針對非稅收入管理的研究

◎張悅

前言：非稅收入是稅收收入之外，各級政府、國家機關單位等憑借政府權利、國家資源等獲取的公共需要的或準公共需要的財政資金，屬于構成各級政府公共收入的關鍵成分。同時，非稅收入還屬于財政資金。因此，在管理非稅收入期間，要在預算中嚴格監管非稅收入的收支等行為，只有進一步提高政府等對控制非稅收入的水平，才能助力當地經濟健康發展。

一、政府非稅收入類別

一般來說，根據收入來源劃分，政府非稅收入包括國有資產經營收益、罰沒收入、其它非稅收入等。

1.國有資產經營收益。

即經營國有資產的有關企業、單位應用不同的生產要素創造的所有價值，其是稅前收益的一種，歸國家所有，但國有資產收益是稅后收益，屬于國有資產經營收益扣除所得稅之后剩余的部分。

2.政府性基金。

即政府部門按照國家出臺的法律法規和方針政策，依據國家規定的程向社會組織、企業法人和普通公民等征收的用于支持某項事業發展的專項基金。

3.行政事業性收費。

行政事業性收費由事業性及行政性收費兩種組成。首先，分析事業性收費，即“事業單位根據國家法律法規、政策文件，在提供服務給受服務對象時收繳的補償性費用，常見的有基礎設施應用收費、執法檢驗收費等。”其次，分析行政性收費，即“存在政府職能的機關單位、機構，根據國家法律法規朝個人、單位收取的相關費用，以此實現預期指定目的，常見的有資源性收費、管理性收費、證照性收費等。”需要強調一點，行政事業性收費只有獲得相關部門批準后才能執行。

4.罰沒收入。

即“政府的處罰執行部門根據法律法規及政策要求，通過罰沒行為收繳的資金、物品的折價收入。”依照構成項目差異，罰沒收入可以劃分為的沒收贓款贓物、沒收財產、罰金和罰款等，其中，沒收贓款贓物屬于行政處罰，主要包括沒收的非法所得、沒收非法經營物品、沒收違規用具和違禁品等；沒收財產屬于刑罰形式，是以強制性的手段沒收犯罪分子的部分或全部財產；罰金包含在附加刑范疇內，要結合犯罪清潔嚴重程度明確罰金數額；罰款則包含在行政制裁內，常采取強制性方式征收違法者錢款。

5.其它非稅收入。

該收入部分由政府財政資金利息收入及政府獲得的社會捐款、贊助、國有資源有償利用收入等構成。

二、政府非稅收入特征

政府非稅收入的特點體現在不具有普遍性、不確定性和不穩定性、靈活多樣性三個方面，下面進行進一步分析。

1.不普遍性特征。

非稅收入主要屬于在社會管理活動期間政府參與后產生的，由此可見非稅收入存在指定的收取及管理對象，其和稅收的主要差異為“非稅收入征收范圍僅限于出現管理行為的個人、單位，存在不普遍性特征。”

2.不確定性及不穩定性。

在征收非稅收入時，政府都是對特定的對象、行為予以管理，非稅收入金額大小則和指定管理對象、行為直接相關，若指定的管理對象、行為在社會上驟減，那么與之對應的非稅收入也會減少，由此可見“非稅收入存在明顯的不確定性、不穩定性。”

3.靈活多樣性。

非稅收入的標注、時間十分靈活，形式十分多樣，所謂標準靈活，即“各級政府可結合本地區真實狀況制定標準”；所謂時間靈活，即“為了滿足某一特定活動的需要而產生的非稅收入，體現了時間靈活的特點”；所謂形式多樣，即“非稅收入的獲取形式多樣”。

三、非稅收入管理問題

1.對非稅收入管理的重視程度不足。

研究發現，非稅收入管理問題并未得到政府的高度重視，目前，雖然國內已經頒布了一些和非稅收入管理相關的政策、文件，不過對非稅收入管理的重視程度依舊有待提高。另外，忽視了提高社會財力方面非稅收入所發揮的關鍵作用。正是由于非稅收入得不到社會、各級政府的高度關注，所以影響了非稅收入管理的實際效果。

2.收費行為缺乏規范性。

受國家政策、市場等因素影響，政府非稅收入仍然要借助各級政府、相關單位完成執政執法，在非稅收入的監督管理過程中，政府財政部門則發揮了重要作用。研究顯示，很多地方政府存在行政人員、財務管理人員短缺等現象，這嚴重影響了政府財務部門作用的發揮。另外，在政府單位內，通常同一個單位內部同時存在行政性與事業性收費，而且營業服務性收費也由其負責，面對各種各樣的收費類型，這就使財務部門工作量、難度變的越來越大。在地方政府內部，有時未能結合本地區實際發展狀況，因地制宜的制定收費項目及標準，所以，影響了收費行為的規范性。

3.非稅收入管理期間有重支出輕管理的情況。

各級政府在管理非稅收入時，都要從資金支出、應用等方面開展管理工作。不過研究發現，很多地方政府均有“重支出輕管理”的現象，這導致其未能有效監管資金應用過程。

目前，一些地方政府都十分重視支出預算編制工作，做好了綜合性財政預算管理工作，不過由于績效評價體制存在不足，所以有關業務部門完成非稅收入審批撥付后，仍然未能有效監管非稅收入資金應用狀況。同時，地方政府運營期間，各項工作都依賴資金才能開展，加之管理項目數量多、種類復雜，所以使財務部門工作量、強度越來越大。另外，缺乏規范性的績效評價體制導致非稅收入被挪用或者占用的情況不斷發生，嚴重阻礙了非稅收入應當發揮的價值。

4.票據應用與管理過程出現的問題。

政府非稅收入管理的重要工作之一即“票據管理”，在新時期的發展過程中，當前諸多地方政府及部門已經實現了電腦開票，不過在電腦開票的管理過程存在開票速度較慢等問題，所以嚴重影響了非稅收入管理效率。因此，部分單位不得不繼續堅持手工開票，但是受人力操作誤差影響，致使開錯票及作廢票現象屢見不鮮，這讓財政部門核銷作廢票號工作量持續增加。同時，部分單位在管理非稅收入期間，出現了票款無法同步到位的情況；比如，出具票據后未第一時間催繳，或上繳款項后執收單位拖延開票時間，這使非稅收入應用效率大打折扣。另外，只有政府能統一調動執收單位票管工作者，所以，部分政府在有關人員調動期間，常常會出現相關崗位或職位人員更換頻繁現象，這不僅不利于為有關管理者培養責任心，還無法使在崗工作者深度了解票據管理制度，因此導致非稅收票據有關的法律規定要求無法落實到實處，從而引發了大量的票據丟失、遺失等現象。

四、非稅收入管理問題優化舉措

1.提高政府對非稅收入管理的重視程度。

一是，政府要確定財政收入方面非稅收入帶來的積極影響。二是，政府也需在宣傳非稅收入時加強宣傳力度，比如，可以通過媒體以及網絡展開宣傳，使有關的工作人員以及廣大人民能夠了解到在政府的財政收入中，非稅收入屬于其不可分割、必不可少的部分，讓社會中的所有行業都能夠對非稅收入所具有的作用更為重視，使得發展非稅收入得到極大程度的促進。

2.提高非稅收入征收管理規范性，嚴格處罰違規收費行為。

各地區各級政府財政部門應根據國家出臺的規章制度要求明確收費項目，同時，國家明令禁止的各種停征、免征及取消的收費項目，要嚴格落實，以此規范收費行為。

一是，地方各級政府及部門要通過培訓改善非稅收入管理人員的業務能力，為其培養、強化責任意識，保證管理人員工作期間嚴格依照法律執行公務。

二是，加快非稅收征收管理信息系統的建設，積極推廣電子化收繳形式，保證收繳信息能夠實時傳遞，提高監管非稅收入的效果，從而改善非稅收入管理效率及質量。

三是，做好國家制定的有關方針政策的貫徹落實，及時全面清理、清算政府性基金，確保政府基金工作規范性；同時，各級政府財政部門應及時將收費目錄清單在社會上公布，主動、積極接受社會監督，從而提高非稅收入管理透明度。

四是，財務部門要提高征收非稅收入行為的規范性，杜絕收費方式違規現象的發生，才能為企業、人民群眾的根本利益提供保障。同時，在查處胡亂收費行為期間，要站在講政治講大局的高度，將維護廣大人民群眾的利益作為最基本的準則，進而對各種亂收費現象進行嚴肅查處，避免后續再次發生。[5]

五是，各地財務部門要嚴格監管企業、事業單位的財務管理工作，重視監管財政返回的非稅收入，要保證合理運用企業、事業單位、政府中所涉及的所有財政金，盡量做到財政資金的最大化利用，從而提高利用資金的效率。

六是，組建專業的非稅收入監管部門，或聘請專業人員負責非稅收入監管，從而全面監督政府非稅收入行為，保證政府收費行為時刻被監督；同時，監管部門要結合非稅收入管理狀況，精選群眾提出的收費項目意見，然后及時反饋給稅費管理及改革部門進行處理。

七是，各級政府要結合本地區發展實際狀況，將違反常理的收費項目取消，以此惠澤群眾。

3.組建專業的非稅收入管理機構，確定非稅收入管理職責。

為了提高政府非稅收管理能力，則有必要成立專業的非稅收入管理機構。因此，各級政府要結合實際，在第一時間籌建、成立專業非稅收入管理機構，負責管理非稅收入的集中繳納工作。各級政府在管理非稅收入期間，財政部門要積極做好組織收入監督、分配等工作，才能提高非稅收入管理的科學性、合理性、規范性，這對綜合財政預算的實施及部門預算管理的推行具有積極影響。同時，在組建專業培訓收入管理機構的基礎上，要確定非稅收入管理部門承擔的工作內容及職責。特別是管理非稅收入期間，要盡可能的統一管理征收機構、統一制定征收政策、集中管理征收票據、統一規定征收辦法，只有這樣，才能在非稅收入管理過程中使非稅收入機構的管理職能得到有效發揮及強化。

4.嚴格管理票據。

提高非稅收入機構專業性，方能開展嚴格管理非稅收入票據的相關工作。因此，必須率先確保非稅收入征收機構的獨立性、專業性。一是，開票期間要大力推廣電子化開票形式，各地政府應提供充足的財政資金支持，大力購買、更新、使用開票設備，才能降低人工開票誤差對票據管理造成的負面影響。二是，應做好票據管理流程的科學制定，票據發放后要嚴格監督資金應用過程，步入資金核算環節后要嚴格核實票據信息，以此為資金的正常使用提供保障。三是，各級政府要做好專業票據管理人才的招聘、篩選，降低人員調動頻率，杜絕因崗位調動頻繁引發的工作者缺乏專業意識、責任性等現象，從而提高非稅收入票據管理水平。

5.做好非稅收入法制建設工作。

做好非稅收入管理有關的法律法規制定、實施，才能為管理非稅收入工作的開展提供保障，所以，要做好非稅收入法制建設，實踐中可從以下幾方面入手：

一是，在財政預算管理體系中納入非稅收入，開創有利條件為部門預算改革、政府其它財政改革提供助力，幫助非稅收入管理工作的開展奠定基礎。

二是，積極比較非稅收入管理過程和稅征收管理辦法，吸取經驗教訓健全政府非稅收入征收、管理制度條例，徹底分隔非稅收入征收、管理過程，確保征收、管理非稅收入過的合法性、合理性，實現改善非稅收入應用價值及經濟效益的目標。

6.重視非稅收入管理理念的創新。

各地區政府在管理非稅收入期間，要堅持依法、規范、高效、透明的指導原則，重視各級政府部門在管理非稅收入時自身職能作用的發揮，同時，做好征收、監管非稅收入等的基礎工作，并要求各級政府部門必須將非稅收入納入到公共財政、綜合預算管理等政府財政管理體系中。另一方面，有關部門要結合社會發展狀況，積極的對非稅收入認識誤區進行研究；比如，當非稅收入規模較大時，會對政府財政收入整體質量產生負面影響，加重公民、法人、經濟組織等承受的經濟壓力；因此，要想解決該問題，各級政府應根據統一的原則、要求，摒棄、去除傳統的利益、部門存在的狹隘思想意識、觀念，方可在保證非稅收入支出用途合理、合規的基礎上，改善利用非稅收入的效率。

7.積極推進稅費改革。

非稅收入作為政府財政收入的重要組成部分之一，各級政府需正確認識非稅收入的重要性；同時，要在財政預算管理中納入非稅收入，做到分類分級管理非稅收入的目標。一般各級政府財政部門主要負責非稅收入管理工作，要向做好本地征收、監管、利用非稅收入的相關工作，各級政府財政部門必須設立專業管理者分級、分類管理非稅收入。研究發現，政府性基金占據了政府非稅收入較大比例，并具有增幅較快的優點，所以，各級政府要積極推進稅費改革工作，提高非稅收入征收科學性及管控效果。各級政府有關部門要加強國有資產有償使用管理制度的構建和完善，充分挖掘國有資產的增收潛力，將國有資產轉讓、出讓、出租、出售等獲得的收入全部上繳到財政部門，并由財政部門進行統籌安排。另外，要持續優化國有資產有償使用制度，還要通過市場化機制出讓國有資產特許經營權、開發權、使用權，只有放棄對政府強制性手段征收非稅收入的過度依賴，才能有效提高政府的非稅收入。

8.做好收支預算的合理編制。

為了進一步提高非稅收入管理的水平，應積極做好收支預算編制工作，如通過預算管理統一管理非稅收入等，才能使綜合財政預算需求得到滿足，具體可從以下幾方面入手：

一是，積極開展綜合預算改革，實現收支徹底脫鉤，通過將收費單位全部的非稅收入進行綜合預算統一管理，為收支脫鉤的真正實現提供保障。

二是，提高收費單位預算管理水平，如通過確保收費單位職能正常發揮的基礎上，盡量降低支出成本。

三是，對非稅收入調控比例實施調整；受國家大力開展反腐倡廉工作等影響，“三公費用”項目在各地區的行政事業單位中不斷減少，這提高了行政事業單位控制支出的水平。所以，在此影響下，各級政府要結合自身真實狀況，重新設計非稅收入調控比例，增加能夠形成可用財力的非稅收入金額，才能滿足本地區經濟發展所需的資金要求。

結語：綜上所述，非稅收入作為財政收入結構的重要組成部分之一，通過基于非稅收入特征、類別及非稅收入在國內的實際征收、使用現狀，做好非稅收入管理優化舉措的研究、實施，才能在提高非稅收入管理規范性、科學性的基礎上，改善非稅收入管理效果，提高利用非稅收入的效率及價值。