區域創新體系中的深圳高等教育發展
——基于三螺旋模式的分析

陳瓊瓊 馬近遠

2019年8月，《中共中央國務院發布關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》（以下簡稱《意見》）正式發布。從“先行”到“示范”，深圳被賦予新的時代使命。在“先行”方面，從經濟特區建立至今40多年來，深圳率先開展市場化經濟體制改革、把創新作為城市發展主導戰略，形成了以企業為主體、以市場為導向的技術創新體系，[1]但是深圳在原始創新、基礎研究和高等教育等方面短板仍明顯。盡管近十年，深圳高等教育在規模和質量上實現了跨越式發展，然而由于基礎薄弱，與經濟發展不匹配的狀況仍未得到根本改變。[2]深圳若要實現《意見》中的“示范”目標，需著力補齊高等教育這一短板。這不僅關乎到深圳可持續發展的后勁，而且對于推動粵港澳大灣區國際科技創新中心建設和創新型國家建設都至關重要。

一、分析框架：大學—產業—政府互動發展的三螺旋模式

區域創新體系這一概念自20世紀90年代初提出以來，為學者和政策制定者研究知識經濟時代區域創新發展提供了一個寬泛的分析框架。[3]該概念強調創新過程中諸要素之間的各種耦合關系，重視對創新過程內部運行機制的揭示以及不同制度安排對知識的形成、利用和擴散的作用。[4]在區域創新體系中，高等教育機構作為知識創新的源頭被置于重要地位，與產業、政府共同構成了區域創新的主體，且三者之間的互動關系被認為是實現創新的關鍵。[5]高等教育在創新體系中的地位變化也帶來了其功能的轉變，不僅為區域發展提供人才與技術支撐，而且通過衍生企業、技術轉移、建立科技園和孵化器等活動直接參與到知識資本化的行動中，成為經濟活動的主要參與者。亨利·埃茨科維茲（Henry Etzkowitz）將這種變化稱為大學的 “第二次革命”。第一次革命使大學在教學的基礎上增加了研究的職能，而第二次革命使經濟、社會與教育、科研一體化發展，推動大學從社會邊緣走向中心。[6]

為了描述和解釋高等教育在創新體系中的新角色，以及其與產業、政府之間的新的制度關系，埃茨科維茲與勞埃德·雷德斯多夫（Loet Leydesdorff）于1995年提出了三螺旋創新模式。[7]該模式主要包含三個基本要素：第一，突出大學在創新體系中的重要角色。大學是知識創新、交流、傳播與轉化的源頭，是三螺旋結構中實現創新效能的關鍵。第二，大學、產業、政府三者之間合作關系日益緊密。在創新系統中，創新政策不再來自政府的單方指令，而是三方交互的結果。第三，除了履行傳統的職能外，大學、產業和政府都分別承擔另兩者的部分職能，但同時仍保留著自己原有作用和獨特身份。[8]

在三螺旋模式中，創新并不是線性的，而是根據互動和遞歸進行擴展的。[9]其發展有四個維度：第一是在每個螺旋的內部進行改革；第二是一個螺旋對于另一個螺旋的影響，如政府政策的改變導致產學關系的改變；第三，創造出由三條螺旋相互作用而產生的制度結構的新疊加，如三者共同參與的區域研究中心或戰略聯盟的出現；第四，出現三螺旋網絡的遞歸效應，通過改變大學、產業和政府的關系，實現更大社會范圍的創新。[10]三螺旋模式理論的核心價值在于將具有不同價值體系和功能的大學、產業和政府作為一個相互作用的整體置于創新體系中，打破機構之間的界限，并在機構職能重疊的區域構建起創新機制。

應當指出，三螺旋模式的理論構建是基于對西方國家經驗的探索和總結。因此，三螺旋理論的一些基本假設并不完全適用于分析發展中國家或轉型中國家及區域創新體系的運轉機制?；诖?，不少學者通過創新的制度環境、制度邏輯或國家創新政策框架[11]等視角對三螺旋理論進行補充發展，使之能夠適用于分析包括中國在內的不同區域的獨特且多元的創新情境。

蔡瑜琢和劉翠以上海同濟大學創意產業集群為實證案例，發現中央和地方政府對三螺旋體系的形成產生不同影響，同濟模式“自下而上”由大學和產業發起，前期沒有政府參與，之后地方政府作為促進者參與大學與產業的互動，最后中央政府接任了協調的角色，完成了一個“由政府主導的延遲三螺旋模式”。[12]此外，其基于制度邏輯分析深圳經濟特區的三螺旋模式特征。他們發現深圳模式不同于上海同濟模式，是中央政府間接指導，地方政府直接參與的“國家漸弱干預的平衡三螺旋模式”。[13]該研究對深圳探索創新發展路徑具有現實指導意義。但其不足之處在于其對深圳三螺旋模式的分析缺乏實證數據的支撐。

上述文獻的啟示在于：用三螺旋框架分析中國問題，不僅要關注到中國與西方國家不同的社會制度環境，而且還要區分各級政府在促進區域創新過程中的不同作用。

二、深圳高等教育與三螺旋模式的演進分析

1980年，深圳經濟特區建立，深圳高等教育也從零起步，靠自辦和引進模式，至今已達到14所高校和10.6萬在校生的規模，[14]既有以深圳大學和南方科技大學為代表的研究型大學，以深圳技術大學和深圳職業技術學院為代表的應用型高校，也有以深圳北理莫斯科大學為代表的中外合作辦學機構，初步形成了一定規模的城市高等教育體系。

（一）初創階段（1980—1989年）

1980年，深圳經濟特區建立，同年，深圳廣播電視大學創建，這是深圳市第一所公辦高等學校，主要舉辦成人高等學歷教育。1982年，深圳市政府作出“教育與經濟同步發展”的決策，提出“創辦一所自己的大學”的規劃。1983年，深圳第一所全日制普通綜合性大學——深圳大學應運而生。深圳大學的創辦標志著中國高等教育從中央集中統一的傳統管理體制向中央政府宏觀指導、省級地方政府全面統籌、中心城市酌情舉辦高等教育、高等院校面向社會依法自主辦學的新型管理體制轉變。[15]在辦學定位方面，深圳大學“立足地方、服務地方”，從創立之初就開始探索與市場接軌的辦學模式，如取消編制“鐵飯碗”，對畢業生不包分配；鼓勵學生勤工助學，培養學生創新創業能力；校內成立文化科技服務公司，增強大學與社會的聯系等。[16]

在這一階段，深圳市政府在發展高等教育的同時，也開始探索科技創新的新機制。1985年7月，深圳市政府和中國科學院共同創建了“深圳科技工業園”，這為后來深圳高新區的建立和發展奠定了基礎。[17]1986年，深圳市頒布實施加強科技工作的決定。1987年，深圳市在全國率先出臺《關于鼓勵科技人員興辦民間科技企業的暫行規定》，提出鼓勵科技人員以技術專利、管理等要素入股，興辦科技企業。

在深圳三螺旋模型的初創階段（見圖1），中央政府對深圳市建設經濟特區的扶持政策決定了深圳市地方政府與產業之間的互動模式，因此圖1中的外圈用實線表示。在內圈中，代表深圳市地方政府的圈為實線且面積最大是因為地方政府的決策作用在這一階段的經濟發展中起到了關鍵作用，政府的資金投入也有效驅動了產業發展，兩者之間形成了一定的互動（如區域A所示）。由于高等教育剛剛起步，規模小，與政府、產業之間的互動都不顯著，對區域創新發展的貢獻比較有限，因此面積最小且用虛線表示。在初創階段，地方政府、產業和大學三者之間還沒有出現疊加部分，三螺旋體系尚未開始形成互動。

圖1 初創階段的深圳三螺旋模式（1980-1989年）

（二）構建階段（1990-1999年）

從20世紀90年代初開始，深圳創新體系進入了三螺旋模式的構建階段。為了讓深圳地方政府在振興經濟和踐行新政方面擁有更大的自由度，中央政府于1988年授予深圳省級經濟發展行政權，并于1992年賦予其立法權。[18]中央政府的進一步放權為深圳的自主創新營造了更為開放的制度環境。深圳開始運用市場機制將高科技成果與資本、人才、管理、市場等資源整合，為我國科研成果轉化探索新路徑。

構建階段的深圳高等教育將重心置于發展職業技術教育上。分析當時的政策文本，主要觀點為，在高等教育資源有限的情況下，深圳應當先重點發展?？茖哟蔚穆殬I技術教育，以滿足產業轉型對應用型、操作性人才的需求。[19]基于此，深圳先后建立了深圳職業技術學院（1993）、暨南大學深圳旅游學院（1996）、廣東新安職業技術學院（1998）三所職業技術院校。深圳職業技術學院積極探索與企業合作的辦學模式，橫向課題的比例達到了65%，主要體現在技術工藝和流程的改造以及技術轉包服務的承接等方面。[20]深圳職業技術學院與產業的密切合作也推動了其自身的發展，成為全國示范性職業院校。

在深圳三螺旋模式的構建階段（見圖2），外圈的半實半虛線表示中央政府對深圳市地方政府的進一步放權，而地方政府在區域創新體系中的主體作用更加凸顯。政策優勢使深圳產業持續提速，產業圈在區域創新體系中的面積增大，政府與產業的互動力度也加大（如區域A所示）。這個階段的高等教育變化主要體現在職業技術教育的發展上，圖2中高校圈直徑增大代表高職院校數目的增加。盡管高職院校的發展在一定程度上能補充產業轉型對應用型人才的需求，但是其對區域創新的貢獻度提升并不明顯，因此仍用虛

圖2 構建階段的深圳三螺旋模式（1990-1999年）

線表示。這一階段，高校與產業之間開始有些互動，但程度不高，因此區域C部分比較小。深圳三螺旋趨近彼此，但尚未形成互動。

（三）快速發展階段（2000-2009年）

1999年之后的十年間，深圳市高等教育進入了“筑巢引鳳”期，面向全國引進優質教育資源，推進高等教育開放式發展，主要體現在“虛擬大學園”和“深圳大學城”這兩項創造性舉措上。1999年，深圳市政府在高新區內成立了深圳虛擬大學園（以下簡稱“虛大”），旨在通過建立一種中介性的關系，聯合國內外高校在深圳開展教學培訓、科學研究，尤其是構建產學研平臺，促進科研成果轉化。深圳市政府采用管理體制聯席會議來管理虛大，主席由市長親自擔綱，并撥出土地26萬平方米建設教學、研發、孵化場所和產學研基地。[21]1999-2009年十年間，虛大完成科研成果轉化820項， 孵化科技企業532家；引進51所海內外高校，與98個國家級科研機構組成“深圳虛擬大學園重點實驗平臺”。[22]虛擬大學園突破地域限制，將異地大學資源與深圳的市場環境優勢相結合的模式，在一定程度上彌補了深圳高教資源不足的問題，為高新技術產業的發展提供了重要支撐。

同時期的另一項創造性舉措是依靠高水平的高等教育外來資源，建設深圳大學城。經教育部批準，深圳市政府首先引入國內名校的研究生教育資源。2001年，清華大學深圳研究生院和北京大學深圳研究生院先后創立；2002年，哈爾濱工業大學深圳研究生院建成，深圳大學城由此誕生。深圳大學城的創建快速促進了深圳研究生教育的發展，也有效提升了深圳高等教育的整體科研水平，同時，大學城也逐漸發展成深圳科技創新和科研成果轉化的重要基地。

這一階段的深圳三螺旋模式開始呈現出理想型模式的雛形，最顯著的特征就是出現了三重互動，集中體現在深圳市政府在搭建科研成果轉化平臺上的創造性舉措。中央政府繼續將行政自主權下放給地方政府，因而圖3中的外圈采用虛線表示。而地方政府充分發揮政策靈活和產業資源優勢，在促進校企合作以及填補高等教育短板上的舉措開放且多元，充分利用外來資源服務本地發展。這體現在代表高校的圈直徑加大，從虛線變為半實，且區域C與產業的重疊逐漸明顯，并出現了象征三螺旋互動機制運轉的區域D。這一時期深圳高等教育的發展重心在研究生教育上，本科層次的教育并沒有得到實質性的發展。

圖3 快速發展階段的深圳三螺旋模式（2000—2009年）

（四）高質量發展階段（2010年至今）

到了2010年，深圳歷經30年的改革創新，經濟持續攀升，且一直保持在高水平線上發展，但是深圳高度城市化發展仍然面臨原始創新能力不足、關鍵技術自給率低等嚴峻挑戰。[23]為了進一步激活深圳自主創新的活力，深圳市政府大膽創新科技管理制度，于2012年設立科技創新委員會，將“科技”與“創新”融合在一個政府部門，這在全國屬于首例。深圳科技創新委加掛深圳高新區管委會的牌子，統籌了科技局、高新區等部門的職能，承擔有關科技行政管理、高新技術企業服務、高新技術產業園區管理服務、科技成果評審和科技創新獎評定等職責。這一改革促進了科技工作的宏觀管理和統籌協調，對推進協同創新起到了重要的作用。[24]從2013年至今，深圳市政府先后出臺關于科技研發資金投入、促進科技創新、提升企業競爭力、人才優先發展、完善人才住房、加快高等教育發展、國家自主創新示范區條例、加強基礎科學研究等涉及創新驅動發展全方面的政策文件，為深圳創新體系的構建提供了有力的戰略引領和政策保障。

這十年，深圳高等教育也進入了跨越式、高質量發展階段。2012年，南方科技大學獲得教育部批準正式成立。2013年，深圳市政府出臺《關于加快特色學院建設發展的意見》，按照“國際化、開放式、小而精”的思路，嫁接國際一流高校，引進全球優質教育資源。自此，深圳采取“新建+引進+合作”并行的戰略，先后建立了香港中文大學（深圳）（2014年）、中山大學深圳校區（2015年）、深圳北理莫斯科大學（2016年）、深圳技術大學（2018年）和中科院深圳理工大學（籌）（2019），創造了高等教育版的“深圳速度”。

隨著高等教育這一螺旋的快速發展，深圳三螺旋模式呈現出比第三階段更加明顯的互動特征（見圖4）。在三螺旋交疊部分（區域D）已經開始孕育具有強大創新潛力的產學研聯合互動機制。地方政府進一步通過政策為區域創新完善制度環境，并翻倍加大資金投入力度支持校企合作和科研成果的有效轉化(區域A+D)，如，由政府入股校企合作和孵化創新型企業的孔雀團隊計劃等；產業也在積極找尋與高校的結合點，創建平臺密切與高校的合作，如騰訊與深圳大學共建騰訊云人工智能學院、華為和南科大共建光子產業創新聯合實驗室等；而高校則嘗試將內部創新和技術轉移系統嵌入外部創新體系，力求進一步融入并貢獻于區域創新環境（區域C+D），如南科大已出資設立或參股46家科技創新公司，成立聯合科技機構30余家；深大創業園建成十余年，已成功孵化了300多個創新項目。①數據來源于高校訪談中相關部門人員提供的內部材料。除了高校、政府、產業每一個螺旋內部的改變外，三者之間的互動也進一步加強，一批基于區域層面的創新中心開始興起，如深港科技創新合作區、光明科學城、西麗湖國際科教城等。這類區域層面的實質性的產學研聯盟的形成，正是不同螺旋間相互作用而產生的制度結構的新疊加，這正成為推動深圳源源不斷創新的新力量。

圖4 高質量發展階段的深圳三螺旋模式（2010年至今）

通過分析深圳高等教育以及三螺旋互動關系在四個階段的演進特征，可以得出，深圳三螺旋模型的形成是“自上而下”和“自下而上”相結合的結果。在初創階段，中央政府的決策起到了重要作用，如給予深圳特區省級經濟發展行政權和立法權。隨著中央政府的放權，深圳市政府的創新治理在三螺旋模型的演進中發揮了關鍵性的作用，其職能也從宏觀指導向創新服務轉變。

三、深圳高等教育與產業互動分析

在大學——產業——政府的三螺旋關系中，政府主要起到引導的作用，而學術與產業的互動則被認為是推動區域創新發展的關鍵動力，加強兩者之間的聯系也被認為是重塑大學使命的一種力量。[25]然而，通過對深圳高等教育與產業之間關系的實證分析，筆者認為深圳高等教育這一螺旋偏弱，與產業隔閡明顯，兩者之間尚未形成互相促進、螺旋上升的發展模式。深圳高等教育在創新引領、人力資本供給以及與產業交互創新等方面還存在不足，難以支撐深圳創新體系的可持續發展。主要體現在以下三個方面：

（一）深圳高等教育在科技創新引領上貢獻不足

深圳的科創體系具有“四個90%”的突出特征，即全市90%以上研發人員集中在企業、90%以上研發資金來源于企業、90%以上研發機構設立在企業、90%以上職務發明專利生產于企業。[26]誠然，以企業為主體是深圳創新體系的特色。但是，這也凸顯了深圳創新主體過于單一的問題，反襯出高校對區域創新體系發展的驅動力不足。發達國家的區域發展經驗表明，企業一般承擔70%左右的區域研發活動，其余由科研機構（包括高校和科研院所）承擔，尤其是在基礎性和前瞻性的研究上。[27]相比而言，深圳高校在全市研發投入與執行中承擔的比例非常小。根據2018年深圳統計年鑒的數據，全市研發支出1163.5億元，其中高等院校研發經費支出為22.3億，僅占全市研發支出的1.26%，[28]遠低于全國的7.4%。[29]高等院校尤其是研究型大學，是基礎研究和原始創新的主戰場，是創新體系的源頭。高等教育這一螺旋薄弱所帶來的直接影響就是深圳在基礎研究、前沿原創性研究和前瞻性研究方面短板明顯，不利于城市的創新與可持續發展。

縱觀世界著名科創城市或區域，均集聚著一批具有世界影響力的研究型大學。如硅谷周邊聚集著斯坦福大學和加州大學伯克利分校、舊金山分校等知名大學，為硅谷的科技創新源源不斷地提供人才、智力與科技支撐。對標硅谷，深圳高校在創新引領上動力尚不足。正如一位教育管理部門的受訪者所言，“深圳最大的短板在于源頭創新，缺乏一所像斯坦福那樣的大學作為創新之源”。參加調研的企業也尖銳地指出：深圳現有高校的科研水平和科技創新能力與頂尖大學尚有差距，在尖端科技、前沿技術方面的研發力量無法滿足企業的需求，因此，企業不得不尋求與異地高校合作以解決企業面臨的前沿探索性問題。

（二）深圳高等教育在人力資本的支撐上供應不足

被調研企業普遍提出“招人難”的問題。一方面，因為深圳的高校畢業生體量小，供應有限。從調研企業提供的人力資源數據來看，企業員工中深圳本地畢業生占比低，從1.6%到8%不等，平均不超過5%。另一方面，企業反映高校的專業設置滯后于產業發展對人才的需求，專業匹配度不高。究其原因：一是企業未能深入參與院校專業設置與調整，導致教學過程與生產過程未能形成有效對接。二是企業創新發展和產業轉型對跨學科交叉型人才的需求增大，但高校的人才培養未能追上產業升級的步伐。全國各地人才競爭加劇，深圳企業對本地畢業生的需求日益迫切，希望深圳能加快發展高等教育，形成與產業鏈發展協同的優勢學科和專業，為區域經濟發展筑建“人才蓄水池”。

除了“招人難”，被調研企業也提出“員工再教育難”的問題，希望深圳高校能為企業員工提供繼續教育的機會，或是政府可以支持企業辦大學，滿足在職人士知識和技能再提升的需求。分析世界上發達地區的高等教育發展趨勢，均朝著更為靈活、開放的中學后教育模式轉變。[30]在硅谷，從研究型大學到企業大學，都面向社會提供各種靈活多樣的繼續教育，非全日制學生的比例達到40%。[31]相比之下，深圳的高等教育仍以傳統的學歷教育為主，尚未形成開放多元的終身教育體系。在現有高等院校中，只有一所非全日制高?！钲趶V播電視大學，而且其在發展過程中并沒有隨著城市對高等教育需求增大而擴大。深圳社會資本活躍，產業發達，且經濟變化快速，應充分利用市場資源，增加民辦教育、成人職業教育、拓展性學位項目的供給，擴大在線教育，滿足社會發展對人才的動態需求。

（三）校企通力合作不足，尚未形成交互創新模式

通過對企業高管和高校技術轉移負責人的訪談數據的分析，筆者發現高校和產業之間仍隔閡明顯，尚未形成充分滲透、跨界融合的交互創新模式。在被調研的12家企業中，只有4家表示與本地高校有合作項目，其余均表示有意向但還沒有合適的“合作點”。主要原因在于企業與高校在價值觀、制度規則、激勵與評價機制上面均存在沖突，缺乏長效合作的機制。目前高校的考核評價機制強調論文發表和政府縱向課題的獲批，橫向課題往往不計入或只能打折計入考核業績中，因此，未獲得長聘職位的年輕教師往往缺乏參與橫向課題的動力。而企業注重技術保密和專利保護，與科研人員追求學術成就的訴求相沖突。

此外，高校和企業之間存在“知識差”和“信息差”的問題，兩者之間缺乏一種有效的信息溝通渠道。參加調研的多數企業表示對高校的科研情況不太了解，即使有合作也是建立在零散的人際關系基礎上。企業希望政府能牽線搭橋，對接企業和高校之間的不同需求，建立起穩定有效的信息集散平臺和專業的中介服務機構。企業迫切希望能夠與高校深度合作，將高校的前沿科研與產業界的實踐應用結合起來，整合科技資源，提升區域創新的效益和品質。

四、結語

深圳區域創新體系高速發展40年，高等教育的作用日益凸顯，但在適應、支撐和引領區域經濟發展方面仍顯不足。根據三螺旋理論，大學—企業—高校三者之間的邊界滲透是區域創新發展的關鍵。只有將三者在促進區域創新發展中統一起來，打破界限，并在邊界上建立起新的運作機制，才能真正催生出創新活力。[32]為此，本文提出，深圳在大力發展高等教育的同時，還需要考慮解決高校、企業和政府之間深度融合與協調發展的問題。

首先，針對創新引領上的不足，深圳應建設一批以創新創業為導向、與區域經濟發展高度融合的創新型研究型大學。這類大學正在全球快速崛起，通過前沿研究、技術轉移、衍生企業、創新創業等活動直接參與到經濟社會發展中，擔當起區域創新主體的角色。近年來，深圳大學、南方科技大學在科研體制上改革創新，取得了顯著成效，深圳高校在主動服務區域發展上先行先試，開始發揮示范作用。建議深圳政府繼續在政策和經費上支持本土高校做精做強，吸引全球頂尖人才和科研資源，解決基礎研究和前沿原創性研究的短板。同時，鼓勵高校利用深圳產業優勢，探索新的創業管理制度與政策規范，使學術創新與商業化應用充分結合。

其次，針對人力資本的供應不足，建議深圳在擴大學歷教育規模的同時，開放辦學，將終身教育理念納入城市高等教育戰略規劃。深圳產業發展日新月異，單靠傳統高等教育提供人力資源無法滿足不斷變化的產業轉型需求。政府應出臺政策鼓勵企業等社會力量參與辦學，鼓勵高校與企業共建行業領域的特色學院，培養一批滿足特定產業需求的專門人才；增加繼續教育、拓展性學位項目、在職培訓項目的供給；發揮普通教育、成人教育、繼續教育、職業技術培訓等多種教育功能，滿足城市發展對不同層次人才的需求，同時也為各類人才知識和技能的更新提供多層次、多渠道、多樣化的再教育服務。

再次，針對校企通力合作的不足，建議高校打通學術與產業之間的“旋轉門”，推動人員、知識、技術和資本的自由流動。鼓勵高校建立產業指導委員會，聘請產業界人士擔任顧問或兼職教師，為人才培養、課程設置提供建議；建立校企之間的信息交流樞紐，健全產學研合作的社會信息網絡；完善高校技術轉移支撐體系，創建風險投資環境，通過“孵化器”等專業技術轉移機構鏈接企業和高校，使得科研資源、人才資源與市場資源有效對接。最后，加強區域層面的統籌規劃，通過合理的組織架構與制度安排，將高校、研究院、企業、政府、風險投資機構、孵化器等要素整合為一個有機整體，構建具有跨界性、開放性與共生性的創新生態網絡，使深圳成為全國高校與區域協同創新的典范。