從單位制到社區制：城市基層治理的制度邏輯①

閻曉陽

（北京大學 馬克思主義學院 北京 100871）

基層治理是國家治理的基石，是實現國家治理體系與治理能力現代化、建設有為政府的關鍵所在。長期以來，單位是中國城市基層社會的基本構成單元，是基層社會治理的重要共同體形式，深刻影響與塑造著社會生活的方方面面。隨著社會結構、產業形態與人員身份的變化，單位制在現實中逐步讓位于以社區制為主的基層經濟社會管理體制。在城市基層治理改革進程中，單位制到社區制的制度變革是其中的關鍵。制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，[1]（PP225～226）用以約束行為者的行動。在當代政治話語中，制度代指用于分配權力和權利的規范設置，體制代指用于規范權力和權利運行的規范設置，機制則是優化權力與權利運行的輔助性設置。[2]（P101）因此，從現實角度來看，基層治理的現代化改革，正是在堅持現有基本制度原則的基礎上繼續完善制度體系、變革體制機制的改革。

一、作為基層治理制度的單位制

（一）概念界定

事實上，關于單位與單位制的內涵，學界尚無統一標準，但在單位形成時間與空間范圍方面形成一定共識。例如，劉天寶認為，單位制是計劃經濟時期國家在城市管理和控制人力、物力方面的基本工具；[3]（P13）李路路也認為，單位存在于改革開放前的城鎮地區，是基于中國社會主義政治制度和計劃經濟體制所形成的一種特殊組織。[4]（P11）總的來說，相對于農村地區的人民公社，計劃經濟時期形成的單位制是一種具有中國特色的城鎮基層組織制度，其具體組織形式為單位。作為計劃經濟時期特殊物質條件下的產物，單位制盡管逐漸退出歷史舞臺，但至今仍然影響著人們生產生活方式與行為觀念。因而，“單位”事實上不僅是一種制度設計，在一定程度上已經具有文化層面意涵。時至今日，人們仍習慣將自己供職的黨政部門、企事業單位、社會團體甚至私營企業等統稱為單位。國外學術界一般將“單位”譯為“Units”，然而這尚無法表達其豐富內涵，因此許多學者直接稱其為“Danwei”。

如果從國家整體與部分的縱向關系看，中國政府過程的“末梢”并非基層政府或政府的派出機構，而是地方政府的一種“非政府延伸”——單位。[5]（P306）在追求組織效益目標的同時，各類單位尤其是大中型公有制企業、事業機構承擔著廣泛的社會職能、義務與責任，是聯結政府與民眾的紐帶，也是社會動員、資源調配與汲取的基本層級，是一種中國特色的社會共同體。如果從社會分工看，單位在傳統意義上可以分為以黨政機關為代表的行政單位、以國有管理和服務機構為代表的事業單位以及以國有企業為代表的企業單位，[6]（P3）其中后兩者在組織關系上往往接受前者領導與管理。需要說明的是，在政治學理論中，行政單位意指官僚機構，是國家的統治機構，而本文主要討論以企事業機構為代表的單位。

（二）單位的一般性特征

單位，是中國社會經濟和政治生活的一種基層組織形式，也是再分配經濟體制下的特有組織形態。觀察單位制的特征是透視傳統體制下城市社會變遷的重要視角，也是理解傳統體制下社會組織、社會成員及其行為特征變化的一個重要前提。[7]（P58）一般的單位大致具有以下特征：第一，單位資源的公有性。從所有制形式看，單位組織往往實行國家所有制或集體所有制，例如各級黨政機關與社會團體，因此單位能夠直接從公共部門獲取資源以維持生存與發展。第二，單位對政府部門的依附性。在計劃經濟時期，國家通過資源調配與行政命令等方式對單位進行管理，后者附屬于整個全能型政府的架構，是實現政府政策目標的工具；由于單位在資源供給、人員流動等方面不具備自主性與獨立性，因此形成對政府部門的長時期依附。第三，個體對單位的依附性。作為一個社會經濟與治理的單元，單位同樣具有全能型特征，所提供的服務能夠滿足職工生活的基本需要，并由此產生個人對單位的習慣性依賴。

由此可以看出，單位作為國家機器的組成部分，是聯結政府部門與社會成員的“神經末梢”，是國家與個人的連接點，[8]（P215）進而形成單位依附國家、個人依附單位的雙重依附鏈條。在這個鏈條中，由于單位事實上承擔部分政府職能，是國家治理社會的基點，因此在一定程度上，單位與國家是雙向需要、動態交互的，而個人對單位的依附則是單向度的。換句話說，單位制體現著一種全面而深刻的歸屬關系。單位是社會中的一個個紐結，人員與單位之間并非獲得經濟收入與生產勞動產品的簡單契約型關系，而是復雜的政治、經濟與社會關系。同時，單位中往往設立有與單位行政等級相同的中國共產黨的基層組織或黨組。黨的基層組織或黨組作為政治核心對本單位實行政治、組織與思想領導，并對業務工作進行監督，是一種保障與實現黨的領導的制度安排。

二、基層治理制度的變遷：從單位制到“新單位制”

對于單位制的起源與形成，學界目前大致有兩種較有影響力的理論解釋：一是路徑依賴理論，二是資源約束理論。第一種理論強調中國共產黨的革命經驗和傳統權威觀念的影響，也包括蘇聯作為第一個社會主義國家對中國制度選擇的作用。它從歷史角度著重強調上述因素與單位制之間的關聯性，并借此論證單位制的起源。第二種理論則側重于中華人民共和國成立初期物質資源極度匱乏的條件對于制度選擇的影響。它認為，這種匱乏一方面是客觀上的總量不足，一方面也是人為因素的結果，即工業模式與社會經濟條件之間的矛盾造成的，是“絕對短缺”與“相對短缺”共同作用的結果。

從路徑依賴角度看，根據經典馬克思主義理論關于國家的論述，國家是經濟上占統治地位的階級進行階級統治的工具，并配合有軍隊、警察、法院、監獄等強制機關。在此基礎上，國家統治不僅需要強制力的掌控，還需要政治管理與社會管理的實現，即國家基礎能力的建設與強化，而各種官僚機構就是能力實現與強化的組織力量。在中國，單位現實中發揮著準政府部門的職能作用，參與到實際社會治理與管理中。事實上，這樣的制度設計與中國共產黨的革命經驗有密切聯系，在革命戰爭時期實行的供給制以及生產、生活、分配一體化的管理模式對后來社會組織的形成具有慣性影響。正如毛澤東所說，為了克服舊中國的無組織狀態、發揮集體力量，“應當將全中國絕大多數人組織在政治、軍事、經濟、文化及其他各種組織里”。[9]（P348）

需要補充的是，蘇聯因素尤其是自蘇聯引入中國的“一長制”對單位制的出現與確立有著直接影響。“一長制”即廠長負責制，作為社會主義生產管理的一種制度原則，賦予國民經濟各部門領導人決定各項事務的權力。這樣的制度安排意味著較高的工作效率與執行力，契合了計劃經濟的要求。至1956年“一長制”在中國逐漸退場時，單位制也已經正式形成，這被視作是一次“去蘇聯化”與“中國化”的過程。[10]（P81）彼時形成的單位遺留了典型的復合型特征，是一種兼具經濟、政治和社會多種功能的多重角色混合體，這也成為后來單位職能復雜多元的緣由之一。借助單位與農村公社等制度安排，政府與執政黨將社會分工的各個部門納入黨和政府的活動軌道，使其成為政府部門的附屬性組織與政府過程的一個環節。

從資源約束角度看，單位的存在也是社會主義國家克服資本主義弊端、統一管理與分配資源和產品的組織基礎。在中華人民共和國成立之初，國家面臨著恢復國民經濟與開展社會主義建設的雙重任務，這對生產力發展水平不高且資源有限的現狀提出考驗。借助廣泛建立的組織制度，政府不僅是權威的塑造者，同時也是社會財富與資源的集中所有者。為了能夠在滿足社會成員基本經濟需求的同時有效調配資源，單位在擁有傳統政治功能的基礎上，又被賦予了經濟生活的基本職能。本質上，這是國家統治的一種組織化形式，也是蘇聯社會主義模式影響的結果——社會主義社會的生產活動尤其是工業生產應嚴格按照計劃部署進行，提高國家生產社會化水平，使“全體公民都成了一個全民的、國家的‘辛迪加’的職員和工人”，最終，“整個社會將成為一個管理處，成為一個勞動平等和報酬平等的工廠”。[11]（PP202～203）

不可否認的是，具有強政府職能與政治屬性的單位管理模式是發揮過積極作用的，尤其是在資源貧乏情況下為單位成員提供了基本社會福利與保障。然而隨著改革開放的發展，尤其是市場經濟體制的建立，這種僵化、脫離市場的體制的缺陷逐漸暴露，單位制的特性也出現了變化，演變為適應新社會環境特征的“新單位制”。

首先，人們尤其是城市人口不再單一依賴單位而生存，從“單位人”向“社會人”轉變。外資企業與民營企業等替代性資源開始出現，自主創業也得到鼓勵和發展；社會階層逐漸分化，新的利益集團出現。其次，單位不再單一依賴國家資源而生存，從“行政體”向“經濟體”轉變，能夠參與市場競爭并搶占資源，這是一種理性的、組織利益最大化的考量——盡管這種考量在過去同樣存在，但它的正當性逐漸得到強化與增長。再次，單位體制自身也在發生變化，管理者對于單位人、財、物調用的自主性擴大，[8]（P218）向市場化改革的步伐逐漸加快，過去的“鐵飯碗”正在被打破。與此同時，單位的某些特質也得到沿循。例如，國家在資源配置方面仍然對部分單位組織實行特殊安排，而單位對此也具有高度依賴性，這些“去體制化”單位的組織資源基礎并未發生根本變化。

三、單位制的治理效能與不足

（一）單位的三重職能及其優勢

正如上文所述，單位制肇始之時旨在應對新中國成立之初嚴峻的經濟社會形勢。經過數十年變遷，單位職能隨社會經濟發展要求而不斷調整，總體而言可以分為行政性職能、社會性與服務性職能、政治性職能三重維度。

1.在政府機構瘦身、職能下放的背景下，單位接收了部分一般性行政職能。這一部分職能名目繁多。例如，在政策文件討論、法律法規征求意見稿公示過程中，單位承擔內容傳達與草案討論工作，協助行政法治工作向最基層延伸，保障公民基本權利。再如，單位為職工及其家庭提供基本民政服務，負責開具涉及個人情況的檔案證明，甚至承擔著計劃生育工作、人民武裝工作以及部分社會治安工作。

2.單位始終承擔相當的社會性與服務性職能，涉及社會保障、公共設施建設、公共服務供給等方面。由于相關社會服務事項直接作用于職工甚至普通民眾，與生活緊密聯系，所以此類職能的行使對社會經濟發展的交互作用是最直接的。根據單位工作意愿的區別，這部分職能又可以分為被動性與主動性兩類。其中，被動性職能的履行往往具有指令性與強迫性的特點。例如，職工的生活物質保障就是單位被動承擔職能的體現，且至今仍然在國家社會保障與福利體系中占有相當位置。人們由于所屬單位的不同被“條塊”分割，由每個單位承擔相應的保障工作。退休職工及其家庭的生活物質條件相當程度上與所在單位財政狀況和發展水平相關，因單位的不同而享受差異化福利待遇。因此，單位的前景與福利待遇差異演化為求職者擇業的重要考慮因素。與此同時，出于吸納人才、提高員工滿意度等因素的考量，單位也會積極作為，以部分福利條件作為一種獎勵，例如主動通過“三自籌”與購買方式解決職工住房問題、照料離退休職工晚年生活、舉辦托幼機構、提供班車服務甚至承諾職工子女就業等。

3.單位承擔一定政治性職能，是政治社會化的實踐載體。在政治動員方面，單位內全體干部職工作為行政體系中的一個“零部件”而存在，而同一行政區劃內的單位則可以通過層級分明的行政組織實現高效的聯結與動員，以響應黨和政府的號召，服務于特定方針政策或目的。在政治性教育學習方面，基于列寧的政治社會化理論，單位借助于內部完善的組織機制開展經常性的學習和宣傳教育活動。在政治參與方面，單位往往作為一個整體被劃定為政治選舉的投票選區，從而便于相關活動的組織與開展。上述機制可以環環相扣，從而實現更大范圍的政治動員、政治學習與政治參與。

（二）單位制的局限性

1.職能與組織關系的混淆。單位是政府與市民社會相聯系的重要“抓手”，擔負行政性與政治性職能，事實上置于廣義政府體系與政治過程之中。這樣的身份使得單位與行政、政治職能“脫鉤”十分困難。然而，對于政府部門而言，單位作為一種“附屬機構”存在，背離了政府科學管理的基本原則與國家治理體系現代化的要求，增添了不必要負擔與成本。值得注意的是，盡管行政首長負責制已經在多數企事業單位中建立起來，然而在職能劃分與執行過程中仍然存在黨的部門行政化等癥結。同時，對于國有企業與事業單位而言，政企合一的癥結不利于獨立法人身份的正當性塑造與自主運轉，更不利于現代企業制度的建立和市場經濟環境的融入。從經濟性角度看，單位制下的國有企業或事業單位并不是社會分工的最佳方案，不利于社會主義市場經濟的健康發展與效率的提高。尤其是，長期縱向管理消磨了平行單位交流與合作的意愿，壓抑了單位主動開拓市場、發揮自主性的動力。

2.市民社會的分割。單位的存在事實上扮演了“代理人”與“詮釋者”的角色。單位內部的高度組織化與單位分布的普遍化，使單位可以直接將黨和政府的政策信息直接傳達至民眾，事實上將過去的“國家—民間精英—民眾”三層結構壓縮為“國家—民眾”二層結構。[12]（P54）然而，上述結構只能實現消息的單向傳遞，而民眾由下而上溝通的渠道相對滯塞，從而使單位成為政府過度延伸與管控的工具，壓抑了公民社會的自主性發揮。因此，這不利于民眾的公共參與與課責監督的實現，壓縮了政治參與與社會輿論的空間。同時，由于單位邊界的存在，市民社會也遭到限制與擠壓，被塊狀分割成眾多封閉空間。隨著時代環境的發展，單位制下低流動性社會空間的束縛正在逐漸消解，但尚未完全改變。

3.依賴性人格的塑造。單位制下的長期資源壟斷與空間的相對封閉，導致內部成員對單位形成高度依賴，即構成一種依賴性人格。具體來說，單位是職工生活福利、工資收入、醫療保障、住房等方面資源的主要甚至唯一來源，缺乏足夠外部流動資源可供選擇與使用。單位也掌握著員工升遷、進修培訓名額以及入黨、證明開具等政治、社會資源?？陀^環境的封閉性與資源的唯一性，使得職工與外部交互的積極性與頻次降低，傾向于向內依附單位以實現生存與發展。同時，個體“單位人”的單位認同感隨著社會分化與傳統依賴結構的效用弱化而降低，而新環境下的集體認同難以在短時間建立，甚至因為環境差異過大而無法建立，這必然會產生對于制度的不信任感以及對主流意識形態的排斥，容易造成社會失范，甚至可能導致“新單位人”或“社會人”與國家的對立。[13]（P70）而單位的分化意味著“單位人”的收益進一步與所在單位條件相捆綁。例如，占有絕對資源優勢的限制介入型大型國有企業，憑借資源稟賦與效率優勢，其所屬的“單位人”福利條件將得到明顯改善和提升。這可能塑造與培育新的利益群體，并對現有社會階層結構與公平正義規范提出新挑戰。除了上述提到的若干負面效應，長期的單位制還導致了機構冗余難以精簡、人才培養受限、貪污腐敗風氣蔓延等問題。需要指出的是，隨著社會結構和層次的多樣化以及市場經濟環境的逐漸形成，單位制不斷遭受沖擊，其負面影響得到一定程度削弱或緩解，但仍舊不可忽視。同時，市場環境下的新問題也隨之滋生。

四、基層治理的未來方向：以社區制為核心的制度現代化

（一）單位職能的分解與轉移

在新的社會歷史條件下，以及在可以預期的未來一段時間內，立即取締單位的上述冗余職能是難以實現的。一個適宜的規劃是，單位應當伴隨改革的深入逐漸淡化政治屬性，增強社會屬性與獨立法人概念，有步驟地調整和分解政府職能。

1.對于現有的行政與政治職能，單位應明確有限管轄與有效管轄的權責范圍，逐漸淡化政治色彩。在后單位制的時代，現代性社會意味著行為體獨立自主與“去政治化”的實現。對于單位而言，削減不必要行政職能與減少政府直接管理是基本要求。單位要實現有限管轄，厘清權責范圍，將一般行政性職能統一交回政府部門辦理，避免“手伸得太遠”；單位要實現有效管轄，以獨立法人身份運作，建立規范的現代管理制度，以實際工作與業務為中心并不斷擴大自主權。其中，單位的“精簡”而非“膨脹”為“政府—個人”的直接聯系與社會力量發展創造空間，消除“中介”角色既有利于公民參與與監督的實現，也為社會自由流動提供可能。在此基礎上，單位要逐漸淡化政治色彩與“代理人”身份，盡可能減少行政級別與管理職務的掛鉤，避免政治因素的不當影響，強調法治因素的約束與規范作用，增強自我管理、自我規范的能力水平。同時，單位還要致力于培養和諧人際關系與健康組織文化，祛除不良作風的負面影響。

2.對于現有的社會性與服務性職能，單位應進行選擇性保留與有序疏導。單位掌握的社會性與服務性職能可以作為一種福利與激勵手段繼續存在，但應更多依靠市場作用，面向公共場域購買或獲取服務產品，從而減少不必要負擔。部分不必要的服務供給要及時裁撤，但這個過程應當是循序漸進的，讓職工從單位全能主義的“庇護”下逐漸脫離，扭轉過去的慣性思維與習慣導向，發揮創造性與主觀能動性，減少等、靠、要思想的危害，這注定是一個長期且復雜的過程。針對單位制逐漸松散可能導致的社會保障功能弱化，且目前社區尚不足以承擔該職能的情況下，政府應該牽頭打通彼此獨立的保障、福利、金融等各單位體系，統合建立全國范圍內的一體化機制。待時機成熟，具體的操作落實可以下放到社區，這既在一定程度上緩解個體失去“庇護”的憂慮，又能夠借此培育以社區為空間范圍的共同體意識與認同感，也是對于過去依賴性人格的一種承接。

總之，單位要努力將行政性職能歸還政府，將社會性與服務性職能歸還社會與市場，將政治職能調整優先項，從而使處于政府“末梢”的雙重性質的社會生活共同體轉變為功能清晰、充滿活力、輕裝上陣的社會經濟、文化事業主體。這是當前和未來一段時間的目標與方向。

（二）制度變革方向：以社區制取代單位制

黨的十八屆三中全會將“創新社會治理體制”作為全面深化改革總目標的重要部分，凸顯了中國共產黨對于社會治理工作的高度重視，而黨的十九屆四中全會再次強調了社會治理體系建設的深刻意義，推動構建共建共治共享的社會治理制度與以人民為中心的社會治理共同體。在此背景下，城市社區治理與建設的重要性日趨顯露，而作為城市最基層的空間結構之一的單位正是改革與實踐的焦點所在。

自20世紀90年代以來，單位制逐漸被社區制所取代，后者成為新的城市基層管理的組織載體，被視為是對單位制與街居制的一種重整與超越。但事實上，這種取代至多是空間結構、生存和居住結構的取代，在組織層面發揮的作用相對有限。目前而言，社區制與單位制在組織功能上更接近并行狀態，前者承擔了傳統單位制革新后缺位的部分職能，二者呈現交叉共存、耦合互補的狀態。在各地的實踐中也出現了“單位制社區”的混合形態。這樣尷尬局面的背后存在三方面原因：一是頂層制度設計與實踐的矛盾。在單位制全面讓位于社區制的改革過程中，原本單位所承擔的職工生活、教育醫療保障等職能也一并轉移，這意味著產生了新的職能與財政負擔而許多社區往往不具備承接的現實條件。因此，所謂的“轉變”處于未完成狀態，居民無法完全脫離單位資源，導致事實上“兩軌并行”的存在。二是制度變遷與路徑依賴之間的張力。單位職工在完成向社區居民的身份轉變后，仍然難以改變“有事找單位”的習慣心理，有時往往將超出職權范圍的問題歸咎于單位，置單位于“不應管而不得不管”的處境，為厘清單位與社區關系增添困擾。三是社區制理念與現實情況的差距。從理念上講，社區制強調以人為本的服務理念，主張居民參與并實現一定程度自治，達到善治的目標。但是，自治化傾向與行政化傾向的分野、居民自主管理和參與意識淡薄等癥結，使得上述理念在貫徹落實中遭遇困境。

總的來看，盡管單位制存在許多問題，但仍要肯定其積極意義并持續推動制度革新。單位制作為計劃經濟時期城市的基本單元，在社會主義革命和建設時期經歷了從形成發展到成熟的單位化過程。隨著改革開放與基層治理現代化改革的深入，“去單位化”過程還在持續。在解構與重構的過程中，社會環境、城市樣態與基本治理形式也在變化，及時總結單位制向社區制轉變的經驗措施，通過機制創新促進制度優勢向治理效能轉化，從而為實現城市基層“善治”，提高人民生活水平作出制度性貢獻。