農村生活垃圾分類為何難以落地？
——基于政策執行視角的分析

曲延春，趙廣健

（山東師范大學公共管理學院，山東濟南 250014）

一、問題提出與相關研究

近些年來，我國農村地區經濟社會快速發展，無論是農村居民的收入水平還是生活水平都不斷提升，但是與之形成鮮明對比的是農村生態環境問題日益突出，部分農村地區生態環境惡化嚴重。2018年，我國農村生活垃圾產生量約為1.647 億噸，其中近1/4 的生活垃圾沒有得到收集和處理，只有48.91%的生活垃圾進行了無害化處理。[1]未經處理的垃圾隨意丟棄，極大地污染了自然環境，這種情況使得農村人居環境難以從根本上得到改善。因此，要實現農村生態環境質量的好轉，就必須從源頭上減量，推動農村生活垃圾分類無疑是一個重要途徑。對于垃圾分類工作，習近平總書記不僅高度重視，而且多次深入基層了解工作開展的具體情況，并指出：“實行垃圾分類，關系廣大人民群眾生活環境，關系節約使用資源，也是社會文明水平的一個重要體現。”[2]這為我們進一步做好農村生活垃圾分類治理工作指明了基本方向。事實上，我國早已有部分地區開展了垃圾分類治理工作。例如，浙江永康端頭村是全國較早開展垃圾分類治理的村莊之一，該村近150戶、人口400人左右，在實施垃圾分類之后，垃圾清運量快速降低。該村以改善人居環境為突破口，用了三年時間，通過垃圾分類，到2019年，該村日均外運垃圾量不超過15公斤，平均24天外運一次。[3]推動農村生活垃圾分類治理，不僅是滿足農民對美好生活向往的重要途徑，而且是生態環境保護的重要內容，不但可以從源頭上減少生活垃圾、提高資源利用率，同時也是改善農村人居環境、建設美麗宜居鄉村、實現鄉村生態振興的關鍵措施，對于國家鄉村振興戰略的推進有著重要意義。

近年來，為了推動農村生活垃圾分類治理，中央和地方政府先后出臺了一系列政策措施。在全國層面上，近幾年的中央一號文件均對農村生活垃圾分類提出了明確要求。如2020年中央一號文件明確提出，要扎實搞好農村人居環境整治，全面推進農村生活垃圾治理，開展就地分類、源頭減量試點。2021年中央一號文件進一步明確指出，健全農村生活垃圾收運處置體系，推進源頭分類減量、資源化處理利用。2022年中央一號文件又提出，推進生活垃圾源頭分類減量，加強村莊有機廢棄物綜合處置利用設施建設，推進就地利用處理。除此之外，2018年6月發布的《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》也明確提出，推進農村生活垃圾就地分類、資源化利用和處理，建立農村有機廢棄物收集、轉化、利用網絡體系。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》也指出，開展農村人居環境整治提升行動，穩步解決“垃圾圍村”和鄉村黑臭水體等突出環境問題，推進農村生活垃圾就地分類和資源化利用。在地方層面上，各地方也不斷探尋適合本地區的農村生活垃圾分類辦法。例如，2018年2月浙江省發布《農村生活垃圾分類管理規范》，成為我國首個農村生活垃圾分類省級地方標準。浙江省金華市于2018年出臺了《金華市農村生活垃圾分類管理條例》，這是全國首個市級農村生活垃圾分類的地方性法規。2020年7月河北省通過了《河北省城鄉生活垃圾分類管理條例》。廣東省于2020年11月出臺了修訂后的《廣東省城鄉生活垃圾管理條例》，對農村生活垃圾分類工作作出了明確部署。總而言之，“我國初步形成了符合國情且較為完善的垃圾分類政策制度體系”[4]。但是，這只是制度體系的初步形成。在實踐層面，農村生活垃圾分類基本上難以落地，從全國來看，農村生活垃圾分類“當前仍處在探索起步階段，大部分農村尚未推行生活垃圾分類機制。對已經開展農村生活垃圾分類的村莊來說，當前依然存在著形式化嚴重”[5]等問題。

那么，為什么農村生活垃圾分類難以落地，學界也從多個維度進行了研究，主要包括：一是基于垃圾分類政策本身維度的研究。丁波認為，農村生活垃圾分類作為嵌入鄉村社會的外部行為規范,會產生農村生活垃圾分類的嵌入性治理困境。[6]韓澤東等認為，分類收運模式會對基層管理執行人員的管理效率、農村居民分類投放垃圾的正確率及其對垃圾分類工作的接受度造成影響。[7]二是基于農戶個體維度的研究。隨著治理水平的提高和對環境治理復雜性的認識，部分學者也著眼于從微觀層面探究農戶參與意愿與參與行為對垃圾分類的影響。如張書赫、王成軍認為，農村生活垃圾分類的主要障礙是農戶參與意向不高、參與意向與行為相背離。[8]伊慶山認為，農村主體性缺失、農民公共性不足等困境嚴重制約了農村生活垃圾分類工作。[9]賈亞娟、趙敏娟認為，農村生活垃圾分類治理不能僅僅自上而下、簡單地制定模式和規范，而是必須尊重農戶偏好，探究科學合理的分類模式。[10]徐林等認為，居民感知到的政策有效性越高，其參與垃圾分類的程度也越高。[11]三是基于外部因素維度的研究。農村生活垃圾分類不僅受到農村居民個體因素的影響，還受到外部各種因素的綜合影響。孟小燕認為，居民垃圾分類行為受到主觀因素和外部因素的影響，且外部因素的綜合影響遠遠大于個體主觀因素，外部條件因素的綜合影響是個體主觀因素的近2倍。[12]姜利娜、趙霞通過對京津冀三省市的調研也認為，制度環境的好壞會影響村民進行生活垃圾分類的意愿。[13]王瑛等認為，環境認知、環境技能、經濟激勵影響了農戶生活垃圾分類行為。[14]唐林等認為，環境規制和環境認知對農戶參與村莊環境治理產生影響。[15]

綜合來看，對于農村生活垃圾分類治理的困境，學界從不同維度進行了深入研究，并取得了較好成果，為本文研究提供了一定的基礎。但當前研究也存在明顯不足，除少部分學者認識到政策因素對垃圾分類的影響外，學界還缺乏從政策執行角度對農村生活垃圾分類困境的探討。“政策執行是政策過程十分重要的環節，是政策目標實現的保證。”[16]任何政策的制定，最終目標都是確保順利實施。并且，政策執行不僅是政策能否落地的關鍵所在，而且是檢驗政策內容是否科學、是否可行的主要方式。因而，政策執行對于政策而言至關重要。鑒于此，本文擬基于政策執行視角剖析農村生活垃圾分類在實踐中難以落地的原因，并探討農村生活垃圾分類治理的現實路徑。

二、農村生活垃圾分類政策的執行之困

農村生活垃圾分類是指通過對村莊內部產生的生活垃圾進行分類回收與處理，從而達到農村生活垃圾減量、資源利用效率提高以及農村生態環境改善的治理活動。農村生活垃圾分類政策的制定只是分類的前提，相關政策能否落地關鍵看執行。同時，農村生活垃圾分類僅僅依靠村民的自覺性往往也是很難實現的，更需要發揮政策的引領作用。一方面，垃圾分類政策供給狀況與政策可操作性高低將會直接影響垃圾分類工作的進行；另一方面，政策能否成功落地也受到各地方政策環境的影響。學界對于政策執行的內涵以及相關理論已有較多研究，本文不再贅述。從政策執行視角來看，農村生活垃圾分類政策之所以難以落地，主要原因在于：

（一）政策供給不足直接限制了農村生活垃圾分類政策的執行

政策執行首先要有足夠的政策資源，而政策資源主要取決于政策供給情況。當前我國關于農村生活垃圾分類的專門政策法規寥寥可數，現有涉及農村生活垃圾分類的政策文件也難以有效適用于當前農村生活垃圾分類的現實。盡管我國近些年發布了大量關于生活垃圾分類的政策文件，部分省市也出臺了不少地方分類政策，但是相較于西方發達國家，我國現有政策仍供給不足。整體上來看，相關政策法規仍然比較零散，規范化、體系化的政策法規亟待健全。例如，有學者匯總我國自2006年“十一五”規劃開始到2017年12月所出臺的有關農村生活垃圾治理的政策，共收集綜合性的政策與專門化的政策68 份，其中綜合性的政策占比達到95.59%，而專門性的政策卻只有4.41%。[17]這在一定程度上體現了我國農村生活垃圾分類政策的缺失。另外，相關的配套政策也存在供給不足的問題。就當前開展垃圾分類工作的省市來看，雖然有部分省市已經取得了較好的成果，但是沒有哪個地區的農村生活垃圾分類工作能達到預期效果，這很大程度上是因為現有的垃圾分類獎懲、激勵政策不夠系統，責任機制不夠健全造成的。由于各地實際情況不同，國家尚未制定統一的獎懲、激勵政策，相關配套政策主要由各地政府結合本地實際情況制定。雖然有部分地方制定了較為明確的激勵、獎懲政策，但也存在考核不明確、監管不完善以及部門責任不清晰、職責交叉等問題，使得政策形同虛設，直接導致農村生活垃圾分類治理工作難以持續有效地進行。

（二）政策可操作性低阻礙了農村生活垃圾分類政策執行

農村生活垃圾分類政策的實施，一定程度上促進了農村人居環境的改善。但是，目前政策推進時仍然存在參與度不高的問題，造成這種現象的重要原因是政策可操作性低。目前各地級市頒布的垃圾分類政策中，大部分政策是總領性的，針對性不強，對于垃圾投放的標準要求過高，不易操作。大多數農村開展垃圾分類工作時沒有考慮到農村地區的特殊性，并未考慮農民的生產生活習慣，很多地方仍然參照城市垃圾分類標準，使得農村生活垃圾分類工作進展緩慢。在部分城市中，垃圾分類實施效果尚不理想。以天津市為例，天津市要求到2020年底城市建成區生活垃圾分類覆蓋率達到100%，市民生活垃圾分類參與率達到80%以上，但是調研發現將生活垃圾分類處理的居民不足60%。[18]在基礎設施相對較好的城市尚且達不到這個設定的目標，在農村實現類似的目標更是難上加難。同時，相關政策制定時未考慮當地實際情況，分類標準不明確也影響了垃圾分類。“在國家標準層級中，目前我國只有一項國家標準支撐農村生活垃圾分類工作，地方標準呈現出的特點是大部分標準僅僅針對垃圾分類閉環體系中的某一環節。”[19]目前，匯集2011—2019年省級垃圾分類標準共20項，其中“涉及農村生活垃圾分類處理體系的僅8項，且大部分省份缺乏完整的分類標準”[20]。農村生活垃圾分類標準缺失、分類標準不明確，難以滿足農村生活垃圾減量化、資源化的需求，極大影響了政策的可操作性，進而影響了農村生活垃圾分類治理。

（三）政府支持力度不足影響了農村生活垃圾分類政策執行

過去我國對于農村環境治理重視程度不夠。以環境治理的基礎設施建設投資為例，根據《中國環境統計年鑒2020》相關數據計算，自2010年至2017年我國城鎮環境基礎設施建設投資占我國環境治理投資總額的比重分別為68.07%、64.05%、61.34%、57.79%、57.06%、56.17%、58.69%、63.79%①數據來源：根據《中國環境統計年鑒2020》整理。。可以看出，我國環境基礎設施建設投資城鄉分配不均，城市投資比重明顯超過農村。在這種環境下，農村生活垃圾處理長期被忽視，農村環境基礎設施投入力度遠遠低于城市，造成用于垃圾回收的基礎設施數量較少且分布不均勻等問題，使得我國在推動農村生活垃圾分類治理之初就必須進行大量的投入。當前，資金和設施投入問題仍是農村生活垃圾分類治理需要首先解決的問題。一方面，是因為目前農村生活垃圾分類治理的資金主要由政府財政支持，社會資金參與度較低。實際上，政府給予的資金遠遠不足以支撐這項工作，有些地區僅僅將資金用于一些試點地區，更多的地區還未曾進行垃圾分類。即使這些地區已經投放了部分用于生活垃圾分類的設施，但是后續設備的運營、維修經費也難以保證，不能滿足農村長效保潔所需。另一方面，是因為農村生活垃圾分類配套設施不完善。當前農村地區常見的垃圾分類設備主要是綠色垃圾桶或大垃圾箱，基礎設施簡陋且數量有限，很少有專門的分類垃圾桶、分類回收車與其他分類設施，使得農村生活垃圾分類工作推進極其緩慢。此外，大多數地區除了缺乏基礎設施外，還缺少專業的管理維護人員。因此，基礎設施的不足和管理人員的匱乏很大程度上阻礙了農村生活垃圾分類，限制了農村人居環境的改善和鄉村生態振興。

（四）政策環境欠佳制約了農村生活垃圾分類政策的執行

當前我國農村生活垃圾分類治理工作進展緩慢，很大程度上是因為政策環境欠佳造成的。任何一項政策的執行都要受到地方政治、經濟、社會環境的影響，垃圾分類政策發揮實際效用的情況與各地方的政策環境有著密切的聯系。一個良好的政策執行環境將會推動垃圾分類工作的進行，督促政策執行者理解掌握政策，并進一步實施落實政策，同時也會激發目標群體參與垃圾分類的主動性。一方面，政策在政策執行者的推動下，能夠使目標群體了解政策內容，進而實踐政策內容。在農村生活垃圾分類工作中，因為農村人口受教育水平偏低，不能正確、全面理解垃圾分類的重要性和意義，政策執行者必須承擔起應盡的責任，幫助村民了解政策內容，進而實踐政策內容。但在實際情況中，村干部作為政策的主要執行者沒有承擔起應有的責任，往往將政策生搬硬套，毫不考慮村民的利益是否受損，且迫于上級政府的壓力，急于追求成果。“強制手段能夠更廣泛地推進垃圾分類，但若運用不當也會引發民眾的反感，反而會制約垃圾分類的推廣進程。”[21]部分村干部并未將垃圾分類治理作為促進鄉村振興和農村經濟社會發展的長期工作看待，未能制定合理的方案推動垃圾分類治理，沒有讓村民感受到切切實實的參與感，導致村民的參與積極性下降。另一方面，農村生活垃圾分類治理主要實踐地點是村莊內部，村民并未認識到垃圾分類的重要性，也未能養成良好的生活習慣，生活垃圾混合丟棄已經成為常態。這是因為我國農村生活垃圾治理起步晚，農村居民幾乎沒有主動將生活垃圾進行分類的意識。同時，村莊內部相應的制度規范也沒有明確建立，這就使得村民缺乏動力去進行垃圾分類。政策環境欠佳導致垃圾分類治理在各地都遇到了不同程度上的困難。

三、農村生活垃圾分類政策落地的路徑選擇

當前，在農村生活垃圾分類工作推進過程中，政策供給不足、政策可操作性低、政策支持力度不足、政策環境欠佳等問題已經嚴重影響了農村生活垃圾分類工作的進行。針對上述我國農村生活垃圾分類存在的諸多問題，應結合農村實際情況，因地制宜地推進垃圾分類。

（一）加強政策供給是農村生活垃圾分類政策執行的根本所在

要立足實際情況，加強政策供給。首先，應完善政策體系。進一步健全相關政策，明晰政策目標，建立一套指導性強、規范明確、獎罰分明的政策體系，提高垃圾分類政策執行效率，以更好地實現政策目標。同時，由于農村生活垃圾分類涉及多部門、多主體之間的職責分配，因此應完善農村生活垃圾分類治理法律制度，明確垃圾分類治理過程中各方應該承擔的責任與義務，形成整體性治理的合力。同時，應通過必要的法律手段干預和指導農村生活垃圾分類，以確保垃圾分類治理政策的高效推進與落實。其次，要健全責任機制。明確規定政府、村委會、居民等不同主體的職能職責，生活垃圾的日常保潔、清運等要有專人承擔，農村生活垃圾分類治理的具體工作狀況也要列入地方各級領導干部考核，防止垃圾分類政策執行中的形式主義、運動式治理以及象征性執行，以確保農村生活垃圾分類工作的有效開展。再次，應完善獎懲、激勵政策。垃圾分類獎懲、激勵政策能夠增強農民參與垃圾分類的積極性，不僅能夠直接促進垃圾分類工作的高效開展，而且能夠培塑農村環境治理的良好氛圍。最后，應完善監督機制。政策能否發揮作用關鍵在于是否具有相應的監督機制。當前“以政府為主體的監督模式存在成本高、執行難的困境，因此，應發揮社會力量，鼓勵公眾參與，構建以公眾、社會組織、媒體、社會機構等為主體的社會監督機制”[22]。同時，基層自治組織必須承擔起相應的責任，發揮其監督作用，不僅要對村莊內部村民行為進行監督，還要對環保機構工作人員執法情況進行監查，推動垃圾分類治理工作持續有效地進行。只有通過各個主體間相互監督、相互反饋信息，形成多方監督、多方制衡的機制，農村生活垃圾分類才會取得良好的執行效果。

（二）提升政策可操作性是農村生活垃圾分類政策執行的關鍵抓手

農村生活垃圾分類政策可操作性的提高會受到多種因素的影響，關鍵在于制定一個符合實際情況的分類標準。“垃圾分類標準不統一、不明確減緩了垃圾分類工作的進展，上海就曾在12年的時間里5次進行改變，過于頻繁的變動讓公眾無所適從。”[23]當前，我國農村生活垃圾分類標準過高、模糊，不符合農村實際情況。為此，應進一步細化垃圾分類標準，結合各地實際情況，有針對性地制定更加適應當前農村環保特點的分類標準，重點做好標準的宣傳以及相關培訓工作，從而提高分類效率。我國要盡快構建中央與地方相協調、宏觀與具體相統一的垃圾分類標準，并保持穩定。首先，應制定具有較強指導性的國家統一的農村生活垃圾分類標準。“應當在國家層面統一制定生活垃圾分類基本標準，在投放、處理、回收利用過程中做到全國一盤棋，使生活垃圾能夠被最大程度的資源化。”[24]其次，地方政府作為垃圾分類的重要執行主體，應該在國家統一的分類標準下，在充分考慮地區差異的基礎上，制定出適應本地農村生活垃圾投放特點的分類標準。與國家標準突出較強指導性不同，地方標準應突出精細化。分類標準的精細化是日本垃圾分類成績顯著的重要原因，“日本在這一方面具有非常豐富的經驗，‘精細化’‘嚴格化’是其分類標準的特點”[25]。再次，鄉鎮政府應結合當地實際開展垃圾分類教育活動，要加強標準宣傳力度，充分利用傳統媒體和新媒體通過多種渠道進行普及傳播，重點培訓鄉鎮和村莊從事垃圾分類管理的工作人員，通過對政策的深入解讀和分類工作的典型示范，從而提高標準的實施效果。最后，農村基層自治組織應積極引導村民學習垃圾分類標準，了解垃圾分類的方法和步驟，發揮村民的主體性作用，切實提高政策可操作性，推動農村生活垃圾分類治理。

（三）加大政策支持力度是農村生活垃圾分類政策執行的重要條件

任何政策的執行都需要一定的政策執行資源。由于我國農村生活垃圾治理起步較晚，存在一定歷史遺留問題且難以在短時間得到改變，因此我們必須加大政策支持力度。一方面，要加大垃圾分類資金投入。農村環境治理是典型的公共產品，具有較強的正外部性，政府理應擔當最主要責任。農村生活垃圾分類治理還處在探索、試點階段，在此情況下，必須發揮政府的引領作用，“切實強化農村基本公共服務中的政府投資主體責任”[26]。要保持財政資金的投入，政策上給予幫扶，使得更多資金投入到農村生活垃圾分類治理工作中。同時，政府部門應加強與社會資本協作，引進市場力量，鼓勵有意愿有實力的企業積極參與到農村生活垃圾分類治理中來，以提高垃圾分類治理的效率。在這一過程中，應注重對市場力量的監管，以防止公共目標的偏離。另一方面，應加大基礎設施的建設。目前農村地區基礎設施面臨數量較少且分布不均勻等現實困境，應結合農村地區實際情況，增加垃圾分類設備的投放，同時推進垃圾治理的智能化，以智能化實現“智治化”，從硬件上滿足垃圾分類的基本條件。同時，應建立標準化、專業化的垃圾分類工作隊伍，讓專業化的分類人員發揮應有的作用。另外，應在政策實施的主要環節增加公眾參與，以尋求農村環境治理的最大公約數，爭取農民最大認同，這不僅能夠有效防止出現“鄰避效應”，而且能夠提高農民對垃圾分類政策的理解程度，消解對政策的心理對抗，從而推動農村生活垃圾分類工作高效有序進行。

（四）優化政策環境是農村生活垃圾分類政策執行的必要措施

農村生活垃圾分類治理不僅需要切實可行的分類政策，而且也需要良好的政策環境。政策的有效實施離不開政策環境的支持。良好的政策環境是農村生活垃圾分類政策執行的“軟實力”，可以凝聚村民共識，提高政策的實施效率和質量。“強制的政策執行只會帶來政策偏離，因此需要通過社會內互動來實現有效的治理。”[27]首先，應培育鄉村內部良好的政策執行環境。對于農民而言，垃圾分類更多的是一種生活習慣的養成，一般不需要付出額外經濟成本，因而不會損害自身利益，也不會損害他人利益，只會增加公共利益。因此，培育良好的政策執行環境，關鍵就在于村民生活習慣的養成。就這一意義而言，農村生活垃圾分類治理更多的是對農民行為的治理。為此，就需要制定符合本村實際情況的村規民約，有效約束村民行為，使垃圾分類政策內化為每一個村民的自覺行動。其次，充分發揮社會資本在農村生活垃圾分類治理中的作用。應注意運用聲譽損失和獎勵促進農村生活垃圾分類，在農村“熟人社會”中運用聲譽損失和獎勵的策略對垃圾分類治理工作有著較強的促進效果。再次，應采取多種形式活動來提高村民對垃圾分類的認識，營造出有利于垃圾分類的政策執行氛圍。農村生活垃圾分類治理必須要讓村民充分認識到垃圾分類的重要性，充分發揮農民主體作用，要讓村民真正享受到舒適的人居環境并感受到由此所帶來的幸福感，從而調動村民的積極主動性，提高村民的村莊認同感，并促使農民真正實踐綠色、低碳生活。只有這樣，垃圾分類治理工作才能真正持久地進行下去。

四、結語

農村生活垃圾分類治理不僅是我國生態環境治理的重要組成部分，而且是建設美麗宜居鄉村、實現鄉村生態振興的內在需要，也是建設富強民主文明和諧美麗社會主義現代化強國的必然需要。農村生活垃圾的分類治理不僅需要在充分考慮地區差異的基礎上制定更加具有可操作性的垃圾分類政策，降低政策的沖突性和模糊性，而且需要增強農民對政策的認同感以及參與感，優化政策環境，從而推動垃圾分類工作持續高效進行，加快我國鄉村生態振興的進程，最終達到改善農村人居環境、節約資源和實現經濟社會持續發展的目標。