財政金融助推脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的路徑
——以菏澤市為例

◎單秀麗 劉宇 邢桂芹 王世光

（作者單位：菏澤市財政局）

推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過渡期的一項重大任務(wù)，是構(gòu)建新發(fā)展格局、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的必然要求。財政金融統(tǒng)籌聯(lián)動，作為新常態(tài)下力促經(jīng)濟社會發(fā)展的重要舉措，對于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接更有著不可估量的推動作用。菏澤是山東省脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，更是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，財政保障能力弱，金融服務(wù)供給不足，探討如何加強財政金融聯(lián)動做好戰(zhàn)略有效銜接，成為了菏澤當前亟需解決的重要課題。

一、菏澤市財政金融支持脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)狀

（一）脫貧攻堅階段

為支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，菏澤市財政部門積極籌措資金加大投入，同時主動引導調(diào)動金融，共同把“糧草軍需”及時投向脫貧攻堅主戰(zhàn)場，確保如期完成了脫貧攻堅目標。

1.加大財政專項扶貧資金投入。堅持財政投入與扶貧任務(wù)相適應(yīng)，充分發(fā)揮政府投入的主導作用，持續(xù)加大財政扶貧開發(fā)投入。2016年以來，全市投入各級財政專項扶貧資金82.3 億元，為完成脫貧攻堅任務(wù)提供了堅實的資金保障。

2.強化涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合。將中央和省、市安排用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護、鄉(xiāng)村組織建設(shè)和文化建設(shè)、專項扶貧資金全面歸并整合，納入市級鄉(xiāng)村振興重大專項資金池，用于支持鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅。2016年以來，全市累計整合涉農(nóng)資金96.2 億元，主要用于專項扶貧、黃河灘區(qū)遷建、農(nóng)村公路、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、村級組織運轉(zhuǎn)保障、農(nóng)村污水綜合治理、農(nóng)村改廁等方面。

3.大力引導扶貧領(lǐng)域信貸投入。財政部門與承貸金融機構(gòu)簽訂合作協(xié)議，明確風險補償金放大倍數(shù)、風險補償金及貼息資金使用范圍等，并在承貸金融機構(gòu)開設(shè)三方監(jiān)管賬戶，專門存放貼息資金和風險補償金。據(jù)統(tǒng)計，全市各級財政累計投入小額扶貧信貸資金2.5 億元，撬動了29.2 億銀行資金用于小額扶貧信貸支持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，增加收入，有力緩解了財政扶貧資金緊張的局面。

（二）“摘帽”以來的財政支持

1.健全財政投入保障機制。制定涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合方案，深化財政涉農(nóng)專項資金管理機制創(chuàng)新，建立從預(yù)算源頭抓資金整合的機制，最大限度提高資金使用效益。2021年，全市統(tǒng)籌整合各類涉農(nóng)資金78.44 億元，集中用于支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和鞏固脫貧攻堅成果。制定《菏澤市財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金管理辦法》，建立銜接資金日調(diào)度制度，加快資金支出進度，確保了鄉(xiāng)村振興補助資金及時撥付使用。2021年，全市投入各級銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金21.55 億元，有力支持鞏固脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

2.重點保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。推進農(nóng)村土地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)。將高標準農(nóng)田建設(shè)資金納入直達資金管理，加快資金支出進度。2021年籌集財政資金14.6 億元支持高標準農(nóng)田建設(shè)，確保了全市105 萬畝建設(shè)任務(wù)圓滿完成。推進高標準農(nóng)田建設(shè)工程質(zhì)量保險試點，將單縣、巨野縣、成武縣、鄄城縣作為高標準農(nóng)田建設(shè)工程質(zhì)量保險試點縣，積極推行金融保險等市場化工具，進一步提升工程建設(shè)質(zhì)量。著力保障糧食安全生產(chǎn)。嚴格落實耕地地力保護補貼、種糧農(nóng)民一次性補貼、農(nóng)機購置補貼等政策，規(guī)范資金發(fā)放程序，確保補貼資金及時、高效發(fā)放到位。2021年，發(fā)放耕地地力保護補貼12.33 億元，惠及農(nóng)戶169.4 萬戶；發(fā)放實際種糧農(nóng)民一次性補貼2.22 億元，惠及農(nóng)戶173.57 萬戶。積極爭取上級資金支持，2021年爭取產(chǎn)糧（油）大縣獎勵資金3.96 億元，有效支持牡丹區(qū)、定陶區(qū)、曹縣、單縣、成武縣等9個縣（區(qū)）糧食生產(chǎn)。

3.著力增強農(nóng)業(yè)風險保障能力。深入開展農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險試點工作，進一步擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍，目前保險品類已覆蓋至小麥、玉米、棉花、水稻、奶牛、能繁母豬、育肥豬、公益林、大豆、花生、大蒜等11個品種，2021年小麥、玉米、育肥豬三個品種的投保率均超過70%。開展玉米完全成本保險試點工作，單縣、巨野、曹縣、鄆城縣、成武縣成功入選糧食作物完全成本保險和收入保險試點縣，2021年全市共承保玉米完全成本保險59.0565 萬畝。支持重大動物疫病防控，安排籌集中央、省和市級動物防疫補助經(jīng)費0.73 億元，支持全市畜牧生產(chǎn)和動物疫病防治；開展重大動物疫病集中免疫，確保動物群體免疫密度常年維持在90%以上，應(yīng)免畜禽免疫密度達到100%，免疫抗體合格率全年保持在70%以上。

4.促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合。支持重點鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展，籌集資金6000 萬元，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)信貸擔保資金10.3 億元，為重點鎮(zhèn)發(fā)展提供源頭活水，推動形成“一鎮(zhèn)一品”產(chǎn)業(yè)格局。2021年，全市20個重點鎮(zhèn)實現(xiàn)一般公共預(yù)算收入20.6 億元，同比增長43.4%。支持農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈培育，全市規(guī)模以上農(nóng)副產(chǎn)品加工企業(yè)達到1001 家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化省級以上重點龍頭企業(yè)達64 家。支持“兩新”融合項目建設(shè)，全市開工試點項目31個，實施“20 有”項目369個，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善。

（三）“摘帽”以來的金融支持

1.加大對重點領(lǐng)域的信貸投入。以提升金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興能力和水平為目標，聚焦重點、補齊短板，引導金融機構(gòu)加大對鄉(xiāng)村振興重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)信貸投放。據(jù)統(tǒng)計，2021年菏澤市新增涉農(nóng)貸款達221.29 億元。將金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)振興作為切入點，有針對性地開展鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)突破——金融支持特色產(chǎn)業(yè)融資對接系列活動，達成意向資金44.5 億元，落實37.3 億元，資金落實率達83.8%，有效支持了農(nóng)村電商等鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資需求和特點，指導金融機構(gòu)量身定制個性化、特色化信貸服務(wù)，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)放貸款33.2 億元，余額52.2 億元，較去年同期增長34.6%。

2.構(gòu)建服務(wù)鄉(xiāng)村振興的金融產(chǎn)品體系。大力開展農(nóng)業(yè)信貸擔保服務(wù)。菏澤市堅持把開展農(nóng)業(yè)信貸擔保作為惠農(nóng)重要舉措，探索構(gòu)建“1+A+N”農(nóng)擔工作推進機制，創(chuàng)新研發(fā)特色產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)鏈擔保服務(wù)方案，通過舉辦“金融超市”推動“政策下鄉(xiāng)”“服務(wù)下鄉(xiāng)”，實現(xiàn)了農(nóng)擔增信、銀行增貸、農(nóng)戶增收的良性循環(huán)。截至2021年底，全市累計為15362 戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擔保貸款91.37 億元；其中，2021年新增農(nóng)業(yè)信貸擔保貸款10842 戶、金額65.74 億元，同比分別增長172.8%、185.6%，新增擔保貸款額居全省第1 位。探索推廣“政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保+再貸款模式”。對商業(yè)銀行發(fā)放的農(nóng)業(yè)信貸擔保貸款，給予年息2%的低利率再貸款資金支持，成倍撬動信貸資金支持涉農(nóng)經(jīng)營主體。2021年，轄區(qū)銀行機構(gòu)累計利用再貸款資金發(fā)放“魯擔惠農(nóng)貸”20.05 億元，惠及生產(chǎn)經(jīng)營主體5016戶。積極開發(fā)特色信貸產(chǎn)品。以電子商務(wù)、山藥加工、蔬菜種植等特色產(chǎn)業(yè)為突破口，推出“電商循環(huán)貸”“黃河灘區(qū)農(nóng)耕貸”“本草貸”等特色信貸產(chǎn)品，滿足了農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體的資金需求。累計發(fā)放“電商循環(huán)貸”擔保貸款3.16 億元，惠及農(nóng)村電商經(jīng)營主體471 戶。充分發(fā)揮保險保障作用。深化銀保融合發(fā)展，創(chuàng)新“信貸+保險”服務(wù)模式，實現(xiàn)銀行和保險機構(gòu)數(shù)據(jù)共享、風險共擔，提升涉農(nóng)主體信貸保險綜合化金融服務(wù)水平。

3.提升銀行業(yè)金融機構(gòu)服務(wù)能力。優(yōu)化農(nóng)村金融服務(wù)環(huán)境，開展中小微企業(yè)能力提升工程和“齊心魯力·助商惠農(nóng)”支持個體工商戶發(fā)展專項行動，引導全市金融服務(wù)團隊走訪個體工商戶8773 戶，授信2315 戶、金額6.07 億元。優(yōu)化農(nóng)村電子支付環(huán)境，大力推廣農(nóng)村聚合支付，豐富農(nóng)民金融支付方式；發(fā)行“農(nóng)民豐收卡”100 余萬張，為涉農(nóng)經(jīng)濟主體節(jié)約賬戶成本2400 余萬元。優(yōu)化農(nóng)村信用環(huán)境，建成征信查詢服務(wù)網(wǎng)點24 處，為信息主體提供報告查詢23.8 萬筆，異議處理134 筆，助推農(nóng)村金融生態(tài)結(jié)構(gòu)和功能的優(yōu)化。

二、菏澤市財政金融協(xié)同推進的主要問題

隨著財政金融聯(lián)動支持脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，政策合力持續(xù)顯現(xiàn)，但還存在著一些不足。

（一）政策銜接整合不足

銜接推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興是復雜的系統(tǒng)工程，需要財政、金融政策協(xié)同發(fā)力、及時跟進。為推進二者有效銜接，財政、金融等部門出臺了一系列政策，但部分政策因過渡銜接不順暢、調(diào)整不及時、缺乏細化的實施細則等，導致政策的融合性、協(xié)同性、可操作性有待進一步增強。當前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展已從傳統(tǒng)意義上的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工擴展至農(nóng)業(yè)科技提升、倉儲物流、服務(wù)平臺建設(shè)等多個環(huán)節(jié)，相關(guān)政策也應(yīng)從支持農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的角度進行全面系統(tǒng)設(shè)計。但當前農(nóng)業(yè)支持政策仍存在碎片化、零散化等問題，缺乏以農(nóng)業(yè)發(fā)展需求為導向的政策體系的全面整合。

（二）財政引領(lǐng)撬動不足

農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，在新發(fā)展階段，要推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，必須充分發(fā)揮財政資金的引領(lǐng)撬動作用，在保持財政投入規(guī)模基礎(chǔ)上優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和效率，創(chuàng)新投融資機制，有效撬動金融、社會資本參與鄉(xiāng)村振興。但目前，財政資金統(tǒng)籌整合機制仍不完善，部分縣區(qū)統(tǒng)籌整合資金使用分散，資金分配和支付進度慢，導致有限的財政資金不能集中使用，影響了財政支農(nóng)惠農(nóng)效果。雖然各級財政通過以獎代補、貸款貼息、專項債等多種方式，吸引撬動金融、社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，但因“三農(nóng)”領(lǐng)域投資周期長、收益慢、風險高，財政金融協(xié)同機制不完善，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰，一定程度弱化了財政資金的引領(lǐng)撬動作用，導致金融和社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域資金不足。

（三）金融服務(wù)供給不足

為推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，菏澤市持續(xù)加大涉農(nóng)信貸投入，不斷優(yōu)化涉農(nóng)金融服務(wù)，金融服務(wù)“三農(nóng)”的實效和水平有所提升。但目前，農(nóng)村地區(qū)獲取金融服務(wù)的成本仍較高，立足鄉(xiāng)村的特色化金融機構(gòu)數(shù)量較少，面向“三農(nóng)”的金融服務(wù)供給存在結(jié)構(gòu)性不足，無法有效滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化、個性化融資需求。農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈金融形式單一，供應(yīng)鏈金融產(chǎn)品創(chuàng)新性不足，多種金融投入手段發(fā)展不充分，導致對供應(yīng)鏈中涉農(nóng)中小企業(yè)的帶動作用有限。農(nóng)業(yè)保險主要保障農(nóng)作物生產(chǎn)直接物化成本，保險品種較為單一，風險保障水平偏低，無法滿足農(nóng)民群眾的風險保障需求。

三、財政金融協(xié)同推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的路徑思考

（一）健全完善財金協(xié)同支農(nóng)惠農(nóng)機制，加快形成多元化投入格局

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略均是復雜性、系統(tǒng)性工程，涉及多部門、多領(lǐng)域、多行業(yè)。推進兩項戰(zhàn)略有效銜接，必須要結(jié)合地方實際，做好頂層設(shè)計和規(guī)劃編制，為政策實踐奠定基礎(chǔ)。財政部門要主動參與地區(qū)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制，全面梳理脫貧攻堅期各類扶貧政策實施情況以及扶貧資金使用效果，對實施效果好、使用效益高的財政支持方式和項目，優(yōu)先納入鄉(xiāng)村振興規(guī)劃并加大支持力度。基于農(nóng)業(yè)的市場屬性、戰(zhàn)略作用以及政府和市場的關(guān)系，合理界定財政、金融政策邊界，健全完善財政兜底保障、金融積極參與、財金協(xié)同發(fā)力的支農(nóng)惠農(nóng)機制。對困難群體兜底保障、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，要安排財政專項資金，切實做好保障和扶持；對培育農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展等方面，要充分發(fā)揮財政資金引導撬動作用，通過財政貼息、信貸擔保、產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)投資等市場化手段，撬動更多的金融資本參與建設(shè)，加快形成推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的多元化投入格局。

（二）做好過渡期財政支持政策的全面銜接，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展

雖然脫貧攻堅任務(wù)已順利完成，但各級各部門仍面臨鞏固脫貧攻堅成果、防止貧困人口返貧的任務(wù)。在脫貧攻堅轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村振興的過渡期內(nèi)，必須保持財政政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，全面做好財政支持措施的有效銜接，使財政政策更精準、措施更高效、支持更有力。完善財政“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長機制，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例。深化涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，完善“大專項+任務(wù)清單”管理方式，根據(jù)重點任務(wù)和基礎(chǔ)因素切塊分配，集中用于重點項目建設(shè)，構(gòu)建涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制。加快推進巨災(zāi)保險、完全成本和收入保險試點改革，創(chuàng)新“政策性基本險+商業(yè)險+附加險”等農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，促進政策性保險和商業(yè)保險相結(jié)合，推動農(nóng)業(yè)保險持續(xù)擴面提標。積極運用PPP 模式，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)供給，嚴把前期論證、項目采購、合同管理、績效付費等關(guān)口，推動鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域PPP 項目加速落地。完善農(nóng)業(yè)信貸擔保、風險補償?shù)葯C制，充分考慮政府、金融機構(gòu)、農(nóng)戶等參與主體的風險承受能力，科學論證每項政策制度的風險分擔比例，進一步強化融資擔保機構(gòu)增信分險作用。加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體技術(shù)改造、擴大生產(chǎn)等方面支持力度，集中財力打造一批農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和示范區(qū)，利用農(nóng)業(yè)企業(yè)帶動農(nóng)戶發(fā)展。

（三）探索創(chuàng)新多樣化涉農(nóng)金融服務(wù)，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資活力

財政和金融工具分類組合，理論上可以創(chuàng)新出更多工具。大力發(fā)展供應(yīng)鏈金融模式，探索開發(fā)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)+農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)園區(qū)+合作社、農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)+經(jīng)營農(nóng)戶等多種信貸形式，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈融資擔保產(chǎn)品，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條上下游企業(yè)解決融資難題。創(chuàng)新農(nóng)村抵質(zhì)押融資方式，進一步擴大涉農(nóng)主體有效抵押物范圍，推動農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押貸款增量擴面。以市場化方式設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，圍繞農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、休閑旅游業(yè)、新型服務(wù)業(yè)，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套設(shè)施等方向加大投資力度，撬動金融資本、社會資本支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。積極探索“保險+期貨”模式，開發(fā)地方特色農(nóng)產(chǎn)品期貨種類，鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利用市場化手段，實現(xiàn)對風險的有效管理。打造“金融+科技”服務(wù)模式，搭建覆蓋各項涉農(nóng)數(shù)據(jù)的涉農(nóng)數(shù)據(jù)共享平臺，實現(xiàn)涉農(nóng)數(shù)據(jù)資源的融合共享；綜合運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)，做好涉農(nóng)信息數(shù)據(jù)的采集、整理、分析和運用，助力普惠金融服務(wù)智能升級。

（四）加強涉農(nóng)資金管理和行業(yè)監(jiān)管，切實提高資金使用效益

將財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金作為預(yù)算績效管理重點，對鄉(xiāng)村振興重點領(lǐng)域開展全過程預(yù)算績效管理，把有限財政資金用在“刀刃上”。對重大涉農(nóng)政策、項目開展事前績效評估，推動績效管理關(guān)口前移；加快涉農(nóng)領(lǐng)域績效評價指標體系建設(shè)，緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、目標任務(wù)等設(shè)置核心指標和具體項目指標，提升績效評價的科學性、可操作性；強化績效評價結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整掛鉤機制，更加科學合理地配置財政資金。加強對金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的行業(yè)監(jiān)管，完善金融機構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的考核評估機制，強化評估結(jié)果運用；優(yōu)化涉農(nóng)金融供給體制機制，將金融機構(gòu)涉農(nóng)信貸完成情況與監(jiān)管評級、高管評價等掛鉤，定期考核涉農(nóng)金融相關(guān)目標計劃的完成情況，引導銀行加大涉農(nóng)信貸投放力度；優(yōu)化金融機構(gòu)內(nèi)部管理機制，進一步完善涉農(nóng)信貸盡職免責工作制度，提高基層涉農(nóng)信貸業(yè)務(wù)拓展積極性。