全面推進民族事務治理法治化研究

張順林

(中南民族大學，湖北 武漢 430073)

2021年，習近平總書記在中央民族工作會議上明確指出：“必須堅持依法治理民族事務，推進民族事務治理體系和治理能力現代化”[1]，這為全面推進民族事務治理法治化指明了方向。由于我國民族問題的諸多歷史特點和當前復雜多變的國際環境，我國民族事務工作變得更加復雜、艱巨。民族區域自治制度是中國特色解決民族問題的獨特方式，是推進民族事務治理法治化的關鍵。在推進民族事務治理法治化過程中，要處理好民族法律與民族政策的關系和民族關系、中華文化與民族事務治理法治化的關系，不斷為提升民族事務治理體系和治理能力現代化水平創造有利條件。新時代，全面推進民族事務治理法治化是推動民族工作高質量發展和實現中華民族偉大復興的重要課題。

一、全面推進民族事務治理法治化的必要性

(一)全面推進民族事務治理法治化是全面依法治國題中應有之義

法治是一個國家治理最根本和最有效的治理途徑，依法治理民族事務是多民族國家治理現代化重要的象征和方法。新中國成立以來，中國共產黨在國家建設過程中，深刻認識到我國民族關系必須建立在社會主義法治的基礎上，只有依法治理民族事務，才能不斷鞏固、發展我國社會民族關系和維護我國社會穩定與國家統一。法律是維護我國社會穩定和國家安全的關鍵，運用法律保障少數民族的合法權益，才能實現民族平等、民族團結和國家繁榮。黨的十八大以來，黨和國家提出一系列關于依法治國的新觀點、新思想，把國家法治事業建設放在國家戰略層面上，不斷推進我國社會主義法治事業建設。習近平總書記提出“用法律來保障民族團結”[2]1，體現了新時代國家領導人的政治智慧，是新時代民族事務治理體系和治理能力的基本要求。依法治理民族事務就是要求在處理民族事務時必須依照民族法律和其他法律的有關規定，保證民族事務在其規定范圍內進行，保證民族法律的穩定性和權威性。習近平總書記強調：“各級政府必須依法全面履行職能，……嚴格執法責任，做到嚴格規范公正文明執法。”[3]這就要求我們必須把國家制度和民族法律堅持好、實施好，嚴格依法辦事，并不斷地加以完善。黨的十八屆三中全會以來，我國各個方面的民族基礎性法律制度和治理體系建設取得了重大進展。可見，民族法律是推動民族工作高質量發展的法律保障，對保護少數民族合法權益、維護民族地區社會穩定和實現中華民族偉大復興具有重要意義。

(二)全面推進民族事務治理法治化是我國民族事務工作應對諸多挑戰的現實需要

新中國成立至今，我國經濟建設、自然環境保護、基礎設施建設等諸多領域都取得了突出成就。我國經濟結構、利益關系格局、人民思想觀念等發生了歷史性的變化，但民族地區的民族事務治理依然面臨諸多挑戰。一是西方敵對勢力的影響。西方敵對勢力利用科學技術、信息網絡等，對我國民族地區各民族人民進行“西化”和“分化”，企圖破壞我國民族地區社會穩定與國家統一，導致我國民族事務工作面臨著更加復雜的新問題、新挑戰。二是區域性貧富經濟差距大。國家和政府一直高度重視民族地區的經濟發展，并出臺了很多的民族優惠政策。由于民族地區自然環境較惡劣、人文條件和經濟基礎相對落后，經過近幾十年的發展，各民族地區取得了長足的進步和發展。但仍然在短時間改變不了民族地區與東部發達地區的差距。三是民族地區人口流動日益加劇。改革開放以來，我國人口流動日益加劇，主要表現在西部地區向東部地區流動、不發達地區向發達地區流動、農村地區向大中小城市流動、民族地區向東部和沿海地區流動，人口流動已經成為我國重要的社會現象。2020年國民經濟和社會發展統計公報顯示，2020年全國流動人口約3.8億人。這龐大的流動人口包含了大量的少數民族流動人口。各少數民族進入城市，促進了城市文化的多元化發展和民族間的交往交流，但同時給人口流出地(農村)和人口流入地(城市)的民族工作帶來了嚴峻的挑戰。各民族的文化差異性、思想觀念異同性、經濟發展不平衡性等諸多因素會導致民族關系進一步復雜化，民族事務工作變得更加復雜、艱巨。當前我國還處在全面深化改革的進程中，各民族交往交流日益增加，各種矛盾、沖突也隨之增加。針對少數民族聚居地區經濟發展、民族教育、宗教信仰、基本公共服務、社會保障、人口流動權益保障以及各類突發事件等新情況、新問題，需要進一步加強依法治理民族事務。

二、關于全面推進民族事務治理法治化的基本觀點

(一)堅持中國共產黨領導，把握正確方向

中國共產黨領導是中國特色社會主義的最大優勢和最本質特征。[4]5這是黨和國家在堅持和鞏固發展中國特色社會主義理論與實踐的科學總結，也是中國革命、建設和改革的理論與實踐的結晶。“堅持黨的集中統一領導”[4]5是國家制度和國家治理體系中最為顯著的優勢，可見中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，也是全面推進民族事務治理法治化的核心力量。“中國共產黨自成立以來，團結帶領人民，贏得了中國革命勝利”[4]2“建立和完善中國特色社會主義制度”[4]2“加強和完善國家治理，取得歷史性成就。”[4]2這表明了中國共產黨領導中國革命、建設和改革的地位是歷史和人民的選擇，是實現中華民族偉大復興的必然要求。新中國成立70多年來，始終堅持中國共產黨的集中統一領導，各項社會事業取得了蓬勃發展，社會主義制度不斷呈現出強大的生機和活力。從1949年到今天，偉大的中華民族人民經歷了從站起來到富起來再到強起來的過程，發生了歷史性的飛躍。中國共產黨始終代表著中國各民族人民的根本利益，帶領各民族人民當家作主，始終是為了建設中國特色社會主義法治強國而不懈奮斗的先進政黨。中國共產黨作為民族事務治理的主體，在民族事務治理法治化過程中的核心領導地位是不可撼動和不可取代的。歷屆領導人高度重視民族事務治理和民族法治事業，在少數民族地區實行優惠政策，培養少數民族人才和基層干部，實施對口開放和經濟合作支援，實行西部大開發、精準扶貧政策，完善民族區域自治法律法規等。當前中國面臨更多的國內、國際問題，要保持各民族經濟、文化、社會和生態等方面的可持續、可協調發展，要求中國共產黨擁有更高的執政水平和執政能力。因此，只有在中國共產黨的領導下，始終堅持黨依法治理民族事務的領導，才能確保民族事務治理法治化的正確方向；完善民族區域自治法，維護各民族的合法權益；統籌并利用國內、國外的各種資源，縮小民族地區與發達地區的差距；推動民族地區的經濟發展，擺脫各民族的貧困困境；提高各族人民的生活水平，實現全面小康。

(二)完善民族法律體系，做到有法可依

“依法治理民族事務，確保各族公民在法律面前人人平等。”[2]2是全面依法治國在民族工作領域的有力體現，是做好民族事務工作的根本要求，為做好民族事務工作指明了方向。黨的十八大全面推進依法治國以來，黨和國家在努力提高依法治國、依法執政的意識和能力并完善我國法治體系，不斷增強中華民族的包容性和凝聚中華民族的向心力。完善民族法律體系、做到有法可依，是全面推進民族事務治理法治化的前提條件。我國民族法律體系是指按照一定的標準和原則將國家法律體系中全部民族法律規范劃分而形成內部和諧一致的統一整體。隨著我國全面推進依法治國發展方略的不斷深入，現階段我國初步形成了以《憲法》為根本、以《民族區域自治法》為主干、以民族自治地方自治條例、單行條例以及其它少數民族方面的區域自治法律法規為枝丫的具有中國特色的民族法律體系。民族法律體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，二者之間的和諧、共存關系能夠促進少數民族地區的經濟發展，保障少數民族的合法權益，維護民族地區社會穩定和國家統一。隨著我國經濟社會的快速發展，民族事務工作中出現一些新情況、新問題，現行的民族法律還不能有效解決。現行的民族法律法規數量有限，質量有待提高，大多數法律條文比較抽象、籠統、不具有操作性，以致于民族法律的約束力不夠、操作性不強，再加之法律自身具有一定的發展滯后性。因此，要全面推進民族事務治理法治化，民族法律也必須要與時俱進，對現在既有的民族法律法規加以補充、修訂和完善，以便更好地應對和處理在民族事務工作中出現的新問題、新情況。在今后的民族法治建設工作中，需要做好民族工作重點領域和關鍵環節的頂層設計，做好民族事務治理工作中的相關法律的立、改、廢、釋等工作，進一步細化民族法律條文和研究制定完善的民族法律。同時，在堅決著力維護國家社會主義法治統一的前提下，不斷完善民族法體系，堅決著力把維護整個國家的民族平等和民族團結、保障各民族合法權益等內容納入到國家法律體系中，為全面推進民族事務治理法治化提供法律支撐。

(三)健全法律實施制度，做到有法必依

健全法律實施制度，是全面推進民族事務治理法治化的關鍵環節。“依法治理民族事務，確保各族公民在法律面前人人平等。”要求我們處理民族事務時必須依法辦事，保證每一個公民在法律面前人人平等，不能搞特殊或是違反法律的相關規定。依法治理民族事務才能夠進一步使中華民族的包容性更強、凝聚力更牢固。黨的十八大以來，黨和國家在加快深化國內政治制度、經濟改革、國家建設等方面的改革工作中取得了一些歷史性的重大進展，民族法律法規體系已基本形成。但執法人員在執法過程中，存在一些不作為或是亂作為的現象，如疑難案件與新型案件在短時間難以解決；執法人員的法治意識不強、綜合執法能力不足、素質不高和濫用職權等。法律的生命在于實施。法律一旦被制定好，就必須嚴格執行。再完善的法律不加以實施，就形同虛設。因此，執法人員在依法處理涉及民族因素的案(事)件中，不得以民族、性別、地位、權勢、金錢、家庭背景等因素而選擇性執法，任何公民在國家法律面前一律平等，決不能搞法外的從寬從嚴或是享有法外的特權，否則會嚴重破壞我國民族平等、團結、互助、和諧的民族關系和國家法律的權威與尊嚴，不利于我國社會的穩定和國家的統一。針對少數民族地區經濟發展過程中遇到的重點、難點問題，要始終堅持各項民族事務工作在法律允許范圍內運行，運用法律予以有效解決。同時，把民族平等團結、鑄牢中華民族共同體意識納入到民族法律法規中來，用法律保障民族團結，為中華民族偉大復興奠定堅實的法治基礎。不僅如此，還應提升依法治理民族工作領域的執政水平，堅持和真正做到法定職責必須為、法無授權不可為，不斷完善和創新、細化行政決策機制，從而全面推進民族事務治理法治現代化，努力把中國建設成中國特色社會主義現代化法治強國。

(四)健全民族法監督制度，做到違法必究

健全民族法律監督制度，是全面推進民族事務治理法治化的重要環節。法律的目的是通過法律規范約束人們的行為，維護社會的正常秩序和社會穩定。規范性法律被頒布、實施后，加強法律監督，以便于法律能夠得到有效的實施，真正做到有法必依、違法必究。沒有健全的法律實施監督機制，規范性法律也不能真正得到有效的施行。規范性法律不能只規定執法者的職權和責任，而沒有對執法者的行為進行監督，否則會直接導致一些執法者濫用權力，不能盡職盡責，極大地降低法律的效率，嚴重損害法律的尊嚴和權威。在我國大力推進國家法治現代化建設的過程中，少數民族地區由于地處偏遠、經濟和科技發展相對較落后等諸多因素，出現過有法不依、執法不嚴、違法不究的現象，更為嚴重的是部分司法人員和行政執法人員濫用權力、徇私舞弊，為他人或是個人謀取利益，嚴重損害了他人的合法權益，嚴重破壞了國家法律的權威和尊嚴，主要原因在于我國的執法監督機制不健全。因此，要不斷健全民族法律的執法監督機制。具體而言，必須嚴格對執法主體、執法內容、執法程序、執法對象等每一個執法細節、流程進行有效監督，真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究，才能真正使民族法律得到有效的實施，取得應有的法律成效。因此，構建民族法律監督制度不僅有利于推進民族地區法治建設的進程，而且有利于促進各民族的團結和維護國家統一。

(五)提升各民族法治素養，增強法治意識

提升各民族法治素養，是推進民族事務治理法治化的基本要求。樹立共同的法治信仰，是我國大力推進民族事務治理法治化強大的內生動力和力量源泉。只有每個公民樹立法律信仰，才會自覺地依法辦事，民族團結才會更加有保障，民族關系才會更加和諧，中華民族共同體意識思想才會更加牢固。黨的十八大全面推進依法治國以來，中國共產黨在國家各項事務工作中加強依法治理國家事務和增強法治教育，法治意識逐漸深入到國家事務領域的各個方面。在少數民族地區，中國共產黨高度重視民族地區法治事業建設，加強民族地區社會主義法治教育宣傳工作，讓各民族人民逐漸有了拿起法律武器維護自己合法權益的法律意識。由于少數民族地區有著獨特各異的自然地理、悠久的歷史、燦爛的文化和濃厚的宗教信仰等，各少數民族群眾分布在廣大、偏遠的農村地區，他們與外界的聯系相對于較少，接觸社會主義法律的契機不多，以及其它方面的因素，致使各少數民族群眾的法律意識不強。在各少數民族群眾文化水平較低、受傳統文化思想和社會習慣影響較深的情況下，要采取適應當地群眾易于理解和接受的方式進行有效的法治教育宣傳，提升各少數民族群眾的法治素養。如運用“活動+法治宣傳”“互聯網+法治宣傳”“圖畫+法治宣傳”、以案釋法、網絡視頻、網絡競答等方式，與新聞媒體共同形成全方位、多途徑、多層次的法治宣傳，提升法治教育宣傳效果。大量培養少數民族法律人才，引導廣大各民族人民群眾學習法律知識，樹立法律信仰，增強法治意識，提高法治素養。同時，引導他們在日常生活、生產中的行為都在法律允許范圍內進行，讓他們真正做到自覺學法、懂法、尊法、守法、用法，讓國家法律根植于他們的內心而真正信仰法律。在少數民族地區廣泛開展法治教育宣傳時，提高少數民族地區干部群眾對民族法律的了解和法治教育宣傳的重要性的認識。

三、正確認識全面推進民族事務治理法治化中的幾對關系

(一)民族法律與民族政策

民族政策與民族法律的關系是十分緊密又不可分割的。我國民族政策是指黨和國家為了達到一定的政治目的或是實現特定目標，結合我國基本國情和民族地區實際情況，并以國家法律為重要依據而制定的具體步驟或措施，包括少數民族經濟、教育、衛生、稅收等方面的政策。民族法律是由國家制定或認可，反映各族人民的意志，以國家強制力保證實施的一種行為規范，它賦予了民族關系參加者某些特定法律權利和規定了他們應履行的法律義務。民族政策為民族法律的制定和實施提供主要依據，而民族法律的實施是民族政策制定和實施的重要保障。我國《民族區域自治法》、自治條例和單行條例以及有關的民族法律的部分內容是由之前實施或是正在實施中的民族政策轉化而來。民族政策成為了民族法律的重要構成要素。民族政策對民族立法、民族法律的實施、修改和解釋都有著重要的參考價值。民族政策往往是在實踐中進行驗證其合理性、操作性、有效性和可行性，進而通過立法程序變為法律規范。民族政策在實踐中的運行對民族法律的實施發揮重要的參考作用，而民族法律能保障民族政策在民族地區的正常實施。因此，我們可以看到民族政策和民族法律是相互影響、相互滲透的關系，但是我們必須清楚地認識到，民族政策和民族法律法規是有本質區別的，不可相互替代的。二者在制定主體、調整對象、調整范圍、時效性、違反性后果等方面都有很大的不同。由于法律本身仍然具有一定的發展滯后性，面對各種突發的新情況、新問題，不易在短時間修改法律或是頒布新法律來應對這種突發情況，而是采取更加靈活的民族政策，在較短的時間內出臺新的民族政策處理突發事件，也能為今后民族法律的修改和完善提供重要的參考價值。可見，在某一程度上，民族政策可以彌補民族法律的不足。當前我國國民進入小康社會，要全面實現鄉村振興宏偉目標，需要國家法律保駕護航。少數民族地區實施鄉村振興戰略，會遇見各種各樣的困境和難題，需要民族法律和民族政策提供法律支撐和政策保障。因此，在小康社會全面推進民族事務治理法治化的過程中，既要重視并利用好民族政策，也要依法治理民族事務，不斷完善我國民族法體系。

(二)民族法律與民族關系

民族關系是指不同民族在其形成、發展過程中，他們在政治、經濟、文化、語言、宗教等領域內相互交往交流和相互聯系而形成的一種特殊社會關系。我國是統一的多民族國家，民族眾多、文化多元，各民族交錯雜居，民族關系錯綜復雜，呈現出多元性與復雜性、現實性與歷史性、長期性與重要性、普遍性和國際性的特性。民族關系關乎著社會穩定與國家統一、經濟發展與人民幸福，我國歷屆領導人高度重視我國平等團結互助和諧的民族關系。毛澤東認為“我們必須搞好漢族和少數民族的關系，鞏固各民族的團結，來共同努力于建設偉大的社會主義祖國。”[5]鄧小平認為，“我們要爭取整個中華民族的大團結。”[6]2014年，習近平總書記站在國家法治的角度提出“用法律來保障民族團結”的思想觀點。這一思想觀點是把我國民族關系的調整和民族問題的解決納入國家法治的軌道，通過依法治理民族事務工作，保障平等團結互助和諧的民族關系。民族問題是社會總問題的一部分，它處理得好或是不好直接關系我國各民族的關系。在市場經濟背景下，各民族交往交流交融日益頻繁，社會經濟快速發展，人口流動增加、思想觀念相互碰撞、社會結構變化、涉及到民族因素的矛盾糾紛增加以及國外敵對勢力對我國人民進行“西化”“分化”等，嚴重影響了我國的民族關系和社會穩定。民族法律作為多民族國家治理社會的一種有效手段，會積極引導、約束人們的社會行為，有助于維護我國民族的大團結。加快民族地區經濟發展和社會和諧穩定，就必須要發揮法律的引領和規范作用。法律是維護社會公平正義的社會規范，是由國家強制力保證實施，具有權威性和穩定性。一旦把民族事務治理納入法治的軌道，民族事務治理就有了法律的指引和規范，少數民族的合法權益就有了保障，少數民族的民族矛盾糾紛就能得到及時有效的解決，平等團結互助和諧的民族關系就能進一步加以鞏固。因此，在全面推進民族事務治理法治化的過程中，我們“要正確認識我國民族關系的主流，多看民族團結的光明面”[7]101“讓各民族在中華民族大家庭中手足相親、守望相助”[7]107。同時，我們要始終堅持全面地認真貫徹和執行黨和國家的少數民族方針、政策，堅持和完善少數民族區域自治制度，牢固樹立“三個離不開”，加強社會主義核心價值觀培育和鑄牢中華民族共同體意識，增強各民族對中華民族的政治向心力和民族凝聚力，為實現中華民族的偉大復興提供強有力的社會保障。

(三)民族法律與中華文化

中華文化是我國56個平等民族在長期的歷史發展、積累和演變過程中共同締造而形成的，是我們的老祖宗給我們留下的一筆豐富的財富。中華文化是整個中華民族的精神靈魂，是凝聚中華民族的精神紐帶。中華民族的繁榮昌盛和偉大復興，關鍵在于中華文化的振興。中華文化是中國各民族文化之集大成，要振興文化首先是各民族對本民族文化的認可和接納。加強各民族文化認同意識有助于促進各民族對中華文化的認識、接受、認可和助推中華民族的大團結。習近平總書記強調：“加強中華民族大團結，長遠和根本的是增強文化認同。”[7]252文化認同是當代中國各民族的團結之根、和睦之魂。56個民族56種文化，是各民族在長期的歷史和發展進程中形成具有本民族特色的傳統文化。56種民族文化豐富了中華文化的“多元”性，而56種民族文化“多元”構成了“中華文化”“一體”。“多元”的民族文化在中華民族的歷史長河中相互交往交流交融，并形成了你中有我、我中有你的獨特傳統文化發展格局。黨的十九屆四中全會強調：“堅持和完善繁榮發展社會主義先進文化的制度”[4]17，并指出：“發展社會主義先進文化、廣泛凝聚人民精神力量，是國家治理體系和治理能力現代化的深厚支撐。”[4]17表明了集中國各民族文化大成的中華文化是推進國家治理體系和治理能力現代化進程的核心要素，也是推進中國特色社會主義文化強國進程的重要力量。錢穆先生說過：“每一好的制度，必須有一種良好的精神來維持。若精神一衰，最好的制度也要奔潰的。”[8]精神是一個人的靈魂，國家體制、制度也需要靈魂來支撐。文化是一個民族、一個國家的根本象征和精神靈魂。“一個民族，一個國家，如果沒有自己的精神支柱，就等于沒有靈魂，就會失去凝聚力和生命力。”[9]這就要求我們在推進民族事務治理法治化過程中，必須堅定文化自信，弘揚社會主義優秀傳統文化，引領文化制度建設，健全文化權益保障制度。因此，完善的文化制度有助于增強各民族對本民族文化認同、中華文化的認同，激發全民族優秀傳統文化共同創造的活力，積極推動民族事務治理法治化的進程。

四、結語

進入新時代，黨和國家提出全面推進依法治國以來，民族地區的民族法治建設成為了國家的重難點，其中，民族事務工作制度化、規范化成為了重中之重。我國國民全面進入小康社會和全面推進鄉村振興戰略之際，在少數民族地區在全面推進民族事務治理法治化的過程中會遇到更多的新問題、新困境，我們必須要處理好這些問題，全面實現鄉村振興宏偉目標。要全面推進民族事務治理法治化和勇于研究我國民族問題所面臨的難題和挑戰，為提升民族事務治理體系和治理能力現代化水平創造有利條件。