全過程人民民主的要素與結構

佟德志，王 旭

(天津師范大學 政治與行政學院，天津 300387)

習近平總書記指出：“我國全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。”[1]從結構-功能主義的視角來看，這一重要論述的前面部分描述了全過程人民民主的結構，后面部分描述了全過程人民民主的功能。從功能或目標的角度來看，全過程人民民主是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主，而為了達成這一目標或者說實現這樣的功能，就必然要求人民民主是全過程的。這個全過程是過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志的統一，其中的全鏈條、全方位、全覆蓋的民主則是對這些復合結構的總概括，涵蓋了全過程人民民主的要素。

系統研究和總結全過程人民民主的實踐探索與理論創新，需要科學界定內涵、分析構成要素、系統優化結構，進而全面推進全過程人民民主的發展。這是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的時代命題，必將極大地豐富人民民主模式，展現人類政治文明新形態。現有研究普遍認為，深刻理解“全鏈條、全方位、全覆蓋的民主”這一命題，對于深入把握全過程人民民主意義重大[2]，學界已經有較多研究從不同角度論證了全過程人民民主的這一重要特征。然而，對于如何理解“全鏈條、全方位、全覆蓋”，不同研究者有不同的認識。“全鏈條、全方位、全覆蓋的民主”這一實踐性命題如何從理論上進行解釋，又反映出民主的哪些特征，在學術界仍然沒有得到很好的解釋。本文試圖從這一命題出發，運用民主理論中程序、主體、客體的三維框架對這一命題進行學理解釋，以期得到新的認識。

1 全過程人民民主程序的全鏈條

全過程人民民主是全鏈條的民主。黨的十九大報告明確提出，“擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”[3]37，這實際上指明了全過程人民民主的全鏈條。同時，也正是因為全過程人民民主具備了這種全鏈條的特征，才能“既保證人民依法實行民主選舉，也保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監督，切實防止出現選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現象”[4]290。全鏈條的民主是對人類民主制度的創新，有效避免了將選舉等同于民主所帶來的問題，優化了民主程序。學界對全過程人民民主“全鏈條”的認識是一致的。在民主政治的話語體系中，“鏈條”這一概念并不常見。現有研究一般認為，全過程人民民主的“全鏈條”指的是民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督構成的民主全鏈條，將這五種民主形式有機地統一于民主政治的全過程。全過程人民民主不僅僅停留于民主選舉的環節，而是形成了一個完整的民主程序環節。面對現代國家治理的復雜事務，全鏈條的民主過程能夠運用不同的方法和機制來解決問題，不僅豐富了民主的手段，也優化了民主流程。

由民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督構成的“全鏈條”民主在中國有著豐富的實踐。從民主選舉來看，無論是人大選舉、黨內民主，還是基層群眾自治，都有著豐富的政治實踐，這些政治實踐同時也被制度化，體現在憲法、法律、法規當中。從民主協商來看，我國不僅形成了獨具特色的政協協商，還廣泛開展了政黨協商、人大協商、政府協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商等多種形式的協商。黨的十八大正式提出社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式以來，民主協商實現了廣泛、多層、制度化發展，形成了豐富的民主協商實踐。從民主決策來看，我國公布的重大政策、重要法律、重大決策都廣泛征求意見，普通公民的意見可以被直接采納，顯示了全過程人民民主的優越性。從民主管理來看，公民不僅可以直接參與民主決策，還可以直接參與城市、農村的基層社區治理。從民主監督來看，中國的民主監督不僅與民主的其他環節銜接，構成了全過程監督，還在民主監督內部形成了全過程的監督。民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督各個環節既各自發揮作用，又相互支撐與配合，形成完整持續的民主鏈條，把人民當家作主落到實處[5]。

不斷發展的人民民主，使得全過程人民民主具備了全鏈條的復合程序。實際上，這一全鏈條民主的形成也有一個不斷發展的過程。在延安的“窯洞對”中，毛澤東講到了民主監督。在中國特色社會主義民主政治建設的早期，以民主選舉、民主管理和民主監督為特征的“三大民主”[6]25，豐富了人民民主的結構和過程。隨后，民主過程的鏈條又增加了“民主決策”的環節，發展為“四大民主”[7]532，豐富了人民民主的鏈條。中國特色社會主義新時代又增加“民主協商”環節，形成了由民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督這“五大民主”構成的全鏈條人民民主。盡管如此，五大民主鏈條也沒有完全涵蓋全過程人民民主的所有環節，全過程人民民主的鏈條仍然在不斷發展。

全鏈條保證了全過程人民民主的內在完整性，也推動了民主政治向更加深入、更加健全的方向發展。全過程人民民主的實現方式具有多樣性，這就使得包括選舉、協商、參與、監督、共識等在內的民主實現形式都構成了全過程人民民主的要素。全過程人民民主就不僅僅是選舉，還包括協商、決策、管理、監督等各方面，從而保證了全過程人民民主不僅關心過程，還注重結果；不僅注重選舉投票，還注重日常政治生活的參與。因此，全過程人民民主實現方式的多樣性使得民主要素具有廣泛性，這也為全過程人民民主的實踐創新和理論創新提供了廣闊空間。全過程人民民主的五個鏈條既體現了一定的時間序列，也在各個環節中體現出全鏈條，進而形成了一種更加全面的鏈條。在一般的政治過程中民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等環節是先后銜接的，具有事前、事中和事后的邏輯。但在具體的政治過程中，這五個環節又不一定是按照時間順序展開的。比如，民主監督本身就存在著事前監督、事中監督和事后監督等全過程，民主協商也如此，可能會存在于各個環節。但在總體上，這五個環節分布在政治過程的各個節點，構成了一個全面的鏈條。

全鏈條的民主不僅因為制度鏈條完整而形成全鏈條，更因為共享與合作的理念使得全過程人民民主呈現出全鏈條的特點。全鏈條的各環節不是互相沖突，而是能夠全面融合。比如，民主選舉與民主協商之間是互相補充、相輔相成的過程，在一些事務上兩者可以同時得到運用，先進行充分協商保證參與者的充分知情與互相了解，然后再通過投票的方式作出決定，這就比簡單的投票更加體現民主的本意。再比如，在民主決策、民主管理的過程中貫徹民主協商的過程，也會使得決策和管理的主體能夠更好地了解情況，作出充分尊重民意、體現更高共識的決策。相比而言，正是因為只是簡單地突出選舉在程序民主中的作用，美式民主存在著固化政治不平等、扭曲公民意識、歪曲公共議程、讓渡最終控制等多種內在困境[8]，這是因為制度鏈條不夠完整導致的。

在政治實踐中，中國人民在中國共產黨的團結帶領下發揮了主體作用和首創精神，創造了生動鮮活的全過程人民民主形式。比如在人大立法工作中，設立基層立法聯系點是發展全過程人民民主的生動實踐。此外，民情直通車、民主聽證會、民主懇談會、民主議政會等形式多樣的民主形式，也有助于拓展全過程人民民主的實踐領域，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。在政治實踐中正是通過將“回應機制、透明機制、參與機制、協商機制、協作機制、評估機制、監督機制、激勵機制等有機統一于社會主義民主政治運作的全過程”[9]，人民當家作主的目標才能最終實現。當代西方協商民主的發展也表明，只有更好地根據復合原則形成復合的程序與機制，民主政治才能更好地發揮效果[10]。

2 全過程人民民主客體的全覆蓋

全過程人民民主是全覆蓋的民主。全覆蓋主要是從客體角度對全過程人民民主進行總結，也就是說，全過程人民民主覆蓋了政治、經濟、文化、社會、生態等各領域。這一結論在學界有較多的共識，突出了民主的客體。與西方民主一般限于政治領域不同，中國的全過程人民民主能夠運用于社會生活的各領域。不僅如此，在國家、社會的不同層面全過程人民民主也強調民主原則的運用，從而形成了民主客體的全覆蓋。

在中國革命、建設和改革的過程中，中國共產黨建設的民主一直是帶有非常廣泛的客體內容。中國共產黨對民主的認識來源于實踐，是在用民主解決實際問題中形成的。在中國共產黨建設民主的早期，對民主的運用沒有條條框框，而是以問題為導向：只要問題能用民主的方式解決，那就使用民主。在中國革命的過程中中國共產黨人提出了“政治民主、經濟民主和軍事民主”[11]46三大民主理論，具有非常強的實踐特色。一般來講，在政治領域里講民主具有較好的理論論證，但將民主運用于經濟領域，尤其是軍事領域，這在西方民主理論家看來是不可思議的。在延安時期，馬錫五審判的模式就是把民主運用到司法領域，這也是西方民主看來不可能的事情。在改革開放初期，以鄧小平同志為主要代表的中國共產黨人提出用民主調動人民的積極性，在經濟領域講民主不僅是中國的一大創造，也為中國發展全覆蓋的全過程人民民主奠定了堅實的基礎。

全過程人民民主的全覆蓋，正是這種民主傳統在新時代中國特色社會主義民主建設過程中的重要表現。這種全覆蓋，首先體現為對國家生活各個領域的覆蓋。新時代，全覆蓋的人民民主不僅在政治領域得到運用，而且在經濟、文化、社會、生態等領域都有體現。其次，這種全覆蓋體現為不同層次的覆蓋，不僅在社會層面人民民主無處不在，在國家治理領域人民也可以通過直接的和間接的方式影響國家治理。在全過程人民民主的模式中民主的直接價值是解決問題，而不僅僅停留在抽象的原則上。全過程人民民主不僅僅是一種理論上的設計，還需要具體到政治實踐、政策實踐和各個層級的工作。全過程人民民主覆蓋了國家治理的各領域和社會生活各領域，包括經濟、政治、文化、社會與生態等領域，都以民主方式來處理問題。

民主客體的全覆蓋，還包括覆蓋了民主實現的各個層次。在中國的民主政治實踐中，人民群眾不僅可以廣泛、全面地參與國家治理，還可以公民的身份直接參與與自己利益相關的社會層面的事務，實現自己的事情自主決定。這就使得全過程人民民主在覆蓋面上包括了國家形態的民主和社會層面的民主。全過程人民民主就是將人民當家作主這個社會主義民主的本質和核心，貫穿到國家和社會生活的各個方面，體現在國家治理和社會治理的各個環節[12]。在國家層面，經過民主制度化、法律化的過程，我國逐漸建立起越來越完備的制度體系和程序，有利于以制度化的渠道讓人民充分地表達自己的利益和訴求；在城鄉基層社區等社會層面，人民群眾更是體現了主體地位、發揮了首創精神、創造了豐富多彩的民主模式。

全鏈條、全方位的全過程人民民主，推動了全過程人民民主的全覆蓋。全鏈條的民主提供了更為豐富的民主程序、機制，在民主政治的各個過程都保持了開放的態度，從而使得全過程人民民主能夠做到全覆蓋。全方位民主使得黨委、人大、政府、政協等都必須注意工作中的民主性，切實做到不忘初心，通過群眾路線、民主立法、民主決策、民主監督等各種形式在工作中貫徹民主理念。

3 全過程人民民主主體的全方位

如果全鏈條主要指程序，體現為民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督，全覆蓋主要指客體，體現為民主方式在國家治理的政治、經濟、文化、社會、生態等領域，那么全方位主要指的是全過程人民民主的主體。這樣就基本概括了全過程人民民主的主體、客體和程序，形成完備的民主理論。毋庸置疑，民主的主體是人民，這也是人民民主的由來。有人認為，既然民主的主體是人民，那人民民主不就是語義重復嗎？如果我們對民主的發展史進行通盤的梳理，就會發現并不是所有被稱為民主的政體都是以人民為主體的，比如精英民主。在中國，人民民主明確了人民作為民主主體的核心原則，具體表現在人民當家作主的基本目標和人民代表大會的根本制度。事實上，幾乎所有的民主國家都宣稱人民主權的基本原則，但像美國這樣的國家，最終會強調財產權利和資本規則對公民權利和平等原則的優先性，在人民的民主和資本的統治之間選擇了后者[13]。

全面觀察民主的主體會發現，除了人民主權這種根本原則外，還應該具體地觀察實施民主的相應機構，從而實現人民民主和國家意志的統一。從這個意義上講，全方位指的是全過程人民民主的主體，既包括了人民主體，也包括了民主在黨委、人大、政府、政協等主要機構中的體現，這是全過程人民民主的方位，分別對應了黨委領導、人大決定、政府治理和政協協商四個關鍵環節。黨的十九大報告提出：“在我國政治生活中，黨是居于領導地位的，加強黨的集中統一領導，支持人大、政府、政協和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發揮作用，這兩個方面是統一的。”[3]36-37可以看出，以黨委、人大、政府、政協和法院、檢察院以及監察委員會為主體框架形成的中國政治生活場景，構成了全過程人民民主全方位的基本結構。全過程人民民主具體體現在中國共產黨治國理政的政策措施上，體現在黨和國家機關各方面各層級的工作中，具體地、現實地體現在實現人民對美好生活向往的工作中。

盡管學界對于全方位的界定并不統一，但這四套體系在民主政治建設中的作用發揮不乏共識。中國共產黨處于領導地位，但黨的領導是“總攬全局、協調各方”，不能用黨的領導代替人民當家作主。也有學者將中國的全過程人民民主理解為一個由“四梁八柱”構成的民主體系。“四梁”是指黨委領導、人大決定、政府執行、政協協商；“八柱”是指人民有所呼、人大有所應、黨委有所引、政協有所商、法律有所定、政府有所為、兩院有所司、監委有所督[14]。“四梁八柱”構成了對全過程人民民主結構形式的一種理解。因為各機關與人民的關系略有不同，在全過程人民民主中所代表的方位也有所不同，總體上構成了一個全方位的人民民主體系。就一般性的職能劃分來看，中國共產黨的初心和使命決定了它一直以為人民服務為宗旨、以人民為中心，這決定了黨帶有全面復合化的民主屬性；人大是國家權力機關，是典型的民主機關；政協是中國特色的民主機構，在人大制度建立以前履行了人大的職能，在人大制度建立后仍保留著明確的民主屬性；政府是執行機關，也帶有明確的民主屬性，在民主管理、民主決策的過程中就體現得更明顯。

首先，黨的領導是全過程人民民主的根本政治保證。一方面，黨的領導以人民為中心，實現全面領導和黨中央集中統一領導，因而其本身就是全過程人民民主的重要方位。在全過程人民民主的方位中，黨始終發揮著統領全局、協調各方的作用，是全過程人民民主能夠形成全方位的重要保證。另一方面，全過程人民民主是一個非常豐富也非常復雜的結構性體系，是各方位共同作用的結果，需要一個外部保障，那就是中國共產黨的領導。從這個意義上講，中國共產黨的領導是確保全過程人民民主的發展性質不會發生變異變質、制度體系不斷臻于完善、實踐績效不斷取得新進展的根本政治保證[15]。黨的領導通過意識形態、組織等手段支持和保證人民當家作主，并能直接發揮參與體制的作用保證人民的主體地位[16]。

其次，人民代表大會制度是全過程人民民主的重要制度載體。2021年3月，第十三屆全國人民代表大會第四次會議表決通過了《關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會組織法〉的決定》，把“堅持全過程民主”寫入國家法律，實現了全過程人民民主的制度化。人民代表大會制度在擴大人民有序政治參與、保證人民依法享有廣泛權利和自由方面的作用不可或缺。通過人民代表大會制度，人民依法行使選舉權利；同時，人民的知情權、參與權、表達權、監督權也是通過人民代表大會制度得到落實。全過程人民民主只有在人大履職實踐中得到充分體現，人民民主作為全過程民主才是現實的和經驗性的[17]。近年來，人大在全過程人民民主的實踐中進行了許多新的有益探索和實踐，包括發揮立法聯系點作用、探索民生實事票決制、推進代表聯絡站建設、完善代表述職制度、加強議案建議辦理工作等，努力把全過程人民民主落實在履職各方面各環節全過程中[18]。

再次，人民政府是全過程人民民主得以實現的執行機關。現代民主治理越來越體現為公民直接參與治理實踐。公共政策過程包括政策問題建構、政策議程設置、政策方案設計、政策合法化、政策執行、政策評估、政策終結等基本環節。將全過程民主嵌入公共政策過程，實現民主政治發展與公共政策過程優化的有機統一，這是實現全過程人民民主的另一條有效途徑[19]。在全過程人民民主的實踐中，公民可以針對政府的管理和決策提出意見和建議，直接參與政府治理。從2014年開始，國務院組織了“我向總理說句話”網民建言征集活動；2018年，收到網民實名留言200多萬條，達5.41億字，內容涉及人民普遍關心的“三農”、住房、教育、醫療等領域的各種問題；2019年整理出1 400多條有代表性的建議，精選整理出的網民建議90%以上在政府工作報告中得到了體現。中國公民的意見和建議可以直達國務院，直接參與國家治理。在中國的基層治理中，這種公民直接參與民主治理的實踐非常豐富。從國務院到鄉鎮政府，都會在網站開設政府的領導信箱、熱線電話，隨時傾聽公民的意見建議以及各種要求。

最后，人民政協也是踐行全過程人民民主的重要機構。人民政協以政治協商、參政議政、民主監督為職能，以民主和團結為主題，為全過程人民民主提供了重要舞臺，也是富有中國特色的民主機關。在全過程人民民主的全鏈條中，人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，同時又帶有明確的民主監督職能，這使得人民政協是一個富有特色的機構。有學者認為，全過程人民民主“行得通”，關鍵在于真正認清“協商民主”這一獨特法寶，在于發揮協商民主的系統性、完整性與貼近性的實踐優勢[20]。發展人民政協協商民主就是踐行全過程人民民主的生動實踐[21]。黨的十九大報告明確要求，人民政協工作要“把協商民主貫穿政治協商、民主監督、參政議政全過程，完善協商議政內容和形式，著力增進共識、促進團結”。協商民主已經廣泛地深入中國社會生活的方方面面，形成了多層次的制度體系和運作機制，并在成熟的地區實現了制度化。事實也證明，協商民主能夠與選舉民主有機結合，兩者兼顧并重，更重要的是選舉民主中包含協商民主因素，協商民主中也不排斥選舉民主的運用，因此具有顯著的制度優勢[22]。

4 結論與討論

綜上所述，全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。從主體角度看，全過程人民民主以人民為中心，體現了人民的主體地位和首創精神，同時還在黨委、人大、政府、政協和法院、檢察院以及監察委員會等機構中形成了全方位的民主。從客體角度看，全過程人民民主覆蓋了政治、經濟、文化、社會、生態等領域，包括國家和社會各層次，是全覆蓋的民主。從程序角度看，民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督構成民主全鏈條，有機統一于民主政治全過程，保證了全過程人民民主的內在完整性，形成了復合程序。全過程人民民主的全鏈條、全覆蓋、全方位，不僅在中國政治發展的過程中形成了豐富實踐，還發展了馬克思主義民主理論，形成了理論與實踐相聯系的特點。

全過程人民民主的要素非常豐富，構成了不同的層次。這既包括完整的制度程序和參與實踐，也包括過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志等多方面的要素，也涉及全鏈條、全方位、全覆蓋，最廣泛、最真實、最管用等特征要素。如何厘清這些要素及其相互關系、如何理解全過程人民民主的結構，對于發展全過程人民民主有著重要意義。從政治系統論來看，任何政治系統的運作都離不開“輸入—處理—輸出”這三位一體的過程。但在政治實踐中，民主系統的“輸入—處理—輸出”由要素和過程來實現特定功能，形成非常復雜的系統。在民主系統中各要素之間必須整合在一起，相輔相成、相得益彰，從而實現合力效應，其制度優勢和治理效能才會得以顯現。

雖然全過程人民民主的實踐和理論都已經很豐富，但如何從學術上界定全過程人民民主，仍然在不斷探索中。比如，在全覆蓋的客體領域和層次中，各領域對民主原則的適用是不一樣的，如果用同樣的民主規則來處理不同的事務，尤其是不同領域的事務，顯然會有削足適履的危險。民主選舉與民主協商等各種民主程序可能會有不同的結果，如何協調這些程序和機制，更好地發揮合力效應，仍值得研究。不同的民主主體形成全方位格局，但主體之間的關系如何協調仍有待進一步深入研究。如何處理黨內民主與村民自治之間在具體事務上可能存在的沖突，進而發揮其合力效應，仍然有著重要的研究意義[23]。

學術研究的完備性考慮與理論闡釋偏重實踐的重點仍然需要進一步磨合。對全鏈條、全覆蓋、全方位的理解可以形成理論上的飽和，但這仍然存在著融合和交叉的問題。盡管將全方位理解為全過程人民民主的主體，但全方位這個概念還帶有指代客體的內涵：民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督這些民主程序、工具、機制在黨委領導、人大決定、政府治理和政協協商四個關鍵環節都有覆蓋；處在這四個關鍵環節的機構的工作所覆蓋的對象實際上形成了不同形式的民主。從這個意義上講，這些機構又是民主的客體，構成民主政治得以運用的不同方位。