談基層行政事業單位內部控制管理
——以沙家浜鎮環境衛生服務所為例

周儀秋 沙家浜鎮人民政府

一、內部控制制度在基層行政事業單位的建設情況

隨著各級政府對基層行政事業單位內部控制制度建設的不斷完善，基層內部控制制度建設治理水平的不斷提高，行政事業單位的內部控制效果得到了全面的改善。作者在基層有著多年的行政事業單位內部審計工作及調研經驗，常熟市沙家浜鎮環境衛生服務所為民辦非企業單位，經費來源為全額撥款，業務范圍為負責責任區域的清掃保潔、垃圾收運、河道漂浮物打撈等，對環境衛生設施進行建設、維護和管理，社會化環衛有償服務。經過審計檢查發現基層行政事業單位在內部控制的各個環節仍然有著許多缺點與不足。

二、內部控制制度建設存在漏洞，能動性不足

（一）會計核算人員職責落實不到位，代理記賬作用有限

根據國家相關支付制度的規定，基層政府可設立會計核算中心或財政集中支付中心，對各單位的財政資金進行統一管理、記賬、登記[1]。沙家浜鎮環境衛生服務所執行《事業單位會計制度》，設置了報賬員一名，具體記賬由鎮財政分局進行統一記賬管理。會計核算財務人員對環境衛生服務所日常開展的業務并不熟悉，僅根據業務人員提供的票據進行代理記賬及資金代管。由于賬務與業務發生了分離，給日常監管帶來了不小的難度。沙家浜鎮環境衛生服務所取得的原始票據以后直接交給鎮財政分局，對后續賬務處理是否合理不再關心。鎮財政分局收到原始票據以后，一定程度上只能對票據簽章是否完整進行監管，但對于業務發生的合理性無法做出判斷。通過對環境衛生服務所2015-2020年財務資料的檢查發現，會計對票據是否規范真實、費用支出是否合理合規等方面的監督審核并不到位，且相關監督機制并未落到實處，無法貫徹執行。

（二）財務工作人員執業能力和道德水平需要加強

社會經濟在不斷發展，但是隨著近年來會計從業資格證考試的取消，基層行政事業單位有越來越多的會計從業人員的綜合素養還無法達標。由于基層行在事業單位人員招聘等特點，很多從事財務崗位的基層工作人員其實并不是專業的財會出身；而且有的年紀較大的同志仍然認為只要單位里的錢不裝進自己口袋，就是完成了基本職責了，其實這遠遠無法達到現在工作單位對于財務管理及內部控制的要求，隨之而來的財務風險難以防范[2]。就以沙家浜鎮環境衛生服務所為例，單位內部實際從事出納業務的工作人員為非財務專業出身，對于原始憑證的囤積問題，她無法察覺到其中的財務風險，單純地認為只要到年底賬戶里的錢不出錯就可以了。另外，有的基層行政事業單位財務人員的責任感并不高，自身道德素養也有待提升，加上事業單位本身內部競爭性較弱，導致財務人員覺得自己在這個崗位上只需要隨便做做就行，沒有進一步學習的動力。隨著基層行政事業單位的建設發展，這一部分財務人員的自身提高速度是無法與之相匹配的，這就造成了工作人員能力與工作內容要求的脫節，財務風險隨之而來。

（三）會計制度執行不到位，會計準則執行情況不理想

會計核算工作是財務工作的基礎，隨著制度建設的深入，對行政事業單位的會計核算提出了更高的要求。2019年新的政府會計制度執行，對全面提高財務工作效率，完善財務管理體系，深化制度改革都有著重要的意義。但是通過查看各單位的財務資料，截至2020年仍然存在較多問題。以沙家浜環境衛生服務所為例，收付實現的執行并不到位、往來科目使用不正確。賬務處理較為隨意，經查看財務資料發現，存在費用入賬不及時問題，截至2020年6月有仍有部分電費未及時入賬，最早時間可追溯至2018年1月。并且賬目顯示與往來賬中有部分科目存在差異，未及時進行核對，截至2020年6月，仍然存在與財政賬戶未核對清楚的差異額。賬目設置也存在較多不合理的地方，比如，沙家浜環境衛生服務所賬套下實際結算的包含了鎮愛衛辦的業務，對愛衛辦并未單獨設賬，梳理檢查賬務支出時難以分解。在對管理費用進行梳理時發現，沙家浜環境衛生服務所的部分水電費是存在代收代繳情況的，然而在記賬時，統一計入了管理費用—水電費科目，導致水費與電費無法分別核算，代收代繳情況也無法第一時間進行清理，給后期往來賬目清查帶來了一定難度。

（四）會計風險意識不足，內控風險無法管控

在作者多年基層工作中發現，很多基層行政事業單位對內控風險的防范意識是比較差的，特別是會計風險很少得到重視。很多的基層行政事業單位將大量的精力都投入項目建設中，重點聚焦在經營成效及相關收益上，很少有基層行政事業大衛對內控管理風險防范和監督管理特別關注。在基層行政事業單位中，會計專業人員相對較少，且涉及的工作專業性較強，非財務專業出身的領導對其中的風險認識不夠、了解不足可以理解，但這樣導致在工作中內控管理監督職責難以嚴格落實。從基層工作人員來看，上級領導關注重點及所處單位的工作中心都沒有放在內部控制管理中心，那么他們就很可能忽視這一塊工作，從而出現較大失誤導致內控問題的出現也就可以理解了。基層行政事業單位承擔著較多公共性及非營利性工作，且面對的受眾又是最廣大的百姓，通常單筆業務金額不會特別巨大，相關業務工作人員在思想上就容易松懈，認為只需要按照以往的操作方式進行操作，或者相對滯后一點操作也不會存在什么問題。但是，就是這種態度給單位的現金收支、資金安全帶來了一定的財務風險。比如，沙家浜鎮環境衛生服務所在收取轄區內環境衛生服務費時規定以垃圾桶個數為計費標準，單桶價格并不高，相關業務人員在登記收費臺賬時，思想上沒有足夠的重視，對臺賬多有涂改。核對歷年登記收費表格時，發現多處金額登記不及時，也由于業務人員責任意識不足，對付款方名稱及聯系方式登記不全面，給欠款清查帶來了一定難度。

（五）內控責任落實不到位，追究機制存在漏洞

通過分析環境衛生服務所內部環境、梳理各項業務流程和相關制度，以此評價控制措施的充分性、適宜性和有效性，進一步強調部門權力必須關進制度的籠子，依法行政、推進廉政是內部控制制度建設不可忽視的部分。全力深化基層行政事業單位建成科學合理、運行有效、權責統一、貫徹順暢的內控體系，全力保證基層單位資金使用合規合法，資產管理規范明晰，財務資料真實有效，杜絕腐敗滋生。然而，沙家浜鎮環境衛生服務所相關追究制度沒有落到實處，內控建設仍然存在諸多不足。檢查中發現，其違規成本相對較低，很難將責任落實到人。特別是在廢舊垃圾桶回收管理中我們可以看到，沙家浜鎮環境衛生服務所對于垃圾桶采購回收沒有一整套清晰的流程，且相關環節無對應的專項負責人，臺賬資料完整度非常低，現在鎮域內的廢舊垃圾桶只有2018年6月-2020年4月的部分記錄，并且未結款，具體廢桶回收流向記錄不明。由于管理責任落實不到位，環節缺失較多，責任人員不明確，追責機制無法啟動。使得相應單位利益流失。

（六）內控信息質量偏低，內容不完善，利用率不高

內控制度在基層行政事業單位中進行建設，必須遵循三大原則（重要性、制衡性、適應性）。沙家浜環境衛生服務所應該及時編制本部門內部控制報告并及時上報，但是現狀就是存在未交及遲交的現象，在審計過程中發現，沙家浜鎮環境衛生服務所的財務臺賬分類不清晰、記錄不完整、記錄不及時，內控信息質量不達標準，且并不完備。在制度制定時對內控信息的級別也沒有進行明確的規定，相應的內控信息沒有通過現有渠道提供給信息使用者，不能為單位的控制及決策提供有力支撐。

三、完善基層行政事業單位內控制度的相關建議

（一）推進內部控制建設，營造良好內控運行環境

進一步深化行政管理和業務建設，規范各項具體工作，充分發揮沙家浜鎮環境衛生服務所的職能，更好地為群眾服務，加強廉政風險防控，提升沙家浜鎮整體環境治理水平，立足沙家浜鎮現有情況，結合《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）、常熟市政府辦公室《關于深入推進常熟市行政事業單位內部控制建設的指導意見》（常政辦發〔2017〕249號）等有關文件要求，全面加強內部控制制度建設，不僅局限于提升內部治理水平，保障管理和相關活動合理合法、資產規范清晰、財務資料及報告真實有效、杜絕舞弊與腐敗的自審，全面提高公共服務的效率與質量[3]。

（二）強化內控風險意識，進一步提高防范能力

正視內控管理問題的長期存在性，內控風險是存在于整個內控工作中的，基層行政事業單位應全員樹立內控風險防范意識，全面提高風險防范能力。第一個方面，領導層就要重視內控管理工作，加強對內控管理的重視；另一個方面，基層事業單位中的從事財務工作的工作人員都需要具備內控風險意識，并承擔起向其他崗位同事普及內控管理相關知識。進一步提高財務工作人員在行政事業單位中的重要性，積極推進財務人員參與到單位的各類重大事項決策中，帶著防范意識分析項目的可行性，及時發現內控問題，挖掘潛在風險。將內控管理風險意識與單位內部具體崗位結合起來，從思想上和業務內容上多層次對內控管理風險進行防范。

（三）定期開展培訓，及時全面普及內控理念

立足基層行政事業單位本職工作，建立健全員工長效管理及培訓機制，定期展開培訓，提高單位內部工作人員對內部控制的認可度，在內控制度中充分挖掘財務風險防范、內部管理優化、工作質效提升、資產完整保護等方面的積極作用。在加強政治素養的同時，必須在思想上提高責任認識，強化意識擔當，定期開展思想意識培訓，提高對內部控制制度的認同感，進一步體會本單位內控流程設計的目標，從各環節換證內控制度的流暢推進；另一方面，及時整合工作內容，發現重點難點，總結員工情況基實際工作能力，開展有針對性的培訓基觀摩活動，同時總結單位崗位現狀，聘用專業人員及時調整員工結構，為內部控制制度的有效運行奠定良好的人力資源基礎。定期總結內部控制相關的政策法規，制定相關會計準則及指南、相關會計政策變動對比目錄、行政事業單位會計科目及報表等一系列專業性的培訓計劃。保證做好財務人員交接工作，當面臨新舊會計制度銜接，及時組織做好相關專業培訓。貫徹落實財務報告制度改革，全面提升財務管理水平，保證地方經濟平穩良好發展[4]。

（四）引入第三方監督機制，及時填補內控制度缺漏

內部審計是內部控制制度不可或缺的一部分，合理、有效、高質量的內部審計工作能監管到內部控制制度的各個環節是否落實到位。基層行政事業單位應用好內部審計資源，及時將內控制度執行情況反饋。依靠內部審計部門、有資質的會計師事務所來充實完善自身內部審計職能，定期對單位內部審計制度執行情況進行審計、評價，并運用好審計監督成果，第一時間完善內部控制制度，補足不全及缺陷，進一步提升工作效率、質量，進一步深化政府購買服務業務，建立相關項目服務庫，將有資質的中介機構納入庫中，尋求社會專業會計力量，充實完善基層內審力量。同時不斷拓寬第三方機構輻射范圍，在內部審計過程中時常面臨不同的審計內容，必要時可以借助除財務審計機構意外的專業鑒定等機構力量，進一步深挖內部審計問題，夯實內部審計成果。

（五）完善績效評價體系，全面提高績效評價體系利用率

管理要求細化，必須全面提升績效評價體系的利用率。將績效管理個流程細化進年度考核，是推動工作的必然要求。重點應該突出以下幾方面：一是基層行政事業單位在初始階段，要編制規范有效、目標明確的績效目標；二是基層行政事業單位必須按照績效評價內容對符合條件的項目開展全方位評估；三是基層行政事業單位對項目進度進程及質量應根據績效評價結果整體把握并及時通報；四是在項目結束后應對比期初項目績效目標與實際完成結果之間的差異，分析原因，提出整改意見并及時落實。通過對沙家浜環境衛生服務所的績效評價體系的分析，可以清楚地看到在第二、第三、第四方面的執行力度是遠遠不夠的，期初制定下的對第三方物業公司的績效評價體系未能落到實處，導致年底的考核結果難以通報，無法推進整改落實。

（六）強化責任監督制度，落實責任追究

習總書記在十九屆中央紀委三次全會強調，強化主體責任，完善監督體系。基層行政事業單位落實責任監督機制勢在必行，更應建立起責任分級考核機制，按崗位承擔管理運行職責。一方面借助紀檢監察機關的力量，必要時可聘用有資質的第三方機構對基層事業單位進行系統的監督考核。從事前、事中、事后全方位進行監督考核。在年度考核機制中可增加責任落實相關內容，全方位提升員工對內部控制工作的重視程度，在內部控制制度下提升自己的工作質效，落實自己的工作責任。進一步強化責任追究制度，務必將責任落實到人，內控流程的各個環節都有明確對應的部門及工作人員，杜絕推諉扯皮現象，對貪腐的不正之風必須加大懲處力度。

四、結語

當前，基層行政事業單位的內部控制管理還有許多不足，如果放任這些問題長期存在，且沒有改善，必將給政府的財政、公信力等帶來巨大的負面影響。我們應當立足本職工作，深入分析內部控制管理流程中的各類問題，及時總結并反饋，提高自身政治素養，嚴格遵守法律法規及相關制度。立足基層，從根源上優化完善內部控制管理制度，嚴肅處理相關問題責任人，保證社會平穩有序發展。