完善國庫支付中心的財政監督作用

◎珺劉碩

一、國庫集中支付中的財政監督

財政監督是由財政部門負責開展的，針對機關單位、社會組織等機構是否依法履行財經法規進行的督查。財政監督是財政職能正常運行的重要保障，國庫集中支付制度毫無疑問需要全面完善的財政監督。

國庫集中支付采取開立單一賬戶、設置審核崗位等方式監督國庫資金的流轉過程，并評價各單位資金的使用績效，從而保證支付系統的科學運轉。簡而言之，高效的財政監督是確保國庫集中支付改革深化推進的助推劑，跟隨時代和經濟社會的發展不斷變革。

國庫集中支付中的財政監督包含很多主體，包括財政科室、國庫支付中心、各單位、銀行體系、紀委、審計以及人大等機構。國庫支付中心要強化對單位支付信息的審核工作，這是實現好財政監督的關鍵環節。代理銀行要根據指令高效支付資金，并配合做好資金清算工作和可疑交易的上報。審計和紀委監察部門要對各單位財務情況進行定期檢查工作，發現問題及時處理。人大要履行自身職責把關單位的預算和決算情況。

財政監督包括事前、事中和事后這三種方式。國庫集中支付中的財政監督也可以分為以下幾種：事前針對資金分配的監督；事中針對資金使用的監督；事后針對資金績效的監督。

針對資金分配的監督需要重點審核各單位編制預算時各項支出是否合理合法，預算需要人代會進行審議。預算批復后，財政部門嚴格依照預算下達各單位的用款額度。

針對資金使用的監督重點依靠國庫支付中心嚴格把關各單位的支出情況，并監督單位是否超預算支出或違規支出。如果發現違反規定甚至違法的支出行為，國庫支付機構可以拒付并向紀檢監察部門報告。

針對資金績效的監督重點檢查各單位在使用財政資金后是否達到預期的效果，評價其經濟效益和社會效益?？冃ПO督作為財政監督的最后一環，為下一年度預算安排提供重要參考。

二、國庫集中支付中財政監督存在的問題

1.財政監督法律法規缺位。

從制度層面上說，預算編制、政府采購等相關法律體系構成了財政監督的基石。毫無疑問，科學規范的法律體系是完善財政監督必備的條件，對觸犯財經法律的行為必須按法律規定嚴肅處理。我國還沒有一部非常權威專業的財政監督法律，缺乏對預算編制、國庫資金收付過程的有效約束，可能造成一些違法和腐敗現象的發生。因此，我們要盡快出臺和完善財經法規，在加強立法和嚴格執法上下功夫，真正通過法律和制度手段使單位做到依法理財，充分發揮法律的監督作用。

為了充分發揮國庫的財政監督作用，我國制訂了一批行政規章制度來監管單位資金的使用，規范單位經常發生的會議費、接待費、差旅費等報銷工作，但是由于更新工作緩慢，執行時滯后性明顯。另外，預算單位財務人員平時對文件規定的學習較少，財務知識較為薄弱加上文件數量多、規定沒有統一，導致報銷時缺乏嚴格統一的標準。實際過程中因為工作人員大意、對文件規定不熟悉等原因，審核和監督作用大打折扣。

2.財政監督機構職責不清。

為確保財政監督工作的正常開展，必須首先清晰定位各監督主體的職權，防止職責不清的情況發生。然而由于各種原因導致實際監督過程中存在職責不清、監督不力、監督重復低效的問題，與預期效果相差較遠。

國庫支付中心轉型之后，沒有相關文件和制度來明確中心的財政監督主體地位，難以有效監控預算單位的支出行為和會計處理，限制了監管職能的充分行使。國庫資金的審核撥付一般發生在單位經濟活動發生以后，而此時實際支出已經發生，即使是有違規的行為存在，單位財務會以不能影響本單位日常工作為借口，讓領導打招呼等方式施壓中心審核人員，使違規支出得以審核撥付。此外，國庫支付中心的審核記賬員沒有直接參與單位的經濟活動，不清楚相關細節，加大了實際審核的難度。如果單位發生了違規支出或者超標準支出，可能利用虛開發票違規報銷。不難發現，中心審核人員在事前無法監督單位的經費支出行為，而在事后監督時單位財務提供的報銷依據和財務信息可能存在違規行為，造成責任界定不清的情況發生。因此，國庫支付中心側重于對國庫資金進行事后監督，事前事中的監督缺位使得監督效果并不理想。

3.缺乏科學的部門預算編制。

部門預算顧名思義意味著一個部門單位編制一套預算，反映該部門單位財政資金的收支情況，預算編制后首先由財政部門進行審核，再經由本級人代會審議。科學的預算編制能夠完整體現各部門的業務工作和收支安排。預算編制工作體現了財政部門對資金的分配，科學的預算編制能夠極大提高資金的使用效率。

我國部門預算改革在實行過程中出現了不少問題。預算編制改革工作停滯不前，缺乏嚴格的制度標準；預算編制工作不夠精細，編制方法較為落后，標準參差不齊，與預期結果相差較遠。例如公用經費的預算編制簡單按照人數定額安排，有的單位每年公用經費都不夠用，有的單位卻結余很多。預算編制的粗糙導致國庫集中支付制度執行不到位、無法實現有效監督。另外，預算指標通常只是明確到類級科目，應當再細分到款級和項級科目，預算指標的進一步細化才能最大程度上規范預算執行的嚴肅性。只有科學完整的預算編制才能迎合國庫集中支付制度改革的深入推行，進一步規范各部門單位的支出行為。

4.信息網絡建設滯后。

毫無疑問國庫集中支付制度需要高標準的信息網絡建設作為其堅強后盾。由于歷史等各方面原因，財政部門網絡建設工作較為滯后，國庫集中支付改革全面鋪開后按照上級要求構建了一套專門的大門戶平臺，集成許多財政信息化軟件。當國庫集中支付改革邁入深水區時，需要建立一套更加強大的一體化財政信息系統來滿足財政各業務科室和各單位的需求，進一步簡化操作流程和提升處理效率。

很多地區預算單位尚未納入統一的網絡管理，使得一些數據匯總工作不易開展，延遲了數據報送的時效性。少部分預算單位和基建單位需要通過虛擬網絡接入財政內網，而虛擬網絡并不穩定，一旦網絡出現狀況將對業務工作開展造成嚴重影響。除此以外，現行的財政一體化系統集成度需要進一步加強，并升級優化會計核算和資金申撥、指標管理等模塊，在簡化操作和提升效率上取得成效。一些過時的系統急需升級換代，另外數據庫和服務器也要實現專業化管理。每年部門決算時經常發生財政軟件服務崩潰和卡頓的現象，單位財務人員抱怨頗多，下一步需要實現部門決算系統和賬務處理系統的對接，使決算報表能夠即時導出，這將大大降低預算單位財務人員和財政部門的工作量。

三、強化國庫集中支付中財政監督的建議

1.健全財政監督的法律制度。

依法治國方針要求我們必須通過立法形式制定切實可行的財政監督規則，只有用法律的權威性來約束各預算單位的支出行為，才能真正構筑起依法監督的防火墻，實現財政資金效益最大化。隨著我國法制化進程不斷加快，我國陸續出臺關于預算編制和財政監督的財經法規，但距離完備的法律體系尚有不少差距，需要借鑒先進國家的立法經驗加以完善。

全面推行國庫集中支付改革后，根據本地實際情況制定出具體的改革細則、操作流程和崗位分工等規范化文件，并通過這些規范化文件具體指導相關業務科室和預算單位全面鋪開支付工作，這些地方性規范文件是國家財經法律法規的有益補充。在實踐過程中這些規范性文件較好地約束了各預算單位的支出，并指導中心人員初步開展監督工作，起到了應有的作用。隨著改革進入深水區以及反腐倡廉要求的不斷提高，不管是在國家宏觀層面還是在地方層面，都需要進一步出臺適應時代要求和經濟社會現狀的財經法律和地方性規章制度。新的制度體系必須站在法律高度確定負責財政監督的主體責任，并制定出可操作性強的監督流程和實施細則以保證最大化監督效果。

地方政府在出臺地方性規范文件監督本市財政支出的同時，更要抓好財經法規教育推廣工作，讓更多的普通市民和媒體參與到社會監督力量中，發揮全民監督的強大力量。與此同時加快推進預算公開工作，通過預算公開倒逼預算單位規范支出行為并有效減少違規行為的發生，有了社會各界共同參與到財政監督工作中，將極大提升監督效率、實現國庫資金合理運用。

2.轉變國庫支付中心職能定位。

一是積極引導支付中心樹立新理念。在過去中心審核記賬員肩負著審核報銷單據和會計核算的雙重職責，在審核的事后預算單位的經濟活動早已發生，中心只起到了事后監督的作用。隨著中心職能的轉變，會計核算逐步歸還給各預算單位，支付中心將把工作重心轉向財政監督上，通過國庫動態監控系統實時監控各單位的支出是否違規。從會計核算中心更名為國庫支付中心，這不僅是名稱上的變化，更是機構職能定位的根本性轉變，國庫支付中心意味著國庫支付的審核監督是工作的重點，這符合國庫集中支付進一步深入改革的要求，更是推進財政監督科學規范化的有力抓手。

二是要進一步發揚中心業務溝通上的優勢地位。在業務工作上，國庫支付中心既負責直接與預算單位面對面接觸，具體承接單位的日常報銷工作，又與預算執行部門和業務科室密切聯系，在指標和用款計劃上做到與業務科室、預算局的充分溝通。另外中心動態監控的報表分析會上報給預算執行部門，提前預知可能發生的支付風險并加以化解。

三是要培養高素質的業務精英參與財政監督工作。對任何行業來說人才的重要性無需多言，財政監督工作更需要懂業務、善溝通、講原則的高素質專業人才。隨著監督業務的不斷推進需要多渠道定期舉辦培訓，加強中心監督人員的日常學習和財經法規以及地方性文件制度學習。將常用的報銷規范和流程標準編制成冊，將業務學習融于日常工作中，根據上級發文及時更新相應的地方文件和標準，確保監督工作的與時俱進。加強稽核業務建設，定期聯合審計、紀委等監督機構進行會計稽核，及時查找問題并盡早解決。此外要加強預算單位財務人員的培訓工作，定期安排財務人員學習會計核算軟件和國庫集中支付系統的日常操作流程，學習最近的規范性文件如差旅費文件等等，進一步提高財務人員素質和道德紀律，這也將大大有利于財政監督工作的規范化、制度化。

3.建立科學的預算編制制度。

財政部門是政府的大管家，根據各部門預算具體分配財政資金，滿足各預算單位的業務需求。根據西方先進國家的監督實踐，通過編制科學的預算并嚴格按照預算進行支出能夠極大提高財政監督的效率。西方發達國家預算編制和審批的時間一般都比較長，準備工作相當充分。雖然我國推行國庫集中支付改革取得較大進展，但目前采用的預算體系仍然存在不完善的地方，需要在宏觀制度層面加強預算立法工作，確保預算批準后的法律權威性，能夠被部門單位嚴格執行，為財政監督工作提供有力保障。

一是根據地方實際確定合理的定額標準和預算指標。毫無疑問編制預算絕不是根據人數定額相加，但缺少定額又無法使預算做到精準科學。例如財政部門在核定預算時，會充分考慮單位的在職人員數量、往年的支出數情況，根據人均公用經費標準和業務量綜合確定具體的預算數，并征求單位的意見從而敲定最終預算數，此時定額標準發揮了它在預算編制工作中應有的作用。另外，科學的預算指標安排對于預算編制工作至關重要，各業務科室要積極行動、認真調研獲取第一手資料，將指標具體分解到底級科目，并掛鉤具體的預算項目。這樣能夠讓國庫支付中心審核的每筆支出都有合理依據，從根本上提高預算執行力。

二是預算執行部門要切實根據地方經濟現狀合理協調財政收支進度，在抓好財政收入工作的同時合理分配支出，確保預算執行工作精準到位。在年度決算后，根據報表數據和收支數據對照年初預算仔細分析，檢查各功能科目支出是否與預算差距較大，并找出預算數和執行數相差較大的具體原因。下一年度編制預算時將考慮上年的決算數據，因而決算工作的準確性對于提高預算科學性、精確性的重要程度不言而喻。

三是盡可能避免預算調整和追加，提升預算工作的嚴謹性和權威性。針對需要預算單位需要調整和追加預算的情況，必須嚴格按照相關規定做好審查工作，只有符合條件和規定的情況才能準予通過，并要求其在下一年度預算編制時提前考慮類似情況。財政監督職能的發揮離不開完備周密的預算安排，俗話說萬事開頭難，只要預算排好了，后面緊跟的執行和監督都是順理成章的步驟。另外，預算中有關基建類項目支出由于涉及金額較大，需要業務部門科學論證，有必要的話邀請專家學者綜合討論得出項目概算金額和支出安排。預算單位每月的用款計劃也要嚴格依照年初部門預算以及單位具體需求如實上報業務科室，業務科室批復用款計劃后單位要做好具體的支付申請工作。部分地區的預算執行數據暴露出年初預算數同決算數差距較大的問題，反映出預算編制工作還有很大的改進空間。因而預算部門要更加重視單位的支出分析，并指導單位進一步做好預算編制工作，為財政監督工作打下良好基礎。

四是針對性解決年初預算指標下達時間較晚的問題。其主要原因在于下一年度預算編制工作開展時間較晚。財政部門可以適時提前預算編制工作，逐步試點推廣滾動預算編制，提高預算編制的效率和科學準確性。

4.推進財政信息管理系統建設。

當今社會進入了全面信息化時代，信息系統建設對財政工作的重要性不言而喻，信息化建設同時也是強化監督、保障安全、提升效益的基礎性工作，更是加快推進數字財政建設的重要抓手。

財政部門科室多、業務繁雜、工作量大，過去財政各業務科室各自為政，分別根據各自需求開發了相應的業務軟件，據不完全統計整個財政部門使用的軟件系統數量多達數十種，整合難度相當大。雖然金財工程的順利實施充分整合了大多數業務軟件模塊，但距離改革要求尚存在較大差距。目前除了國庫系統，財政部門在用的軟件包括財政核算軟件、資金申撥軟件、部門單位財務核算軟件、部門決算軟件、預算執行信息上報軟件、政府采購軟件等等。除了國庫集中系統實現了有效整合，其他模塊還是獨立運行，加大了用戶操作難度和運行維護成本。因此實現財政軟件的有效整合是接下來整個信息系統建設得重中之重，樂清財政部門要從大局出發，建設好總攬全局、充分整合從財政預算編制、執行到決算監督的一體化信息系統，提高整個財政工作的效率。財政一體化信息系統的建成將在很大程度上提升監督效率，實現預算和支出管理的精準到位。

數據庫管理對于數據安全至關重要，所有財政數據都存儲在數據庫上，因此必須強化計算機機房的有效管理。安排專人做好機房管理工作，定期聯系硬件維保公司巡查機房，及時排查硬件風險隱患，確保服務器的正常運行。另外為確保數據安全要做到定期備份數據庫，并采取必要技術手段防止數據丟失。

財政信息管理系統建設工作任務重、難度大、時間緊，需要有清晰明確的方案。作為起點的預算編制工作牽涉到各預算指標錄入，由預算局牽頭各業務科室在國庫集中支付系統中負責完成。在預算執行層面，部門單位支出可以通過國庫集中支付系統順利運行，而預算會計核算軟件和資金申撥軟件需要進一步整合到國庫平臺中，減少總會計的工作量，使得每天財政收支的賬務處理操作簡單化。就像國庫系統的整合優化能夠查詢到預算單位的支出記錄和預算指標的使用結余情況?？梢韵胂?，財政信息管理系統化零為整、點石成金，對于數字財政建設和政府財務公開將起到決定性的作用，財政監督工作也將以此為契機取得歷史性突破。