毗鄰黨建引領跨界治理的四種類型及其運行機理

陳 亮，李 元

(1.上海交通大學 馬克思主義學院，上海 200240；2.中共浙江省委黨校(浙江行政學院)政治學教研部，浙江 杭州 311121)

毗鄰黨建是指在不同行政隸屬關系的毗鄰地區，為了克服跨界治理過程中區域邊界、部門邊界、領域邊界的邊界效應及其造成的協同難題，通過跨界黨建聯盟的建立、整合、引領，打造毗鄰型協同治理共同體，進而克服跨界治理碎片化、提升跨界治理整體效能的一種黨建新模式。從毗鄰黨建的內涵來看，它的產生、發展與跨界治理實踐密切相關。近年來，隨著國家區域一體化戰略的密集出臺，如何解決跨界治理問題成為理論界、實務界探討的熱門話題。擺在跨界治理面前的兩大難題是如何克服邊界效應和層級梗阻。毗鄰黨建通過毗鄰地區跨界黨建網絡的打造，構建毗鄰整合式協同體系。同時，通過多層黨建網絡的打造，構建毗鄰聯動式協同體系，有助于打破跨界治理的邊界效應、克服跨界治理的層級梗阻。一言以蔽之，毗鄰黨建是黨建引領跨界治理的創新模式。通過毗鄰黨建引領，能夠為破解跨界治理問題提供新思路、新方案。

毗鄰黨建源于2016年上海市金山區和浙江省嘉善縣探索的黨建引領跨界治理實踐。近年來，毗鄰黨建作為破解跨界治理困境的有益探索得到積極推廣和應用，出現了不少類似毗鄰黨建的創新實踐，它們名稱上雖然略有差異，但本質上大致相同。如川渝地區的高竹新區、渝北空港園區、高灘鎮、壇同鎮、大灣鎮、茨竹鎮探索的“兩園四鎮紅聯體”，四川涼山等市與云南省昭通市探索的“邊界區域黨建”，浙江慈溪“片區黨建聯盟”，江蘇鎮江“全域黨建”，江蘇、安徽交界“水域守護黨建聯盟”，深圳松崗、東莞長安茅洲河“毗鄰黨建”，長三角生態綠色一體化發展示范區“黨建聯盟”，上海濱江“黨建跨區域聯盟”等。目前，學術界對于毗鄰黨建引領跨界治理的研究處于起步階段，少量研究以案例介紹、經驗概括為主。學術界對于毗鄰黨建引領跨界治理的類型分析及其運行機理還缺少深入研究。

1 文獻回顧與問題提出

目前，既有研究主要涉及跨界治理的描述性研究、解釋性研究、對策性研究以及跨界治理與毗鄰黨建的關聯性研究。學術界對于毗鄰黨建引領跨界治理的類型分析及運行機理還缺少深入研究。如何理解毗鄰黨建在跨界治理中的適用性，如何對毗鄰黨建引領跨界治理進行類型學分析并結合案例剖析，揭示毗鄰黨建引領跨界治理的運行機理，是本文要解決的核心問題。

1.1 文獻回顧

一是跨界治理的描述性研究側重于界定和描述“跨界治理是什么”這一問題，它包括內涵、特征、類型、經驗等。關于跨界治理內涵的研究，一種代表性觀點是將其視為利益相關者為了實現公共目標和解決共同危機而開展合作、管理的一系列活動[1]，該認識是從跨界政府協同的角度[2]進行界定；另一種代表性觀點是將其視為不同區域、層級、部門主體共同應對治理問題的一系列活動[3]。關于跨界治理特征的研究，聚焦跨界性這一核心特征，形成了跨政區性、跨部門性、跨組織性、跨時間性的認識[4]；跨區域性、跨部門性、跨層級性以及跨政府、市場、社會邊界性的認識[5]；跨空間邊界性、跨功能邊界性、跨組織邊界性以及多樣性、交疊性、復雜性的認識[6]；跨行政邊界性、跨功能邊界性、跨層級邊界性、跨公私邊界性的認識[7]。關于跨界治理類型的研究，是將其概括為跨邊界治理、跨部門治理、跨公私治理[3]；地理層面的跨行政區治理，組織層面的跨政府、市場、非營利組織治理，政府內部層面的跨部門治理[8]64。關于跨界治理經驗的研究，主要涉及對世界三大灣區跨界治理經驗[9]、美國跨界治理經驗[10]、歐盟跨界治理制度經驗[11]、歐盟跨界治理政策經驗[12]、歐洲跨界河流治理經驗[13]等。

二是跨界治理的解釋性研究，旨在解釋跨界治理的邏輯理路、理論模型、運行機制。關于跨界治理邏輯理路的研究，代表性的觀點主要探討限權、賦權、融權的權力邏輯[14]；科層主導型治理、契約主導型治理、網絡主導型治理的作用邏輯[15]以及治理邊界通過交易成本影響跨界合作網絡的形成邏輯[16]。關于跨界治理理論模型的研究，代表性的觀點分別提出涉及初始條件、結構、治理、過程、結果的ISGPO模型[1]以及地方政府博弈模型[17]、跨界政策網絡模型[16]、微分對策模型[18]等解釋模型。關于跨界治理的運行機制研究，學者們結合案例分析，分別探討科層、契約、網絡各自主導型治理模式及其運行機制[15]，結構、過程、領導框架下的運行機制[19]，自下而上推動和自上而下干預的運行機制[20]。

三是跨界治理的對策性研究，主要探討“如何開展跨界治理”這一問題。針對這一問題，崔晶認為，應通過整體性治理推進地方政府協作、構建整體性合作組織、打造整體性治理網絡[21]。鎖利銘等人強調，應通過國家規劃調動小邊界地方政府的積極性，發揮中邊界地方政府的協調優勢，形成多邊界共同治理的新格局[16]。曹軍新指出，應探索“社會參與—部門協作—國家規劃—國際合作”的多層次跨界治理路徑[22]。賈先文指出，應構建全國性的合作框架、跨省多中心治理網絡、一體化的運作流程，以實現跨界治理的目標[20]。韓萬渠指出，應通過打造涵蓋技術平臺、政府形態、治理現代化“三位一體”的平臺型政府，推動多元主體合作治理[23]。

四是跨界治理與毗鄰黨建的關聯性研究。圍繞毗鄰黨建的產生及其在跨界治理中的實踐應用，程艷介紹了毗鄰黨建的產生背景、動因以及毗鄰黨建引領跨界治理的做法、成效、經驗[24]。圍繞毗鄰黨建引領跨界治理的運行機制，吳新葉等人指出，自上而下的“規定工作”和自下而上的“自選工作”及其有機互動的機制是毗鄰黨建引領跨界治理的運行機制[25]。陳亮通過對長三角地區毗鄰黨建實踐的分析，發現毗鄰黨建引領跨界治理的運行機制包括議題聚焦與拓展、領導小組、雙委員設置、聯合黨支部、項目合作、文化交流[26]。圍繞跨界治理面臨的挑戰和困境，陳世瑞探討了毗鄰黨建對于跨界治理的價值與意義，并指出了毗鄰黨建引領跨界治理的對策與路徑[27]。

1.2 問題提出

既有相關研究對于毗鄰黨建的產生背景及其在跨界治理中的積極作用達成了基本共識，為理解毗鄰黨建引領跨界治理提供了理論積累和經驗素材。然而，無論是跨界治理相關研究，還是跨界治理與毗鄰黨建的關聯性研究，都缺少對毗鄰黨建在跨界治理中的適用性及類型學分析。同時，對毗鄰黨建引領跨界治理的運行機理也缺少深入探討。

基于毗鄰黨建與跨界治理的關聯性來看，面對跨界治理的復雜性、多樣性，毗鄰黨建引領跨界治理必然存在多種類型。辯證地看，不同類型的毗鄰黨建既存在共性的運行機理，又存在獨特的運行機理，這是我們理解毗鄰黨建引領跨界治理的運行機理需要思考的地方。

立足毗鄰黨建與跨界治理的關聯性，本文嘗試分析毗鄰黨建在跨界治理中的適用性。通過建立“跨界性—層級性”的分析框架，對毗鄰黨建引領跨界治理進行類型學分析，并探討這些不同類型的運行機理。本文的研究問題是，為什么毗鄰黨建在跨界治理中具有適用性？從“跨界性—層級性”的維度來看，毗鄰黨建引領跨界治理可以分為哪些類型？通過典型案例的呈現，如何剖析毗鄰黨建引領跨界治理的運行機理？

針對這些問題，本文探討毗鄰黨建在跨界治理中的適用性的基礎上，一方面，基于“跨界性—層級性”的分析框架，將毗鄰黨建引領跨界治理分為四種類型；另一方面，基于“典型案例—類型匹配”的基本原則，本文通過對四個案例的深入分析，提煉出毗鄰黨建引領跨界治理的運行機理。在理論上，本研究可以為后續研究的開展提供一定的理論基礎和分析框架。在實踐上，本研究可以為提升毗鄰黨建引領跨界治理質量提供參考和啟示。

2 毗鄰黨建在跨界治理中的適用性分析

如何克服邊界效應和層級梗阻是跨界治理的兩大難題。一方面，毗鄰黨建通過毗鄰地區跨界黨建網絡的打造，構建毗鄰整合式協同體系，有助于打破跨界治理的邊界效應；另一方面，毗鄰黨建通過多層黨建網絡的打造，構建毗鄰聯動式協同體系，有助于克服跨界治理的層級梗阻(見表1)。

表1 毗鄰黨建在跨界治理中的適用性分析

2.1 毗鄰黨建有助于打破跨界治理的邊界效應

跨界治理的難題之一就是如何克服邊界效應。一般而言，跨界治理涉及不同區域、部門、領域主體之間的聯動、整合與協作。跨界治理的邊界效應包括政府間、政府與市場間、政府與社會間、不同政策領域間等[8]65。邊界效應的客觀存在容易造成參與跨界治理的多元主體陷入權力交叉、職能不清、利益分歧、責任虛化的多重困境，進而產生“集體行動的困境”。邊界效應的存在意味著政府、市場、社會中的任何一方都無力獨自應對跨界治理帶來的現實挑戰[28]1。

為克服跨界治理的邊界效應，毗鄰黨建以毗鄰地區的跨界黨建網絡打造為基礎，以毗鄰地區的各級黨組織為紐帶，通過單元再造、聯合支部、聯席會議、結對共建、交叉任職等方式，形成一個基于黨建單元為依托的毗鄰整合式協同體系。一方面，在不改變現有行政邊界的基礎上，該毗鄰整合式協同體系突破了區劃界限，以黨建單元整合毗鄰地區的行政體系，推動了毗鄰地區政府間的協同，提升了政府部門的協同能力；另一方面，該毗鄰整合式協同體系利用黨的政治統領優勢、組織體系廣泛覆蓋優勢，將毗鄰地區的政府部門、市場部門、社會部門協調起來，推動了毗鄰地區協同治理的形成，增強了政府部門、市場部門、社會部門的整體治理能力。由此可見，毗鄰黨建通過黨建引領以及跨界黨建網絡的打造，實際上是以黨建單元為突破口破解行政單元的約束、再造以共治為導向的毗鄰整合式協同體系的一種探索，它突破了原來基于確立邊界、劃分權限的治理思路，在一定程度上克服了區域邊界、部門邊界、領域邊界的限制。

2.2 毗鄰黨建有助于克服跨界治理的層級梗阻

跨界治理的難題之二就是如何克服層級梗阻。從縱向上看，自上而下的跨界治理是一個多層級治理結構，涉及中央政府、地方政府、基層政府等多層級主體的參與，地方政府、基層政府是跨界治理的主要實踐者。以上海金山區、浙江嘉興市的跨界治理為例，既有金山區政府與嘉興平湖市政府、嘉善縣政府的參與，又有金山區楓涇鎮村與嘉善縣姚莊鎮村、惠民街道以及平湖市新埭鎮村的參與，呈現多層級的特點。

由于自上而下的治理鏈條較長，涉及的政府部門眾多，經常出現多層級治理結構運行不暢的問題，即跨界治理的層級梗阻。具體表現為上級部門只能對歸口管理的下級部門進行協調，對于歸口管理外的職能部門協調無力。受跨界治理“外部性”的影響，地方政府、基層政府執行動力不足。上級部門與下級部門之間存在信息不對稱。

3 毗鄰黨建引領跨界治理的四種類型：基于“跨界性—層級性”的分析框架

跨界性、層級性是理解毗鄰黨建引領跨界治理的兩個重要維度。本文基于“跨界性—層級性”的維度，提出一個具有解釋力的分析框架，嘗試把毗鄰黨建引領跨界治理分為四種類型。

3.1 毗鄰黨建引領跨界治理的二重性：跨界性與層級性

從橫向上看，毗鄰黨建引領跨界治理具有跨界性的特點。如前所述，毗鄰黨建引領跨界治理意在通過發揮黨組織點多、線長、面廣的優勢，打破跨界治理的邊界效應。隨著毗鄰黨建越來越深入地在構筑毗鄰區域共治網絡方面發揮作用，黨建引領已經成為毗鄰區域社會動員的重要載體[29]，有助于形成以黨建單元為突破口破解行政單元約束的毗鄰型協同體系。從這個意義上來說，毗鄰黨建引領跨界治理能夠跨越不同區域、部門、領域的邊界，把分屬不同邊界的主體、資源、平臺、信息整合起來，形成整體性治理優勢。具體來說，毗鄰黨建引領跨界治理的跨界性表現為跨區域性、跨部門性、跨領域性等方面。

從縱向上看，毗鄰黨建引領跨界治理具有層級性的特點。毗鄰黨建引領跨界治理是一個多層級治理結構。高層級黨組織(省、區、市)側重頂層設計、統籌協調、激勵設置，中層級黨組織(市、區、縣)側重搭建平臺、資源整合、上傳下達，基層黨組織(街道、鄉鎮)側重識別問題、塑造網絡、探索機制，體現出縱向聯動的層級性。與行政科層相比，毗鄰黨建引領跨界治理的多層級結構雖然沒有消弭層級性，但是具有更多的靈活性、整合性和聯動性。

3.2 毗鄰黨建引領跨界治理的四種類型

基于“跨界性—層級性”的分析框架，可以將毗鄰黨建引領跨界治理分為戰略引領型毗鄰黨建、問題導向型毗鄰黨建、高位推動型毗鄰黨建、整體聯動型毗鄰黨建四種具有代表性的類型(見表2)。

表2 毗鄰黨建引領跨界治理的四種類型

一是戰略引領型毗鄰黨建。戰略引領型毗鄰黨建是指在一些毗鄰地區發揮國家戰略的引領作用，把原來基層探索成熟的毗鄰黨建經驗、做法上升為國家戰略規劃的配套政策并融入國家戰略的具體實施過程中，是一種國家戰略引領和毗鄰黨建支撐有機結合的一種黨建模式。例如在2018年，隨著長江三角洲區域一體化上升為國家戰略后，滬浙蘇三地分別把毗鄰黨建融入長三角生態綠色一體化示范區建設，并寫入《推進長三角衛生行政執法一體化發展示范區建設合作共建協議》，毗鄰黨建成為國家戰略實施的重要支撐。從總體來看，國家戰略是國家治理中最高層次的戰略，涉及的主題影響深遠，涵蓋的主體多、領域廣、層次高。正是在這個意義上說，戰略引領型毗鄰黨建既跨越不同區域、部門、領域的邊界，又涵蓋高層級黨組織、中層級黨組織、基層黨組織的廣泛參與。因此，戰略引領型毗鄰黨建的跨界性大、層級性高。

二是問題導向型毗鄰黨建。從毗鄰黨建的產生來看，最早的毗鄰黨建實踐基本上是問題導向型的。問題導向型毗鄰黨建是指在一些毗鄰地區(一般多為鄉鎮、街道層面)，為了解決當前該地區共同面臨的治理問題，如“斷頭路”打通、水污染治理、治安管理、聯防聯控、糾紛調解、垃圾治理、“五違四必”整治等，毗鄰地區的基層黨組織聚焦相關具體問題商討解決方案、開展協同治理行動的一種黨建模式。一般而言，問題導向型毗鄰黨建涵蓋的問題多為毗鄰地區黨政部門當前需要解決的“痛點”“堵點”“難點”問題，涉及基層社會治理的方方面面，參與主體通常為鄉鎮、街道層面的黨政相關部門，有時也會涉及經濟主體、社會主體，呈現跨界性大、層級性低的典型特征。

三是高位推動型毗鄰黨建。高位推動是運用黨的政治勢能和集中統一領導，推動上下貫通、部門協同的一種治理機制。高位推動多應用于國家治理領域，近年來高位推動在毗鄰黨建實踐過程中得到一定程度的應用，成為推動毗鄰黨建向各個領域延伸的關鍵機制。隨著高位推動日益頻繁地與毗鄰黨建結合，逐漸形成了高位推動型毗鄰黨建模式。高位推動型毗鄰黨建一般采取成立領導小組以及建立省、市、區縣、街鎮、村居的“書記網絡”的形式，推動上下之間、部門之間形成治理合力。高位推動型毗鄰黨建通常多發生在省市內毗鄰黨建實踐中。一般而言，省市內毗鄰黨建雖然涉及跨界性的問題，但是通過治理尺度的上移，能夠在地理空間上將各方納入一個更高尺度的區劃共同體之中，各方基于該區劃共同體框架內實際上存在既定權威，依托該權威的牽頭、整合，容易達成基本共識。由此可見，高位推動型毗鄰黨建具有跨界性小、層級性高的典型特征。

四是整體聯動型毗鄰黨建。整體聯動型毗鄰黨建是指在一些毗鄰地區基于黨建單元的再造，把原來各自獨立運作的黨建單元整合起來，建立一個基于毗鄰區域內的黨建網絡體系并推動多方力量開展整體聯動，提高黨建整體效應的一種黨建模式。一般而言，整體聯動型毗鄰黨建的行政層級不高，主要是鄉鎮層面、街道層面的組織、協調，跨村社的特點較為突出，盡管涉及多部門的聯動，但總體跨界性小，這是因為整體聯動型毗鄰黨建多運用于治理尺度小的基層治理實踐。概括來說，整體聯動型毗鄰黨建具有跨界性小、層級性低的特點。

4 毗鄰黨建引領跨界治理的運行機理：案例呈現與機理分析

準確揭示毗鄰黨建引領跨界治理的運行機理，需要基于“典型案例—類型匹配”的原則選擇匹配性案例進行剖析和總結。本文通過長三角生態綠色一體化發展示范區“黨建聯盟”、深圳松崗與東莞長安茅洲河“毗鄰黨建”、上海濱江“黨建跨區域聯盟”、浙江慈溪“片區黨建聯盟”等四個代表性案例的呈現和剖析，嘗試揭示毗鄰黨建引領跨界治理的運行機理。

由此可見，優化風險控管設施，召集專業化人才是商業銀行未來的大方向之一。大型商業銀行在人才儲備方面優于中小型商業銀行，因此在利率定價具有主導地位，中小型商業銀行未來的利率定價可能趨于跟隨大型商業銀行的定價。從另一個角度看，大型商業銀行員工數量大，人員復雜，在決策傳遞或人事管理方面不可避免地存在不足，中小型商業銀行的組織結構與大型商業銀行相比決策鏈條較短，結構簡潔，機制靈活，決策層少，決策效率高，管理成本低，更有利于加強內部管理。

4.1 戰略引領型毗鄰黨建：長三角生態綠色一體化發展示范區“黨建聯盟”

2018年習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上宣布長三角一體化上升為國家戰略。2019年中共中央、國務院正式發布《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，提出滬蘇浙毗鄰的青浦、吳江、嘉善建設生態綠色一體化發展示范區的國家戰略。之后長三角生態綠色一體化發展示范區建設進入快車道。2020年，滬蘇浙將毗鄰黨建融入長三角生態綠色一體化發展示范區戰略，探索出長三角生態綠色一體化發展示范區“黨建聯盟”模式，該模式屬于戰略引領型毗鄰黨建。具體來說，該模式通過戰略引領成立領導小組、達成制度共識、推動平臺建設、開展項目合作等四個方面實現有效運行。

一是通過戰略引領成立領導小組。為了加強各方在長三角一體化建設中的統籌協調，滬蘇浙皖成立了長三角一體化發展領導小組，形成了“三省一市主要領導座談會——長三角地區合作與發展聯席會議——長三角區域合作辦公室和各專題合作組”三級領導小組運作架構。隨著長三角生態綠色一體化發展示范區“黨建聯盟”的成立，該領導小組及其運作架構對毗鄰黨建的具體開展進行系統謀劃、整體布局。

二是通過戰略引領達成制度共識。自長三角生態綠色一體化發展示范區成立以來，滬蘇浙黨政主要領導建立了固定的會商制度，通過三地反復研討和協商，圍繞示范區毗鄰黨建的實施達成了制度共識。2020年滬蘇浙相關黨政部門制定、發布了《關于以提升組織力為重點推進長三角生態綠色一體化發展示范區黨建高質量創新發展的意見》《關于在長三角生態綠色一體化發展示范區進行黨建系統集成創新的實施意見》《關于在長三角生態綠色一體化發展示范區先行啟動區推進“城鎮圈”黨建工作的實施意見》以及毗鄰黨建公約，為示范區毗鄰黨建的具體實施提供了依據。

三是通過戰略引領推動平臺建設。隨著長三角生態綠色一體化發展示范區建設的穩步發展以及毗鄰黨建的有序推動，通過戰略引領推動毗鄰黨建平臺建設成為重要的著力點。2021年滬蘇浙相關黨政部門成立青浦、吳江、嘉善和蘇州、嘉興“3+2”黨建聯盟這一制度化的平臺，并發布了“3+2”黨建聯盟章程。“3+2”黨建聯盟平臺的建立，為三地謀劃毗鄰黨建合作方向、確立毗鄰黨建項目、解決毗鄰黨建重大問題提供了重要依托。

四是通過戰略引領開展項目合作。圍繞長三角生態綠色一體化發展示范區建設，滬蘇浙先后合作開展多批次的常態化毗鄰黨建項目，這些項目內容涉及基層黨建、產業發展、民生服務、平安建設、生態環保、文化科創、人才建設等多個方面。此外，滬蘇浙還會根據關鍵時間節點重大主題的變化，開展一些具有特色的毗鄰黨建項目。如在建黨百年之際滬蘇浙共同評選了100名優秀基層黨組織帶頭人、100個示范區黨員先鋒崗、100家基層黨組織建設示范點，確立首批44家“優秀黨支部結對名單”。

4.2 問題導向型毗鄰黨建：深圳松崗、東莞長安茅洲河“毗鄰黨建”

深圳的松崗和東莞的長安兩地毗鄰相連，隔著茅洲河相望。茅洲河所處地勢較為低洼，受潮水頂托的影響，河流的水動力交換能力較弱，河水、海水交叉污染成為茅洲河污染的自然因素。除此之外，茅洲河污染還深受周邊工業較多、人員密集帶來的工業廢水、生活污水排放等社會因素的影響。自然因素、社會因素的復合影響造成茅洲河在很長一段時間內成為“廣東省污染最嚴重的河流”。2019年以來，圍繞茅洲河的治理問題，深圳松崗、東莞長安的基層黨組織開展結對共建，以黨建引領推動茅洲河的共治，探索出茅洲河流域“毗鄰黨建”模式，這是廣東省首個毗鄰黨建實踐樣板。具體來說，松崗、長安茅洲河“毗鄰黨建”主要通過毗鄰黨建引領文化認同，為問題的解決建立跨區域治理共同體。通過毗鄰黨建簽訂合作框架協議，為問題的解決提供行動方案。打造毗鄰黨建黨群服務中心，為問題的解決提供綜合平臺。優化毗鄰黨建的運作機制和應用粘性，將其打造成解決問題的常態機制。

一是通過毗鄰黨建引領文化認同，為問題的解決建立跨區域治理共同體。一般而言，毗鄰地區具有同宗或近似的文化傳統，如果能夠挖掘好、提煉好毗鄰地區的文化認同，就相對容易獲得相關黨政部門以及廣大人民群眾的支持。正是認識到這一點，松崗和長安的基層黨組織在開展結對共建的過程中，強調兩地文化同根同源這一特點，并通過開展非物質文化遺產的展示以及各類文體活動的開展，喚醒人們的歷史記憶，塑造兩地文化認同。由此，黨建引領突破了行政隸屬、管轄邊界的限制，重新建立了基于文化認同為依托的跨區域治理共同體，降低了茅洲河治理的組織合作成本、社會動員成本。

二是通過毗鄰黨建簽訂合作框架協議，為問題的解決提供行動方案。2019年以來，圍繞茅洲河的治理問題，深圳松崗、東莞長安的兩地黨政部門簽訂了涉及茅洲河截污管網建設、茅洲河整治工程、茅洲河兩地街道社區聯合巡河機制等方面的合作框架協議，以毗鄰黨建為抓手建立綜合治理新體系。隨著成功解決茅洲河治理問題，茅洲河流域“毗鄰黨建”模式作為成功經驗保留下來，成為兩地解決其他治理問題的制度化機制。截至目前，圍繞共同關心的治理問題，兩地在組織共建、經濟共促、法治共抓、文化共榮、水體共治、治安共護、交通共暢、人才共育、陣地共享、社區共進等方面簽訂了多項合作框架協議。

三是打造毗鄰黨建黨群服務中心，為問題的解決提供綜合平臺。為了更好地在毗鄰地區聯絡黨員、服務群眾，2019年深圳松崗、東莞長安建立了毗鄰黨建黨群服務中心。毗鄰黨建黨群服務中心配置志愿者服務站，服務深莞兩地黨員、群眾。依托毗鄰黨建黨群服務中心，發動廣大黨員和人民群眾組建“銀河護衛隊”“跑團”等一批志愿團體，開展茅洲河治水、巡河活動以及“銀青結對”黨團共建活動。目前，毗鄰黨建黨群服務中心已經成為深圳松崗、東莞長安基層黨組織聯絡黨員、服務群眾、幫扶生活困難黨員群眾的重要平臺，是集服務、管理、展示、教育于一身的跨區域、開放式、多功能的毗鄰黨建綜合平臺。

四是為了適應毗鄰地區治理出現的新情況、新問題，深圳松崗、東莞長安根據具體形勢的變化，優化毗鄰黨建的運作機制和應用粘性。如探索建立茅洲河毗鄰黨建聯盟，由兩地輪值聯盟主席、輪流牽頭協調，形成集平等、協商、融合于一體的制度框架。總結毗鄰黨建的成功經驗、做法，進一步將其應用于東莞濱海灣新區及光明區、寶安區等毗鄰地區的治理問題。在深化基層治理及文化合作的基礎上，推動毗鄰黨建在政務、經濟、交通等領域的具體應用，探索跨區域政務通辦，從而提供更多、更好的便民利民服務。

4.3 高位推動型毗鄰黨建：上海濱江“黨建跨區域聯盟”

上海濱江位于黃浦江西岸，濱江岸線綿延45公里，跨越市內多個行政區與部門管理界限，涉及5個區、25個街鎮以及幾十家大中小型企業、單位。濱江治理最大的難題是多頭管理、權屬復雜、協調困難。面對這一情況，上海市打破傳統治理思路，把黨建引領這一思路作為突破口，適時成立濱江“黨建跨區域聯盟”。依托該聯盟充分發揮街道社區黨組織的統籌協調作用，以濱江黨建群團服務站點為陣地，引領沿線各個單位、各個行業黨組織以及廣大黨員、志愿者參與濱江的綜合治理。2021年上海濱江“黨建跨區域聯盟”又將濱河沿線5個區納入黨建跨區域聯盟，形成濱江“5區/59站點”和濱河“5區/13站點”的“一江一河”“跨區域聯盟”，覆蓋濱江沿岸的浦東、徐匯、長寧、普陀、靜安、虹口、楊浦、黃浦、閔行、寶山等10個區。此外，上海濱江“黨建跨區域聯盟”還積極“拓圈增能”，將上海海事局、上港集團、地產集團等納入聯盟體系，形成了“10+X”的黨建聯盟架構[30]。具體來說，上海濱江“黨建跨區域聯盟”主要通過市委牽頭，推動濱江“黨建跨區域聯盟”迭代升級；市委牽頭，建立濱江“黨建跨區域聯盟”工作機制；市委牽頭，在打造濱江“黨建跨區域聯盟”服務站點、品牌活動等方面實現高位推動下各方聯動式運行。

一是市委牽頭，推動濱江“黨建跨區域聯盟”迭代升級。為了建立“全區域統籌、多方面聯動、各領域融合”的跨區域聯盟格局，上海市委組織部、市建設交通工作黨委牽頭，建立濱江黨建跨區域聯盟“10+X”體系，其中“X”是指上海海事局、上港集團、地產集團等單位的黨委部門。涉及濱江沿岸的浦東、徐匯、長寧、普陀、靜安、虹口、楊浦、黃浦、閔行、寶山等10個區黨委組織部的共同參與，由各區輪流擔任濱江“黨建跨區域聯盟”的秘書長。

二是市委牽頭，建立濱江“黨建跨區域聯盟”工作機制。2014年的《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》指出，構建市、區、街鎮、村(居)黨組織四級聯動體系，探索“全區域統籌、多方面聯動、各領域融合”的工作格局，為濱江“黨建跨區域聯盟”工作的開展提供政策指導。隨著濱江“黨建跨區域聯盟”工作的開展，形成了一些可供復制、推廣的經驗、做法。上海市委將這些經驗、做法提煉為“組織聯動、民聲聯議、問題聯解、產業聯培、項目聯抓、服務聯促、數據聯享”的“七聯”機制，成為濱江“黨建跨區域聯盟”運行的工作機制。

三是市委牽頭，打造濱江“黨建跨區域聯盟”服務站點、品牌活動。圍繞濱江“黨建跨區域聯盟”建設，上海市委牽頭建設了72個黨群服務站點，打造了浦東“望江驛”、徐匯“水岸匯”、楊浦“楊樹浦驛站”、虹口“虹驛站”、黃浦“濱江黨群服務站”等站點品牌。圍繞濱江“黨建跨區域聯盟”建設，還發布了《上海“一江一河”黨群服務地圖》《上海“一江一河”黨群服務清單》，將首批8個區、72個站點涉及區域分布、站點地址、開放時間、公共衛生設施、停車場等信息進行圖文介紹，為黨員、群眾提供便民服務。

4.4 整體聯動型毗鄰黨建：浙江慈溪“片區黨建聯盟”

浙江省慈溪市是寧波市代管的縣級市。隨著國家共同富裕戰略目標的提出，如何解決農村資源要素配置不充分、鄉村發展不平衡問題，走出一條鄉村區域協調發展的新路子，是當前各級黨政部門需要思考的重大課題。慈溪市著眼于轄區內弱村要翻身、強村要轉型、中等村要超越的差異化需求，在不改變行政區劃、不增加管理層級、不違背各村意愿的前提下，以3到6個村為基本單元，打破村莊原來的地域邊界，通過黨建引領鄉村片區組團的方式，推動村與村之間發展資源整合、治理理念融合、協同行動嵌合，探索出“片區黨建聯盟”模式。具體包括能人帶動型、產業集聚型、資源互補型、補鏈配套型、服務統籌型、治理聯動型、項目牽引型、飛地抱團型等8種表現形式。“片區黨建聯盟”意在通過實施“黨建聯盟、產業聯動、規劃聯體、社會聯治”四大工程，破解村級發展單一的難題，最終實現共同合作、共同發展、共同富裕的目的。截至2021年12月，浙江慈溪市的“片區黨建聯盟”覆蓋的鄉村組團片區達到79個，涵蓋當地所有村莊。梳理來看，浙江慈溪市的“片區黨建聯盟”主要通過因地制宜地成立片區聯合黨委及黨組織，聯合多個部門成立專門的工作小組，健全完善“片區黨建聯盟”制度、設施，依托“片區黨建聯盟”引領村民自治等方面實現基于片區整合的整體性治理和共同發展。

一是因地制宜成立片區聯合黨委及黨組織。慈溪市按照“有內在需要、有地域關聯、有發展紐帶”的原則，結合歷史淵源、客觀狀況、發展階段、空間規模和設施配備，打破村莊地域邊界的限制，以3到6個村為基本單元劃分全區域覆蓋的基層黨建片區。根據劃分的基層黨建片區成立片區聯合黨委及黨組織，采取輪流主持的方式開展工作。由“千名好支書”“興村名師”等優秀村支書或鎮下派優秀機關干部擔任片區聯合黨委書記。同時根據片區發展的現實需要，吸收相關單位負責人為聯合黨委委員。

二是聯合多個部門成立專門的工作小組。工作小組是協調各個職能部門認識、利益、行動的重要機制。為了更好地協調片區各個主體的認識、利益、行動，慈溪市聯合15個部門，組建了由部門“一把手”為成員的工作協調小組，主要用于統籌、協調片區建設和發展過程中用地、資金、基礎設施改善等“痛點”“堵點”“難點”問題。

三是健全完善“片區黨建聯盟”制度、設施。在制度層面上，遵循各村層級、資產和財務“三不變”的原則，各片區健全完善黨建聯席會議制度，按照“大事共議、實事共辦、急事共商、難事共解”的議事原則，協調解決片區重大問題。整合片區監督資源，制定片區黨建聯盟重大事項清單制度，提高片區決策的科學化、民主化、法治化水平。在設施層面上，設置網格黨支部和先鋒戶聯站，探索“片區網格”和“親鄰黨建”服務模式。打造“鄰聚中心”服務平臺，著力配齊片區健康小屋、養老服務中心、幼教中心等便民設施，構建適應片區治理需求的黨建服務架構體系。如崇壽鎮傅家路片區建立慈溪首個片區便民服務中心，通過“線上”與“線下”結合打造“15分鐘便民服務圈”，許多需要到鎮、市辦理的政務事項實現了就近辦理。

四是依托“片區黨建聯盟”引領村民自治。針對片區公共事務治理，依托“片區黨建聯盟”，建立片區矛盾糾紛聯調機制、片區村民議事共商機制以及各種形式的片區民主協商議事組織，實施民主協商“五位一體”工作法。針對片區具體項目的實施，由片區聯合黨委協商確定大局方向、片區民主協商議事組織調節利益分配，組建以片區為單元的市場化經營股份公司，由該公司作為主要項目的實施主體，各組團村負責歸屬于本村的部分項目，避免了因“權、責、利”不一致帶來的治理困境。

5 結論與討論

毗鄰黨建產生、發展于黨建引領跨界治理的創新實踐，對于破解跨界治理問題來說具有適用性。面對跨界治理過程中的邊界效應、層級梗阻，毗鄰黨建通過跨界黨建網絡、多層黨建網絡的“雙重打造”，構建一套基于黨建引領的毗鄰整合式協同體系、毗鄰聯動式協同體系，能夠為破解跨界治理問題提供新思路、新方案。同時毗鄰黨建有助于發揮黨組織點多、線長、面廣、跨界的優勢，實現克服跨界治理碎片化、提升跨界治理整體效能的現實目的。

跨界性、層級性是理解毗鄰黨建引領跨界治理的兩個重要維度。根據跨界性、層級性的明顯差異，可以把毗鄰黨建引領跨界治理實踐劃分為不同類型。本文基于“跨界性—層級性”的維度，提出一個具有解釋力的類型學分析框架，把毗鄰黨建引領跨界治理分為戰略引領型毗鄰黨建、問題導向型毗鄰黨建、高位推動型毗鄰黨建、整體聯動型毗鄰黨建等四種代表性類型。它們的相同點是采取黨建引領這一共性工具，通過跨界黨建聯盟的建立、整合、引領，打造毗鄰型協同治理共同體，進而克服跨界治理碎片化，提升跨界治理整體效能。它們也有各自不同的特點：戰略引領型毗鄰黨建的跨界性大、層級性高；問題導向型毗鄰黨建的跨界性大、層級性低；高位推動型毗鄰黨建的跨界性小、層級性高；整體聯動型毗鄰黨建的跨界性小、層級性低。

按照“典型案例—類型匹配”的原則，本文選取長三角生態綠色一體化發展示范區“黨建聯盟”、深圳松崗與東莞長安茅洲河“毗鄰黨建”、上海濱江“黨建跨區域聯盟”、浙江慈溪“片區黨建聯盟”等四個代表性案例，通過對這四個案例的呈現和剖析，揭示了戰略引領型毗鄰黨建、問題導向型毗鄰黨建、高位推動型毗鄰黨建、整體聯動型毗鄰黨建的運行機理。從理論、實踐上看，本研究可以為后續研究提供一定的理論基礎和分析框架，為提升毗鄰黨建引領跨界治理質量提供參考。需要指出的是，受限于篇幅和目前所掌握的案例素材，本研究還缺少對毗鄰黨建引領跨界治理四種類型的比較分析，對于四種類型的共性機制、個性機制缺少深入梳理，這些問題有待后續研究加以詮釋和彌補。