農田水利工程建設存在的問題及處理

◎黎琨之

引言：中國是一個擁有14億人口的大國，糧食安全始終是我國的頭等大事，實施高標準農田建設，是把米袋子牢牢掌握在自己手里的重要法寶。民為國基，谷為民命。糧食事關國運民生，糧食安全是國家安全的重要基礎。新中國成立后，中國始終把解決人民吃飯問題作為治國安邦的首要任務。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀。實施農田項目建設，落實高質量發展要求，是實施新時期國家糧食安全戰略的重大舉措。

一、農田水利工程概述

農田水利工程主要是指為了解決農村地區人畜飲水和農田灌溉的中小型泵站、引水工程、蓄水池、塘壩以及小型水庫等。對于農村居民來說，日常用水既包括日常生活用水，還包括農耕用水。然而目前的實際情況是，不少地區農村基礎設施建設水平是比較低的，特別是在農耕過程中，還有不少農戶仍然才采用傳統的澆灌方式，費時費力，且效率低下。所以推進小型農田水利工程建設是非常有必要的，其能夠為農村居民的日常生活用水以及農耕用水等提供一個更加快捷方便的取水方式。此外，小型農田水利工程在建設完成以后，在實際應用過程中還能夠起到防御洪澇災害等重要作用，有利于為農民群眾的生命財產安全提供可靠的保障。

二、農田水利工程運行特征

農田水利工程管理首先要把握工程的基本運行特征，從而樹立更明確的管理目標，在新農村建設中遵循客觀特征規律并完成管理實踐。其運行特征體現在以下方面。

（一）公共服務性

農田水利工程一般應歸類于公共基礎設施，是典型的民生工程，主要面向農村地區的農民群體，為遭遇旱澇災害的農民提供保護。同時，農田水利工程還面向農田實施灌溉服務，并通過一定的水利調度改善水質，具有公共服務性。

（二）非價格特性

農田水利工程因向社會提供公共服務而使其在市場競爭中表現較弱，價格機制在工程項目供需側的效應不明顯。新農村建設中，大量資金將投入到農田水利工程新、改、擴建項目，因此所投資金總量可觀，但不能在短時間產生經濟效益，主要產生社會效益和生態效益，一般在較長周期后可以得到一部分的間接經濟效益。由于農村水利對災情的防控能力并不是很突出，具有明顯隨機性，因此農田水利工程在后期投運管理中投入的資金可能更多，使得市場投資者不會投資農田水利工程建設，而常由政府完成投資建設和管理。

（三）消費非排他性

農田水利工程完成建設后投入運行，所帶來的積極效應可影響周邊更大的村域范圍。每一個農民都可以享受到水利工程發揮基礎功能所產生的權益，而大家相互之間享受利益并不存在沖突，不具有妨礙或阻止他人獲得私人利益的特性。

三、農田水利工程建設過程中存在的不足之處

近年來，我國將農田水利工程建設作為國民經濟第一產業可持續發展的重要基礎。政府及各部委職能部門從宏觀政策角度制定施行了《農田水利條例》《深化農田水利改革的指導意見》等相關法規和政策，注重整合調配各類資源進入農田水利工程建設管理領域，不斷釋放管理效能，提升建設管理水平，形成了持續為農田水利需求提供灌溉、排水、防澇、治鹽堿等服務，保障了農業生產的高質高效。當然，在分享農田水利工程建設管理階段性成果的同時，還應清醒地認識到現階段農田水利工程建設管理還存在一些問題，具體表現在如下方面。

（一）缺乏完善的前期規劃

農田水利工程中，由于缺乏統一的科學規劃，導致項目在建設重點、建設標準、投資標準等方面也各不相同，造成建設區域過于分散或重疊、建設內容單一，建設資金渠道分散，工程建設標準偏低，多數農田建設項目難以同步實施土壤改良、地力提升、高效節水灌溉技術、數字農業、智慧農業等措施及新技術的推廣應用，工程建設效益難以得到充分發揮，已建成的農田與國家高標準農田建設目標有較大差距。

農田建設項目的田間工程規模大、地域分散、建設內容繁雜，由于規劃設計單位水平參差不齊，部分設計單位對項目單位的實際情況缺乏深入細致的了解，溝通交流不夠，對項目的實際需求缺乏足夠研究和論證。所以，設計人員要深入到現場實地進行考察，對地質情況進行明確，以建立適合工程的規劃。

（二）項目投入嚴重不足

農田水利工程是一項耗時耗力耗材的系統工程，因此需要充足的資金支撐。實際工程建設中，施工單位管理人員對現場情況掌握不全面，與設計、監理等其他部門的溝通交流不足，資金使用與預算之間容易出現誤差。在可用資金不足的情況下，可能導致工藝改變、材料采購方案變更等問題，工程建設工期拉長，施工成本又進一步增加，資金缺口壓力增大。目前農田建設項目的投入渠道較為單一，絕大部分是財政投資，社會資本參與度不高。由于缺乏有效的激勵機制，社會資本基本沒有積極參與農田建設，嚴重制約了農田水利的發展。

（三）落后的基礎設施

農田水利工程具有排澇與抗旱的作用，為農業發展打下良好的基礎。傳統農田水利工程設施較為落后，且存在著一定的故障，雖然經過了相應的維護與更新，但仍無法滿足當前發展的實際需求，對農業發展造成影響。因此，需引起相關人員的重視。對于農田水利設施管理，需要注意其地域性的特點，要區別于大型水利設施管理，開展有針對性的管理。在當前管理中，大多農田水利設施在建設完成后大都是移交給當地鄉鎮或村鎮管理，缺乏后期的管理、維護和監督，在現行管理中管理人員基本以村社人員自我管理為主，缺乏管理的專業化，使得管理出現各種漏洞。比如，一些地方主管部門很少對這些農田水利基礎設施進行管理，設施得不到有效的維護、維修，后期出現故障無法得到維護，影響正常使用，即使有人在進行管理但是由于其技術水平有限，對相應的設施維修不能進行標準化管理和維護，維修質量不達標，也影響了其后期的使用效益的發揮。

（四）管護缺乏長效機制

大部分小型農田水利工程修建于20世紀七八十年代，運行年限較長，設備陳舊，維護修繕不到位，導致運行效率較低，問題較多，部分設施甚至經常出現無法運行的情況，大大增加了后期維修成本，嚴重影響灌區的經濟發展。此外，小型農田水利設施一般修建在農村，主要由地方政府投資，部分資金來源于農民，運行管理和維護資金不足，導致工程效益難以發揮。長期以來，農田建設存在“重建設、輕管護”現象，田間工程設施產權不清晰，維護管理責任不明，耕地質量監測和管理手段薄弱，建后管護責任和措施不到位，管護資金不落實等問題突出。有的項目竣工移交后，設備和設施損毀，得不到及時、有效的修復；有的項目建成后沒有劃入基本農田實行永久保護；對已建成農田的用途和效益統計監測工作不到位。

（五）農田基礎設施建設與鄉村振興戰略融合不夠

田間道路不配套，機耕道“窄、差、無”、農機“下地難”問題突出。部分現有機耕道建設設計不規范、標準不高、養護跟不上、損毀嚴重，難以滿足現代農機作業需要。排水溝建設多數沒有考慮排漬降潛，占30%以上的漬澇、漬潛中低產田地下水難以排出，農田土壤得不到改良，嚴重影響了農田質量的提升。農田輸配電設施建設滯后，農田灌溉排澇成本高、效率低。農田建設與村莊整治、農村生態環境建設等方面的對接工作不夠。

（六）科技創新和新技術新成果的推廣應用不夠

由于受資金和傳統觀念的影響，2019年以前在農田建設上，對農業物聯網、農業大數據、精準農業、數字農業、智慧農業等新技術的創新與推廣應用還非常欠缺，發展基礎較為薄弱，數據資源較為分散。農業專用傳感器、農業機器人、智能農機裝備等基礎設施配備不足，適應性較差；天空地一體化數據獲取能力較弱、覆蓋率低，重要農產品全產業鏈大數據、農業農村基礎數據資源體系建設剛剛起步；農業數據整合共享不充分、開發利用不足。智慧農業發展總體滯后，面臨諸多挑戰，有待十四五期間加以解決。

四、農田水利工程建設的處理策略

（一）完善前期設計

想要有效提升管理水平，確保工程有序實施，減少建設問題，就要完善前期設計工作，以滿足工程的實際需求。一是組織專業人員到現場進行考察，對各項影響因素進行了解，并結合現場實際情況，做好設計工作；在并引導各個部門彼此之間加強交流溝通，切實增強相關數據的共享效率，然后建設統一的協調機制，通過對各項影響因素的綜合考量，做好農田水利工程建設的整體規劃，然后將多部門的協同作用有效利用起來整體推進，確保農田水利工程建設得以穩步推進。二是嚴格評審設計圖紙，對相關資料進行收集，對圖紙細節進行優化，確保在實際建設過程中，不出現錯誤操作；三是完善技術交底工作，結合設計圖紙以及技術，進行深入探究，并結合重點問題做好分析，明確施工要點，了解潛在風險，采取合理的方法進行項目建設。使農田水利工程這樣關乎民生、造福群眾的關鍵項目得以順利建設完成，利用農田水利工程將當地的水資源最大限度利用起來，為當地農村居民生活和農業生產的高效運行提供強有力的支撐。

（二）加大資金的投入力度，鼓勵多方融資

為保障農田建設的資金需求，要建立多元化籌資機制，重點是不斷拓寬農田建設資金投入渠道。一是采取多種形式吸引社會資本參與農田建設。完善以獎代補、先建后補、財政貼息、委托代建、購買服務等相關配套政策措施，在堅持標準的基礎上，探索創新，以項目為載體，引導種糧大戶、家庭農場、農民合作社和涉農企業等新型經營主體自主建設高標準農田。二是加大土地流轉力度。對新型經營主體投資高標準農田建設的補助不設流轉年限和成立年限等過多的限制。通過獎補政策吸引更多新成立的經營主體和激發他們流轉土地的熱情。三是在農田建設過程中，為破解原有銀行融資渠道不通問題，采取創新融資模式，試發行新增耕地收益專項債券，積極調動社會資金投入，解決資金缺口。

（三）加強重視程度、落實科學管理

伴隨著經濟的不斷發展，我國人口數量迅速增加，人均土地面積不斷減少。在農村經濟發展中，農業生產占據比例不大，并不能成為農民謀生的主要手段，多數農民選擇外出打工，這就使得農田水利建設技術處于停滯不前的局面。所以，相關部門要對其引起重視，指派專業人員投身到農業發展中，并建立完善的獎懲機制，增加資金的投入力度，提升農田水利工程建設整體質量水平。

同時，農田水利工程建設管理應堅持科學發展理念，遵循并落實科學管理原則。首先是堅持以人為本理念，工程建設不能缺少人這一核心，工程全過程都應探索人力資源優化方案，要通過制定科學制度、應用先進技術來降低人員勞動強度。其次是實施合同化管理，應在合同中明確工程參與各方的責權，以合同的法律效力約束各方履行管理責任。第三是強調標準化管理，工程項目必須依據國家及行業標準完成建設，工藝參數要達標，設施設備管理要達標，工程養護也要求達標。第四是創新信息化管理，在信息化時代背景下，農田水利工程建設應主動適應信息化要求，構建工程管理數據系統并進行信息分析，引入智能管理手段和技術設備，提高工程管理效率。

（四）建立健全管理機制

想要促進農田水利工程的順利發展，就要結合實際，制定完善的管理機制。由于項目建設存在著一定的復雜性，因此，相關人員引起足夠重視，嚴格依據規章制度操作，以達到理想效果。

1.明確管護主體。主管部門要對地區小型農田水利工程的建設現狀進行全面調研，摸底排查已建成的各類小型農田水利工程，如實開展登記工作，對工程類別、規模、管護主體等細節性內容進行明確。同時，依據政策指示，深入推進產權改革工作，對改革范圍、任務、實施辦法等進行明確。確定過管護主體后，需對管護責任書進行簽訂，促使管護期限、管護方式等得到細化，保證小型農田水利工程的管理養護工作得到深入落實。

2.完善技術服務體系。針對現階段基層農田水利工程管理養護人員缺乏的問題，要對基層管理人員編制進行適當增加，對基層單位的辦公、生活條件等進行改善，促使基層水利服務隊伍的穩定性得到增強。同時，要將具有較高專業技術水平的高素質人才聘請過來，指導工程的管理、養護過程。要經常性培訓基層管理養護人員，促使管理養護隊伍的整體能力得到提高。

（五）科技支撐引領項目建設高質量發展

農田水利工程管理工作的一個重要影響因素就是管理人員的職業素質和專業能力，因此要持續通過職業培訓來鞏固和提升管理人員的職業技能。在項目的各個關鍵環節嚴格管理控制，引進新技術新材料，不斷提升施工工藝技術水平，為確保農田真正達標，提供技術保障。合理配備農業智能裝備，配置定位監測設備，建立耕地質量監測、土壤墑情監測和蟲情監測站（點），加強灌溉試驗站網建設。充分應用現代信息技術成果，集成應用計算機與網絡技術、物聯網技術、音視頻技術、3S技術、無線通信技術及專家智慧與知識，實現農業可視化遠程診斷、遠程控制等智能管理，提升農業生產效率，推動農業產業升級。

（六）落實建后管護資金

農田建設項目驗收合格后，及時在建設區域范圍內公告公示，設立農田保護標志，建立完善項目檔案，實現信息化管理。要及時與專業大戶、家庭農場、農業合作社、專業協會、涉農企業和村集體等辦理移交手續，簽訂管護合同。按照誰受益、誰管護的原則，建立管護長效機制，并作為項目驗收的重要內容，落實管護主體、資金、措施。在項目資金中，適度安排一定比例的項目后期管護資金，專門用于設施維護和后期管護。政策規定“通過土地整治新增加的耕地納入占補平衡補充耕地指標”新增土地所產生的所有收益建議補充到管護資金中，確保項目建成后能長期發揮效益。

五、結束語

綜上所述，隨著經濟的不斷發展，我國農業也取得迅猛發展勢頭，在其發展過程中，農田水利工程是不可忽略的重要組成部分之一。為了促進新農村的進一步發展，就要針對建設中存在的問題，采取完善的處理手段，以實現農田水利工程的持續穩步發展。在管理中應持續推動工程管理創新改革，合理健全工程管理配套制度，有序提升管理人員職業素質，科學宣傳農村節水灌溉理念，為新農村建設貢獻更大的力量。