我國政府采購糾紛解決機制：現狀、問題與重塑
——從241份信息公告談起

楊海靜 周浩然

政府采購合同須采用法定方式締結。以招標采購方式為例，包括了從采購需求制定、招標公告、投標、開標、評標、定標、合同締結、合同履行、合同評價等一系列相互聯系的規定路徑，涉及采購人、采購代理機構（如有）、潛在供應商、中標供應商、行政監督機構等多個主體，存在民事、行政多種性質的法律關系。其糾紛類型也因階段、主體、內容而性質不同，樣態各異。廣義的政府采購糾紛既包括合同締結階段的糾紛，也包括合同履行階段的糾紛；狹義的政府采購糾紛僅指前者，本文如無特殊說明僅在狹義范疇上展開討論。

一、文獻綜述

投訴處理是政府采購糾紛解決的核心制度之一，其性質不明會直接導致配套措施不完善、與行政處罰及行政裁決界限不清等問題。李欣和陳根強（2009）認為合同締結階段的政府采購糾紛本質上屬于民事糾紛，投訴處理符合行政裁決的特點。李咸武（2014）則指出，合同締結階段的政府采購爭議屬于行政爭議，政府采購中的投訴處理是行政機關依職權所實施的解決行政爭議的一種具體行政行為，不符合行政裁決解決民事糾紛的基本性質。吳華（2020）認為《招標投標法》體系中的投訴處理是行政監督檢查或行政處罰，而政府采購中的投訴處理則是行政裁決。現行政府采購法律未對投訴處理性質作出明確規定，理論界和實務界仍存有爭議。

投訴提出是投訴處理的啟動端，投訴處理的性質取決于投訴行為的法律性質。王叢虎（2017）從制度內核和功能角度，指出投訴具有內部監督和權利保障的雙重性質；朱中一（2018）指出，投訴制度的基本功能是權利救濟，不包括監督。但尚未有學者從投訴自身構成角度討論投訴行為的性質。

政府采購糾紛化解機制需要遵循多元原則。于安（2020）指出，政府采購爭議處理的制度設計可分為詢問、質疑、投訴、約談、調解、裁決、簡易程序、電子平臺、仲裁、訴訟十個方面，并引入行政裁決機制，完善行政裁決配套程序。龍飛（2015）認為，訴訟外糾紛解決力量是構建多元化糾紛解決機制的社會基礎。王柱國和崔英楠（2021）提出糾紛多元化解機制是我國 “楓橋經驗”在新時代的發展和創新。

在行政裁決的試點改革下，對于行政裁決不服的救濟，閆志開等（2021）認為，當事人對行政裁決這一具體行政行為有權申請行政復議。成協中（2021）指出對行政裁決無行政復議的必要，訴訟應為其唯一救濟手段。王周歡（2020）認為對行政裁決不服的，既可提起行政訴訟，也可提起民事訴訟。

行政調解是非訴糾紛解決方式之一。黃民錦（2012）提出應健全政府采購行政調解機制，王聰（2021）指出要完善行政調解運作程序，建立行政裁決與行政調解的銜接，并提高行政調解的法律效力。

高效和獨立是對政府采購糾紛解決時限和機構的要求。何紅鋒和張璐（2005）認為，提高糾紛解決效率應簡化救濟程序，縮短審查時限。李德華和李帥（2019）從優化政采營商環境角度，通過分析現行政府采購糾紛解決的時間、費用，提出應提高非訴訟糾紛解決程序的效率。曹勝亮等（2009）提出糾紛解決機構應具有獨立性，不受外來主體因素的干擾。宋軍（2018）認為應設置專門、獨立的政府采購行政裁決機制。

質疑前置制度的設計是否高效，學界可謂褒貶不一。黃正華（2016）認為“質疑—投訴”的特定順序考慮了不同制度的區別功能，有利于提高采購效率。成協中（2020）也認為應維持現有“質疑—投訴”設計。而王旭（2013）則以世貿組織《政府采購協議》（Government Procurement Agreement，以下簡稱GPA）的規定為出發點，指出質疑制度有悖法理，限制了投訴權的實施。基于成本考慮，張澤明（2021）建議取消質疑前置程序。

實現政府采購糾紛解決的電子化是對高效原則的響應，但學界對此鮮有探討。現有著述大多著重于論證政府采購過程的電子化，如姚明明等（2021）分析了政府采購電子化趨勢，提出了相應建議；張曉丹等（2020）明確了電子化在政府采購監管中的作用。少數學者對在線糾紛解決方面進行了討論，如程琥（2016）論述了ODR（Online Dispute Resolution，即在線爭議解決模式）與我國矛盾糾紛多元化解機制的銜接，胡曉霞（2017）提出要從立法上明確在線糾紛解決機制的地位。

構建多元糾紛解決機制，還應堅持司法最終原則。王雪梅（2001）從行政最終裁決的弊端角度論述了司法最終原則。季金華（2013）從文化理念層面強調司法最終解決對樹立司法權威的重要性。王柱國等（2021）認為司法最終原則方能引導正義的完全實現。

二、我國政府采購糾紛處理現狀

政府采購現行法律體系依據糾紛的發生時間，以合同締結為分界點，設置了兩種不同的權利救濟路徑。合同簽訂階段，除民事救濟途徑外，建立了質疑—投訴—行政復議/行政訴訟的鏈條式救濟路徑，合同履行階段的糾紛則導入民事救濟體系。本文整理了2021年財政部官網發布的241份政府采購信息公告，以求“察一葉見森林”，從點見面，了解我國政府采購糾紛解決樣態。

（一）糾紛內容和類型

241份政府采購信息公告可見，政府采購在合同締結階段從內容上大致可歸納為以下八種糾紛類型：第一，采購文件不符合法律規定；第二，公告發布未遵循法定程序，公告內容不完整不充分；第三，評審委員會評審不公正、不規范；第四，中標或成交產品不符合采購文件指標要求；第五，中標或成交供應商不具備相應資格；第六，供應商有提供虛假材料謀取中標、串標等行為；第七，代理機構未完全履行其必要的告知義務；第八，廢標理由不符合法律規定等。

（二）糾紛處理方式

在241份信息公告中，51份是財政部在處理投訴或進行監督檢查過程中對違法當事人進行行政處罰的決定書，有9份是針對舉報人提出的舉報事項作出的處理決定，2份是針對采購人的反映事項作出的處理決定，其余179份是對投訴人不服質疑結果作出的投訴處理決定。我國政府采購領域已經形成了集質疑、投訴、舉報、監督檢查、處罰于一體的非訴訟糾紛處理機制，監督檢查部門能夠在處理投訴中及時發現和制裁違法行為，有效行使行政監督職能，如第1370號《投訴處理決定書》認定某供應商提供虛假業績，第1392號《行政處罰決定書》隨即就該違法違規事項作出了罰款、列入不良行為記錄名單、一年內禁止參加政府采購活動的行政處罰。從投訴主體看，絕大部分投訴都是未成交或未中標供應商對采購人或采購代理機構作出的質疑答復不滿意而提出的。

值得一提的是，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確指出，“行政裁決主要適用于對以下特定民事糾紛的處理，包括政府采購糾紛”，“重點做好自然資源權屬爭議、政府采購活動爭議等方面的行政裁決工作”。行政裁決因其主體的行政性、裁決對象的特定性等特點，具有及時、專業、高效的優勢。《意見》旨在發揮行政裁決制度對于化解民事糾紛的“分流閥”作用。

2020年1月，深圳市財政局、上海市財政局和內蒙古自治區財政廳被財政部確定為政府采購行政裁決改革示范點。深圳市財政局出臺了《深圳市財政局政府采購行政裁決規程》，并率先在行政裁決中引入行政調解制度，作出了全國首例《政府采購調解協議書》。內蒙古自治區財政廳建立了政府采購行政裁決內控制度，制定了行政裁決管理辦法，成立了全國首家政府采購行政裁決機構（昝妍，2021）。

（三）糾紛處理結果

《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令〔2018〕第94號）（以下簡稱“94號令”）第29條和第31條是政府采購監管部門對投訴作出具體處理決定的依據。在179份投訴處理決定中，101份為駁回決定，23份認定投訴事項成立，55份作出了部分支持、部分駁回的決定。

在101份駁回決定中，80份以缺乏事實依據駁回，17份被認定部分事項缺乏事實依據、部分為無效投訴事項而駁回，2份以投訴事項不成立駁回，2份以投訴事項不符合法定受理條件而駁回。在23份認定投訴事項成立的決定中，19份在認定“投訴事項成立”的基礎上，作出了“限期改正”“中標結果無效”“重新開展采購活動”等處理決定，如1310號認定“投訴事項成立，項目第二、三標段中標結果無效，責令重新開展采購活動”。4份僅認定“投訴事項成立”，未作出其他處理決定。

在55份部分支持投訴事項成立的決定中，3份作出了投訴事項成立，但投訴事項“不影響采購結果”，故僅認定“投訴事項成立”“確認采購活動違法”，但“繼續開展采購”，如第1314號認定“代理機構第一次發布的成交公告內容不全”成立，但未對采購結果產生影響；第1407號認定“投訴事項4、11成立但不影響采購結果，本項目繼續開展采購活動”。10份未確定中標或成交供應商，責令重新采購并限期改正違法行為，如第1441號認定“責令采購人重新開展采購活動，并責令采購人、代理機構就未依法編制招標文件等問題限期改正”。2份因已確定中標或成交供應商，確定中標結果無效，并責令重新開展采購活動，如第1465號認定“本項目第三包中標結果無效，責令采購人重新開展采購活動”。3份投訴處理決定“因采購合同已經履行”，僅“確認采購活動違法”，未要求撤銷合同，如第1246號認定“中標產品不滿足招標文件相關技術指標要求，被投訴人涉嫌提供虛假材料謀取中標”，再如第1305號認定“代理機構認定投訴人未通過資格性審查錯誤”，僅確認其違法性。

三、我國現行政府采購糾紛解決機制存在的問題

（一）投訴處理決定法律性質不明

《政府采購法》第58條規定，投訴人對投訴處理決定不服的，可以依法申請行政復議或提起行政訴訟，但并未對投訴處理本身的性質作出明確界定。如前文文獻綜述可見，理論界對此各執所見。信息公告可見，投訴處理決定的內容，首先包含對違法違規行為的認定，同時也包含中標無效、撤銷合同等影響合同雙方權利義務的裁判，還包括“責令重新開展采購活動”“限期改正”等行政命令。

隨著行政裁決在政府采購領域的試點，立法用語的不規范導致其性質愈加模糊，也帶來了以下問題：第一，由于缺乏立法明確和配套制度，行政裁決的“準司法性”大為降低，被確認為一種具體行政行為，納入了行政復議/行政訴訟的救濟框架，增加了行政處理環節。如前所述，深圳市作出的行政裁決決定，當事人對結果不滿的，既可以申請行政復議，也可申請行政訴訟。這不僅導致糾紛解決程序更加繁瑣，也使得行政裁決部門處于被“裁決”的地位。第二，行政裁決和行政處罰的界限不明。觀察可見，現有行政裁決決定書小心地避開行政處罰和類行政處罰的處理。但隨著《行政處罰法》對行政處罰類型的擴張，此前很多行政管理措施如通報批評、市場禁入等均被列入行政處罰范圍內，需要遵循嚴格的法定程序。第三，依據“94號令”第23條規定，財政部門對處理投訴事項有調查取證權和組織質證權，其也可根據法律、法規規定或者職責權限，委托相關單位或者第三方開展調查取證、檢驗、檢測、鑒定。但相關調查權的具體范圍、調查方法、程序設置等內容缺乏明確規定。這都需要首先界定投訴處理決定的法律性質，進而確立對其進行規范的法律框架和原則。

（二）無效投訴處理缺乏法律依據

如上文統計數據所示，17份投訴因被定性為“無效投訴”而被投訴處理機關駁回，但《政府采購法》《政府采購法實施條例》及“94號令”并未對無效投訴作出規定。目前規定有“無效投訴”的為《關于加強政府采購供應商投訴受理審查工作的通知》（財庫〔2007〕1號）。該《通知》將不符合受理條件的投訴列為“無效投訴”，包括主體不適格、未經法定程序、超過法定期限、未采用法定方式等。該《通知》屬于部門規范性文件，其效力位階不足以構成處理依據。

關于投訴的法律性質，有觀點從制度本身出發，認為投訴處理是政府采購的內部監督行為（王從虎，2017），本質是供應商的權利救濟手段（朱中一，2018）。從構成要件分析，投訴應屬于法律行為，系投訴人以意思表示為要素，遵循“94號令”第三章的實體和程序規定，向相應財政部門主張維護自身權益，以發生法律效力的行為。依據“94號令”第7條、18—20條之規定，投訴應滿足主體（包括投訴人、被投訴人和受理主體）適格、內容合法、程序正當的條件，若不符合三要件，則可能會被財政部門駁回。

（三）質疑前置導致效率損失

《政府采購法》第52條規定，供應商認為“采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的”，可以在法定期限內，以書面形式向采購人提出質疑。2020年12月，財政部發布《政府采購法（修訂）》（征求意見稿），在“中標、成果結果”后，又增加了“入圍結果使自己的權益受到損害的”情形。依照《政府采購法》第55條之規定，質疑供應商只有對采購人、采購代理機構的答復不滿意或者采購人、采購代理機構未在規定的時間內作出答復的，才可以向同級政府采購監督管理部門投訴，即質疑是投訴的前置程序。

該前置制度旨在鼓勵當事人通過私立救濟解決糾紛。實踐表明，越靠近糾紛發生主體，其解決成本越低。質疑前置制度下，一方面，由供應商向采購人或采購代理機構預警，提示其及時發現問題，糾正錯誤，具有路線短、效率高的特點，可稱為成本最低的糾紛解決方式；另一方面，也增加了糾紛解決環節，對最終走向訴訟的糾紛來說，變相延長了當事人提起訴訟的時間，有限制當事人訴權之嫌疑。

（四）投訴處理缺乏中立性和專業性

作出投訴處理決定的是“同級政府采購監督管理部門”，雖然作為“監督管理部門”的財政部門與采購部門實現了職能分離，但天然的親緣關系使其缺乏足夠的獨立性而無法完全中立。另外，糾紛的裁判處理需要足夠的專業人員，既熟悉政府采購法律體系，又熟悉行政裁決、復議、訴訟等程序，理解實體和程序尤其是程序對于當事人權利保護的重大意義。這就需要糾紛解決部門同時具有專業性。實踐中，處理采購糾紛的工作人員本質上仍屬于行政人員，有法律專業背景的人員也非多數，且往往身兼數職，人員數量缺乏，結構配置不合理。

（五）零成本誘發惡意啟動救濟程序

與民事訴訟和民商事仲裁按照訴爭金額的一定比例收取訴訟或仲裁費用不同，質疑—投訴—行政復議/行政訴訟的糾紛解決機制，除行政訴訟案件有可忽略不計的訴訟費用外，可謂零成本，這就容易誘發供應商隨意啟動糾紛解決程序。部分供應商甚至明知采購文件或采購程序可能存在違法違規情形，但并不急于質疑或投訴，而是等到中標人確定非自己時方啟動質疑投訴程序。惡意質疑和投訴無疑造成了監管資源的極大浪費。

依據“94號令”第37條，投訴人在全國范圍12個月內三次以上投訴查無實據的，會被列入不良行為記錄名單，構成虛假、惡意投訴的，還會被禁止1—3年內參加政府采購活動。此規定意在威懾，但依本文前述統計數據，駁回決定數量占絕對比重，從一個側面反映了其威懾作用在實踐中不甚明顯。

（六）行政裁決試點尚未深入

隨著《意見》的頒布，我國政府采購領域自2020年始試行行政裁決制度，但相關試點目前尚停留在起步階段。深圳市財政局作出的深財書〔2020〕170號、深財書〔2020〕184號、深財書〔2020〕232號等文書的當事人名稱由“投訴人”更為“申請人”、由“被投訴人”變更為“被申請人”，但行政裁決決定書的實體內容與投訴處理決定并無顯著不同。上海、內蒙古等試點地區的政府采購糾紛解決機構、人員、經費、程序與現行投訴處理制度均無變化，相關改革仍缺乏實質性進展。

四、政府采購糾紛解決機制應遵循的原則

（一）多元原則

在全面構建“全民共建共享”的社會治理格局下，打造集和解、調解、行政、司法于一體、自力和公力救濟相結合的多元化政府采購糾紛解決機制，是健全民事利益和保護優化營商環境的應有之義。

磋商是糾紛解決的軟性方式。GPA第18條第2項規定，若供應商提出申訴（challenge），采購實體參加方應當鼓勵采購實體和供應商通過協商解決申訴的問題，第20條第1項規定各參加實體對于影響采購協議實現的行為應該進行充分的磋商。依據英國《公共工程合同規則》中第31. 5條，只有在承包商告知采購人已違反義務，并告知其準備提起訴訟的意向，才能提起控訴程序。

調解為糾紛解決提供了更多可能性。美國創造了早期中立評估制度，評估員依據當事人的陳述、證據出具中立評估報告，以減少當事人之間的對抗情緒，引導當事人選擇和解或調解。此外，美國聯邦法院還大規模推廣法院附設ADR（Alternative Dispute Resolution，即非訴訟爭議解決機制）；日本法院建立了專門的調停委員會，作為法院的附設機構，并聘任有資質和見識的專家為調停委員，以確保低成本解決糾紛（龍飛，2015）。極具東方生命力的調解制度在我國的發展可謂源遠流長，從西周設“調人”掌司調解事務到明代“里老”在“申明亭”調解民間糾紛，再到現代的“楓橋經驗”，秉持“和合”的價值理念，有效化解了社會矛盾。

司法解決具有終局性，但司法資源卻是有限的。多元的糾紛解決途徑可以分流案件，減輕司法機關的壓力。信訪法治化改革的經驗可見，社會、行政、司法多管齊下積極應對，能夠多元化解有效減震。多元是構建政府采購糾紛解決機制應遵循的首要原則。

（二）高效原則

時間和質量是判斷政府采購糾紛解決效果的重要因素。《優化營商環境條例》第13條從保護市場主體、優化營商環境角度對政府采購監管提出了要求。世界銀行營商環境指標體系中，二級指標糾紛解決時限前沿水平為120天，這從時間上為政府采購糾紛解決提出了更高的效率要求。資源的管理需要技能，專業化的管理可以產生很大的收益（Yoram Barzel等，2004）。專業的救濟可增加結果的可接受性，是高質量解紛的充分條件。高效的政府采購糾紛解決機制能夠保證當事人權利盡快得到救濟，促進政府采購活動的良性運轉。

就目前政府采購締約階段的糾紛解決時間來看，依據《政府采購法》的時限要求，從供應商質疑—采購人書面答復，再從供應商投訴—采購人作出處理決定，以供應商及時質疑、投訴計，其收到投訴處理結果最長可能達到37個工作日。如沿著行政復議—行政訴訟的路徑繼續，供應商收到最終裁判的時間為9個月，最長可達到12個月。縱使糾紛解決方式費用低廉，但耗費時間長，加之前述專業性缺乏，亦難稱之高效。

（三）獨立原則

公正有效的糾紛解決機制要求糾紛解決機構具有獨立性（曹勝亮和劉權，2009）。GPA第18條第4項、第5項規定，爭議主管機關應獨立于采購實體。英國、日本、法國的政府采購糾紛處理機構均具有獨立性。英國的行政裁判所依據國會立法設立，是司法系統的組成部分，與政府機構分離。依據英國《裁判所、法院和執行法》第1章第2節第3條（b）（c）（d）項之規定，裁判所成員必須是其裁決案件主要事項或法律適用方面的專家，能夠運用創新方法公正、快速、有效地解決爭端。依據《政府采購審查委員會運作概覽》和《政府采購投訴的審查程序》，日本設置了政府采購審查委員會（The Government Procurement Review Board），專門處理政府采購的投訴事宜，審查委員會人員與案件當事人無利害關系，完全獨立于采購人。法國的政府采購監督部門不同于處理爭議部門，政府采購委員會是政府采購的監督部門，行政法院負責處理投訴事項。

政府采購糾紛解決機構在處理糾紛時能免受其他機構或人員的干擾，嚴格按照法定程序，依法辦事。糾紛解決機構和人員均與涉案主體無利害關系，才可能保證處理結果的公允和可信賴性。

（四）司法最終原則

任何權利的救濟以及國家公權力和社會權力的運行都應該堅持司法最終審查，以司法裁判作為化解沖突和矛盾的最終手段（向明和肖愛，2011）。司法最終是法治原則的應有之義，是踐行正義價值的路徑，構建政府采購多元救濟機制需要司法抑制行政裁量權的蔓延，保障救濟結果的拘束性和可信賴性。

司法最終原則在國際上亦被廣泛運用。GPA第18條第6項規定，“每一參加方應確保審查機構如不是法院，則該審查機構的決定應當接受司法審查”。英國行政裁判所作出的裁決不具有終局性，依據《裁判所、法院和執行法》第2章中“裁決復審和上訴”第14條和《裁判所與公開調查法》“裁判所的司法控制”第11條之規定，當事人可向上訴法院申請司法審查，上訴法院可以直接作出裁決，也可以發回裁判所，指示其依據法院意見予以重新審理和裁決，重新裁決的裁決人員不得與原先的裁決人員相同。

關于對行政裁決不服能否提起行政復議，《行政復議法》無明確規定，學界爭論不一。有學者認為當事人對行政裁決不服的，可以提起復議（閆志開等，2021）。也有學者認為，《行政復議法》第八條第二款的“其他處理”不包括行政裁決，在行政裁決的救濟問題上，訴訟是行政裁決的唯一救濟途徑，排除行政復議（成協中，2021）。行政裁決雖不具有終局性，但其獨立的處理機構和人員、嚴格的權限來源和法定程序使其具有準司法性，無再行尋求行政救濟的必要，應納入司法最終救濟。

五、政府采購糾紛解決機制構建

政府采購糾紛解決制度應立足政府采購的法律性質，從我國現有制度出發，對標世界銀行營商環境指數，借鑒其他國家成熟經驗，服務于推進加入GPA談判的戰略要求，構建多元、高效、獨立的糾紛解決機制。

（一）立法明確投訴處理是一種特殊的行政裁決

《意見》指出，行政裁決是行政機關依當事人申請，根據法律法規授權，居中對與行政管理活動密切相關的民事糾紛進行裁處的行為。但投訴處理，不同于一般的行政裁決，首先要解決違法行為的認定，其次為合同成立與否等民事權利義務的處理，違法行為的認定是裁決民事主體的權利義務配置的前提。現行的投訴處理制度本質上是一種集行政裁決、行政命令于一體的行政行為，是一種特殊的行政裁決制度。

行政裁決事項的設定應當遵循權力分工原則、必要性原則，避免行政權僭越司法權，設定依據應僅限于法律和行政法規（孔繁華，2021）。除《意見》外，現行法律和行政法規并未就投訴處理的行政裁決性質作出明確規定。未來需在《政府采購法》中明確投訴處理的行政裁決性質，并在《政府采購法實施條例》中就行政裁決的具體制度作出安排，保障政府采購行政裁決制度有法可依。

（二）保障行政裁決機構的獨立性

如前所述，行政裁決具有效率高、專業性強、程序簡便的優勢，發揮行政裁決準司法性的前提是保持行政裁決機關的獨立性。可考慮仿照我國各地的勞動仲裁委員會設置政府采購行政裁決委員會作為中立的第三方機構，按照統一的裁決規則和程序，解決政府采購糾紛。裁決員采取兼職為主、專職為輔的方式，選取符合條件的人員如政府采購行業專家、專業研究人員、行業組織人員組成裁決員庫，通過隨機抽取方式組成一人或三人的裁決委員會，在法定期限內做出裁決，其報酬可參考勞動仲裁員相關制度。

機構的獨立還依賴于程序的法定，投訴處理決定的作出應嚴格遵循程序要求。如謹慎使用“無效投訴”等表述，若投訴不符合主體、程序或形式要求，考慮與現行訴訟法保持一致，以不符合受理條件不予受理處理為妥。按照司法最終解決的原則，如果當事人對行政裁決決定不服，可考慮參照勞動仲裁的做法，允許其提起民事訴訟。民事訴訟通過對行政裁決進行維持或者撤銷進而對當事人權利義務作出司法裁判。

（三）質疑程序納入磋商，取消前置

《政府采購法》第51條規定，供應商可以對有疑問的事項向采購人提出詢問，采購人應當及時作出答復；第52條規定了質疑程序。盡管從立法原意來看，引發詢問和質疑的事項似有不同，但兩者作為民事主體之間的私立救濟手段，在本質上并無差別。

質疑前置對矛盾的解決起到了過渡和分流作用，但遵循從質疑到訴訟的程式化救濟程序，使得采購程序停滯，供應商權利得不到及時的救濟。貫徹多元和高效原則，強化采購人及采購代理機構的主體責任，加強對供應商合法利益的實質化保護，可考慮取消質疑前置程序（王旭，2013；張澤明，2021）。供應商若認為自己的合法權益受到損害，可以直接向負責的主管部門投訴/申請行政裁決。

在接到供應商投訴后，糾紛解決部門可首先通知相關當事人，鼓勵雙方在一定時限內進行充分磋商達成和解，糾紛解決部門可依據雙方協議暫停調查，此協議書可作為監督管理部門對具體行為進行監督審查的依據；若雙方在時限內未能協商一致，則監督管理部門在事實調查結果的基礎上依法作出處理決定。將磋商納入糾紛處理程序內，一方面，在監管部門的介入之下，采購人對問題的處理會相對慎重，不至像對待質疑一樣流于形式；同時也鼓勵了采購人與供應商自行改正其不規范的行為，提高糾紛解決效率，減輕糾紛解決機構的壓力。

（四）充分發揮調解作用

解決政府采購糾紛需要發揚新時代的“楓橋經驗”，建立協會調解、行政調解、司法調解的聯動調解機制。一方面，政府采購協會作為行業自律組織，可以通過會員自律管理，發揮專業干預作用，參與糾紛解決。另一方面，糾紛解決機構在處理糾紛中，可利用其資源優勢厘清案情、直擊矛盾，在當事人自愿基礎上，形成調解協議。如前所述，深圳市財政局在行政裁決中使用行政調解頗具成效。按照司法最終原則，對行政調解協議反悔的，可在法定期限內尋求司法救濟。

（五）加快糾紛解決的電子化建設

搭乘互聯網快車，我國各地已陸續建立了政府采購在線矛盾糾紛化解平臺。未來應加快多元糾紛解決的電子化建設，有效對接線下糾紛解決方式，通過在線申請和解、調解和行政裁決等，縮短糾紛解決時間。細化惡意投訴管理制度，將“黑名單”制度與經濟處罰相結合，通過電子化平臺進行公示，避免監管資源浪費。

六、結語

GPA第18條“國內審查程序”要求成員國或地區提供及時、有效、透明和非歧視的行政或司法程序，使得供應商可以通過該程序提出投訴（challenge）。完善的政府采購市場糾紛解決機制，應包括和解、調解、行政裁決、訴訟/仲裁等多種途徑，秉持多元、高效、獨立的原則，建立自力救濟與公力救濟相結合、訴與非訴相協調、行政與司法有效銜接的協同機制。

本文嘗試對政府采購糾紛解決機制進行基礎性和體系性研究，囿于各種條件，仍有諸多局限之處。一是選取的樣本數據來源于財政部官網發布的信息公告，該類信息公告能否反映地方政府采購糾紛解決的現狀和全貌尚存疑，需要更多地方數據支撐。二是對行政裁決的討論和設想系基于現有改革試點，并借鑒其他領域其他類型的糾紛解決機制進行法理展開，對其體系化的制度構建及實施效果缺乏模型支持。三是關于現有質疑前置程序的評價，主要來自作者對行業實踐的觀察，經驗性多于實證性。政府采購糾紛解決機制是政府采購制度改革的重要組成部分，盡管這一制度尚處于起步階段，卻是政府采購領域在探索糾紛解決方面的有益嘗試，傳遞出了對現有制度的反思和創新。下一步應重點加強多元、高效、獨立的制度供給，預防和減少糾紛，提高解決效率，贏取當事人信賴，完善政府治理，優化營商環境。