳本土養老護理人才隊伍培養體系，提高深圳養老服務水準，又能通過深圳吸引全國青年學生，充實香港護理人才隊伍力量，達到區域協同發展的互補共贏目的。因此，可以從以下幾方面推進深港兩地養老護理人才培養合作模式：

第一，建立雙方認可的養老護理人員認證標準。加強深港兩地的交流，借鑒國際先進經驗和做法，在兼顧國際化標準的同時，結合深港兩地跨境養老護理的新要求，創新本土化模式，培養適應跨境養老需求的養老護理人才隊伍，探討推動養老護理人員職業標準和人才評價的互認互通的可行性，確認和建立與國際接軌的養老護理人員認證標準體系。第二，建立雙方合作培訓培養養老護理人員機制。養老護理工作既是價值理念的體現，又需要實際操作的行動能力。因此，可以為兩地養老護理工作隊伍舉辦多種形式的培訓和交流，邀請香港資深的專業人士參與深圳的教學設計和教學課堂，同時輸送深圳在學的優秀養老護理學員到香港接受培訓，或到機構實習體驗。第三，推動兩地養老護理人員的流動建制。深圳需要培養、引進高端的養老護理專業人才，在粵港澳大灣區深化合作進程中，建立引進香港養老行業專家，或養老業界管理人員的機制，到深圳傳經送寶或親臨指導，以提高深圳養老行業的專業水平。同時，香港可以通過優才引進方式，鼓勵和吸引深圳學生報考香港院校的護理專業，培養與國際養老標準接軌的高級人才。第四，建立護理人員引進機制。深港兩地建立聯動機制，制定相關政策，從深圳引進養老護理人員，補充香港人力資源的匱乏。香港安老業界最大的挑戰便是人力的問題，現時資助家居照顧服務中的家務助理空缺率高達18%，而內地人力相對資源富足，深圳人口增量最大，香港可以充分受惠這一人口紅利，解決香港護理人員不足的狀況。

（三）深化養老機構合作，搭建養老機構合作新平臺

香港2020年每千名65歲或以上的人口有21.3個資助護理安老院宿位/護養院宿位，[14]這一標準明顯偏低，香港資助安老院舍服務輪候時間長，而且愈來愈長，這是眾所周知的事實。根據香港勞工及福利局的統計，[15]從2017年資助安老院舍的需求率推算，2037年至2047年的10年間，香港要興建共458間資助安老院（以平均每間安老院有100名資助宿位計算），顯然難以為繼。

從1997年香港回歸后，深港兩地在經濟密切合作的基礎上，經過多方多輪的協商，合作領域延展至社會福利方面，在框架協議下，先行先試了養老等方面的不同合作方式，從“廣東計劃”到港資在深圳興辦養老院等。選擇到深圳養老的香港人數，根據港大深圳醫院運營六年的統計數據，現有香港人就診十萬多人次。在這十萬多人次中，有絕大部分人是挑選在深圳市或周邊地區養老，他們或者住在養老院，或者購房自住。深圳人口結構相對年輕，養老任務未顯迫切，但一直在積極“為老而備”，根據深圳市民政局統計數據，[16]深圳養老床位11，700張，千名老年床位達38張，但全市養老機構入住率不高，截至2020年9月份，深圳市養老機構床位入住率僅為35.37%。在大灣區建設的背景下，深港兩地迎來深化養老合作的良好時機，應該建立互通有無、優勢共享的養老合作模式，達成互利共贏的局面，共同解決養老社會問題。因此，深港養老機構合作方式除了港資到深舉辦養老機構以及兩地合辦養老機構外，還應該更積極探索開放深圳養老院的新模式，香港政府向深圳購買養老床位，并向香港長者開放深圳的養老宿位，或者香港政府建立和擴大與深圳合作試點區域范圍，對有意愿入住深圳養老院的長者給予補貼，幫助他們解決費用支付問題，以此提高深圳養老機構的入住率，緩解香港養老宿位緊張的壓力；積極探索深圳養老院共同管理模式，引進香港專業管理人才，對標國際養老服務標準，以此提升深圳的養老服務水平質量，提高深圳養老服務對香港長者的養老吸引力。

（四）建立深港跨境養老醫療結算平臺，增強跨境養老福利可攜性

《綱要》指出“加強跨境公共服務和社會保障的銜接，提高香港長者社會保障措施的可攜性”。[17]跨境養老最大的政策障礙，就是跨境醫療福利和養老津貼的跨境可攜性。為了推動跨境養老，深港一直以來都在克服各種困難和阻力，逐步推進跨境福利的可攜性并提高轉移程度。在香港政府的積極推動下，其福利政策調整到讓跨境養老的港人做到可以隨時隨地享受養老津貼，實現養老津貼跨境的可攜性。香港政府自2015年10月起推出長者醫療券港大深圳醫院試點計劃，香港長者可在港大深圳醫院使用香港長者醫療券，試點計劃體現了深港合作的優勢，它打破了兩地不同的醫療體制限制，但醫療券額度卻有限，跨境長者享受不了在港的醫療福利水平。

為了更好地實現跨境養老的醫療福利轉移，讓選擇深圳跨境養老的長者安心養老，可以借鑒內地“國家異地就醫結算系統”做法，打通跨境醫療福利轉移的瓶頸和障礙，建立“跨境就醫結算系統”，達成使跨境養老長者在深圳指定醫院依然能夠享受到在港同等的醫療福利待遇的目的，解決在深養老的就醫負擔，同時解決他們在港就醫輪候時間長的問題。通過建立結算平臺，香港長者在深養老，既能方便及時就醫，又能在不用增加經濟負擔的情況下享受到與在原籍地香港同等的福利，解決跨境養老擔憂的就醫問題。毋庸置疑，跨境醫療福利轉移涉及深港兩地社會保障制度、醫療衛生管理制度、醫療保險制度、財政結算制度等政策體系的差異以及多部門的協調運作，需要雙方政府精心設計該結算系統，選擇符合條件的醫療機構進行試點，并且根據養老醫養結合要求，擇機為跨境長者提供“跨境長者醫養福利券”，解決香港長者在深圳養老和就醫的費用支付問題。通過體系建立與醫保試點建設，打造粵港澳醫養結合養老示范工程，并作為跨境合作養老的標桿在全國推廣。

（五）積極促進跨境長者在深的社會參與，加大港深社會融合力度

無論是粵港還是深港的養老政策協調、養老服務合作等都主要集中在老年人經濟保障、老年人醫療保障、老年人服務保障三方面，而對促進跨境老年人加深了解當地社會，促進老年人參與和融入生活社區的工作還不夠重視。積極老齡化的理念就是要提高老年人的生活質量而優化其健康、參與及保障的機會，使老年人生活更有尊嚴、更有價值，為此就要有積極的政策和行動應對人口老齡化?？缇忱夏耆伺c其他老年人一樣具有經年積累的知識、智慧和經驗，加之長期生活在中英兩種文化環境下，他們本身是一筆寶貴的社會財富。在積極老齡化的新視角下，深港兩地可以進一步協調立場，以激發和發揮老年人的主動創造性為核心，制定相關的社會參與政策措施，將跨境老年人的社區參與、文體活動組織以及公益活動參與等政策措施落實到具體的養老方案和行動中，讓他們融入大灣區發展，以此既可以豐富粵港澳大灣區養老保障政策，又能有助于“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所教、老有所樂”的真正實現，保障老年人養老生活質量，提高老年人生活水平，保證老年人的身心健康，更要讓老年人發揮特長和余熱，感受被尊重、被需求的精神撫慰，積極推動深港養老合作的步伐。

在粵港澳大灣區背景下，中央和地方政府為深港養老服務合作提供了堅實的政策支持，深港兩地站在既往探索實踐基礎之上的新起點，以更寬的視野學習和借鑒先進經驗，以更高的格局客觀分析兩地獨具特色的養老資源優勢及其短板，以更大力度打破各種政策或制度瓶頸，克服現有的機制障礙，激活深圳養老活力，紓解香港養老壓力，打造一個可以共享優勢，互利共贏的養老合作范式，促進區域社會的一體化發展。