韌性城市建設：不確定性風險下“技治主義”城市治理范式的轉型方向

楊嶸均

(華東政法大學 馬克思主義學院，上海 201620)

韌性城市建設是應對現代社會不確定性和復雜性的必要之舉。為此，學術界對韌性城市建設等相關問題進行了探討。王鷺、肖文濤認為，新中國成立以來,我國城市形態逐漸從剛性城市演進為彈性城市,再演變為韌性城市,其風險防控的思路也先后經歷了從風險管制到風險管理,再到風險治理的邏輯轉變[1]。容志認為，由于城市是一個復雜的巨大系統，而復雜系統的韌性不可能是靜態的要素、結構和功能，所以韌性城市建設就是城市系統的各種能力和資源被動員起來去應對內外部變化和擾動的過程[2]。因此，對韌性城市的理解，不僅要把握城市韌性的核心要義，而且要把韌性城市發展模式與傳統意義上的響應式應急管理模式區別開來，明確韌性城市發展模式是“特指城市系統基于事前嵌入城市復興計劃與修復工程計劃的科學規劃，能夠確保城市在遭遇突發自然與社會災害過程中，城市系統在不破壞其基本結構的前提下吸納災害、維持城市基本運轉，并有能力在災后迅速恢復初始狀態”[3]。顯然，學者們對韌性城市的研究指向的就是充滿不確定性、復雜性的風險社會。事實上，“在現代社會中，可能性低但后果嚴重的風險決不會消失，盡管樂觀地說，它們可以被降到最低程度”[4]117。但不管怎樣，即使風險是無法完全消除的，我們也要“以大概率思維應對小概率事件”的普遍共識和實際行動，來消弭以技術理性為核心的城市治理模式的缺陷，降解城市的風險性；建設韌性城市，來緩解城市的脆弱性。這已經成了完善城市治理的當務之急。

1 “技治主義”城市治理范式的脆弱性

從概念來看，“技治主義”包含著“技術”和“治理”兩個概念，是這兩個概念在現代社會發展過程中形成的一種思想理念。技術是讓事物的狀態從“潛在”轉變為“實在”，無數“潛在”的可能性，一旦被技術轉化為“實在”，其他可能性就被限定，事物得以顯露意義[5]106-107。因此，技術指的是一種符合理性的認識和實踐手段，具有確定性、實在性的特點。相較于“技術”的基本內涵，“技治主義”概念中的“治理”通常是指政府如何運用權力來管理國家和人民。因而，它是以維持社會秩序為目標、以公共事務為對象的綜合性的政治行動。基于這兩個概念的基本內涵，我們得以探討“技治主義”城市治理范式脆弱性的相關問題。

1.1 技術的理解差異與“技治主義”的局限性

隨著社會的發展，技術的概念也在不斷發展和豐富。在古代生產力水平低下的社會里，人們對技術的理解僅限于人類在生產經驗基礎上獲得的技巧、技能和操作方法等主觀能力。但是，隨著科學技術的發展，特別是到工業社會的大機器生產時代，機器和工具的作用大大增強，人們把技術的物質手段看作是技術的主要標志，因此出現了“技術是勞動手段的總和”的定義。當前，在科學技術一體化的大科學時代，技術概念的內涵又有了新的變化，人們對技術的理解越來越深入。技術是作為一個動態系統存在的，它是人類為了滿足社會需要，遵循自然規律，在利用、控制和改造自然的實踐活動過程中所創造的勞動手段、工藝方法和技能體系的總和。也就是說，技術是人類為滿足自身的需求和愿望而對大自然進行的改造。

技術存在于社會的方方面面，推動著社會不斷向前進步。在一定的前提下，技術是人類理性的產物。既然技術是人類理性的產物，那么就自然地推演出“技術是否具有價值性”的問題。對此，學術界一直存在著“技術中立論”和“技術負荷論”的爭論。前者認為技術是中立的，技術本身并無道德、倫理價值，是人賦予其價值傾向性。這種觀點僅從孤立、靜止、片面的狹隘視角思考技術問題，因而在哲學上是站不住腳的。后者認為“每一個事實都有價值負載，而我們的每一個價值也都負載事實”[6]248，所以技術不可避免地受其研發者和使用者的價值影響。以上兩種觀點形成了對技術價值的對立認識。在此引出這一問題的爭論，意在說明我們在進行城市治理的時候必須要在承認技術存有主體價值取向的基礎上重視“以人民為中心”的價值關懷，警惕“技治主義”城市治理范式中技術的非人性及其他的消極作用。

“技治主義”“意味著一種廣泛的管理體制，其合法性由科學專家而不是傳統、法律或人民意志賦予。技治主義管理在何種程度上是科學的是另一個問題”[7]4。由此，我們可以看出，“技治主義”被看作是一種以科學專家為指導的理性化管理體制。就城市治理而言，在這種城市空間中，政府管理者、城市設計專家運用大數據分析、規劃城市建設，憑借理性邏輯推理城市道路、模型預案在日常生活中可能出現的緊急狀態，似乎社會發展的全貌都在技術治理的掌控范圍內。而實際上，在城市發展過程中，“技治主義”城市治理范式是不可能“包打一切”的。這是因為，運用技術理性的確定性設定來應對社會發展環境中出現的不確定性情況，如嚴重的自然災害、疫情等，難免會出現力不從心、捉襟見肘以及不堪一擊的“尷尬”。新冠肺炎疫情、災害性特大暴雨等事件已經充分說明了人類理性和技術理性的天真和浪漫是解決不了問題的。這就決定了“技治主義”城市治理的脆弱性和狹隘性。

1.2 現代城市風險的特性與“技治主義”的脆弱性

從風險社會理論的觀點來看，城市風險的發生時間、作用范圍、實際影響具有高度的不確定性。近現代以來，隨著社會生產力的發展、科學技術的進步以及產業結構的調整，傳統的農業社會逐步向現代城市社會轉型發展是人類現代化道路的必然選擇和基本規律。在這一點上，人們似乎已經達成共識。然而，人類在把自我理性以及科技理性凌駕于自然之上的時候，似乎忘卻了自然的力量，也似乎忘卻了人類所建構的人文環境(例如城市)在本質上仍是以自然作為前提和條件的。人類“貪婪地渴求技術和科學上的革新，渴求把它們轉換成經濟增長的快節奏，這既產生出不可預見的成分，也產生出革新的本質要素，并且也會尋求所有這種革新的后果盡在掌控”[8]37。然而，人類似乎也忘卻了科學只是“一種先驗的技術學和專門技術學的先驗方法，是作為社會控制和統治形式的技術學”[9]126。毋庸置疑，雖然技術理性所建構的城市的順利發展是基于預定的、理想的環境條件，城市社會“風險的維度就被局限在技術的可管理性上”[10]29，但是一旦條件發生改變，城市社會內部各要素之間聯系的性質、方式也會隨之改變，城市社會則必然會面對不確定性風險和危機。

從城市治理角度來看，現代社會已經和傳統的農業社會相差甚遠。現代社會充滿著風險和危機，呈現出不確定性、復雜性、不可感知性等特征。其中，不確定性是其最顯著的特點。這一特點，在我國一線大城市表現得最為突出。一線城市擁有高度發達的經濟水平、先進的科學技術、比較完備的科學專家系統以及高效率的公共配套設施等，集城市現代發展的優缺點于一體。一方面，先進的現代技術保證了城市現代化的高速運作，為城市公共治理提供了科學專業的技術和理論支撐；另一方面，一線城市一旦遭遇重大突發事件，以工具理性為中心的技術治理就難以正常發揮作用，必然會使城市陷入停滯狀態。這樣，“技治主義”城市治理模式的脆弱性便會暴露無遺。雖然“技治主義”城市治理是一種系統地運用科學技術、大數據、人工智能等科技手段以更好地提高社會發展效率的活動，但是從城市社會脆弱性的本質來看，當前城市的脆弱性實質上是來源于科學技術的脆弱性。當代科學技術既是風險社會產生的主要原因，又是社會風險的重要表現。當人的理性和技術理性所構建的城市社會遭遇不確定性的自然災害以及風險危機時，城市生活將可能受到重創，甚至陷入停滯與癱瘓。這是顯而易見的道理。無論從邏輯理性推演還是真切的生活事實，都表明了“技治主義”城市治理范式具有無法超越的內生脆弱性。就此而言，“技治主義”城市治理模式必然無法完全應對和處置城市發展過程中不確定的、復雜的、隨時空變化而存在的潛在風險。

從生活實踐角度來看，技術治理是在遵循著“科學管理”和“專家治理”這兩個基本原則基礎上展開的[11]。雖然運用大數據、云計算、物聯網、人工智能等技術使城市運作處于一個數據計算的整體中，也同時提高了社會公共領域治理的效率，但是近幾年，面對特大暴雨、高溫干旱、超強臺風等極端自然天氣以及流感、疫情等重大社會公共衛生安全事件，城市治理的技術工具理性暴露出許多弊端(1)例如，2021年7月下旬，鄭州的一場暴雨引起了人們的思考：一場突如其來的暴雨會讓城市面臨哪些災害？如果在過去，可能會帶來路面積水、交通受阻、電力中斷等直接影響。但在今天，城市暴雨可能還會造成通訊不暢、物流癱瘓、地鐵漫灌等一系列次生災害，這對人們生活的制約、對經濟發展所造成的損失，遠比以前這些災害帶來的影響更為慘重。而極端自然災害的頻發，又一次讓人們深刻地感受到城市對災害的“放大效應”以及“技治主義”城市治理范式的脆弱性。。在城市復雜生態的運行鏈條中，供水、通訊、交通等系統緊密相連，任何一個“零件”出錯，都可能形成連鎖反應。由此可見，極端自然災害已經給“技治主義”城市治理范式帶來巨大的挑戰和威脅。例如，新冠肺炎疫情一度讓國內的一些大城市陷入困境，人們居家隔離，工作無法正常進行，相較于以前的農村社會，城市在面對不確定性、復雜性的風險時顯得有些舉步維艱，不少人甚至懷念起農村的生產生活狀態。由此可以看出，與過去相比，現代城市所面臨的風險表現出了更強的不確定性和復雜性，這同時也體現出現代城市的脆弱性。

2 不確定性風險倒逼“技治主義”治理范式向韌性城市治理范式轉型

快速城市化導致人口、產業、服務、基礎設施等向城市匯聚，而在城市既定的時空中，各種資源要素的密集匯聚也加速了城市的脆弱性和風險性疊加并至，其呈現出不確定性、復雜性、多發性、疊加性、傳導性等特征，這導致城市住房、交通出行、垃圾處理、社會沖突、自然災害、傳染病防控乃至社會個體和群體心理等問題的頻發。在一些人看來，我們可以通過創新科學技術來提高城市治理能力以解決這些問題。然而，“高度復雜性和高度不確定性條件下的應急反應行動是不適宜納入傳統的理性框架中去加以考察的。雖然這種行動必然會以合作行動的形式出現，會包含著(經驗)理性的內容，但就行動的發生和展開過程而言，卻不應在傳統理性概念的意義上去作出解釋”[12]。由此可見，高密度的城市社會和大規模的人口流動所導致的不確定性和復雜性，從來不會按照人類的科學理性而邏輯地運演。這就必然要求城市治理范式向著適應不確定性和復雜性條件下的城市治理范式轉型。

2.1 “技治主義”治理范式難以防范化解不確定性的城市風險

“技治主義”城市治理范式是現代性在城市治理領域的集中表現。現代性片面地強調工具理性和邏輯推理，它“在外延方面，確立了跨越全球的社會聯系方式；在內涵方面，正在改變我們日常生活中最熟悉和最帶個人色彩的領域”[4]4。同樣，技術的快速發展與深度擴張把人類生活推向“文明的火山上”[10]13，迫使人類被風險籠罩。因此，在不確定性和復雜性的現代社會背景中，“技治主義”城市治理范式需要進行適合人類時空變化發展的重構與轉型。這是因為，在現代社會背景中，城市的現代性是與風險性同步發展、共融共生的。由于現代人類的活動頻率及其對自然的控制力與影響力不斷增長，人為因素所造成的不確定性和風險性甚至超過了自然風險[13]。現代制度的設計是為了規避、解決一些風險，但是不可避免地在此過程中產生“制度化”的風險，其本質上是“文明的風險”，而日常生活事件告訴我們，不僅“文明的風險”具有很大的隨機性和不確定性，而且社會風險發生的時間、地點、類型都是不確定的。在很多情況下，“一個原因不一定只有一個后果，一個后果也不一定只有一個原因”[14]76。也就是說，隨著技術在現代社會中的普遍應用，引發風險的原因多種多樣，自然因素和社會因素交疊交織會產生許多意想不到的影響，而技術運行的前提一旦略有改變，不僅將可能產生非預期的后果，而且可能會對自然生態產生破壞作用，進而導致風險出現的概率增加。

如果解決當前風險的方式和手段不恰當，則可能會為未來埋下風險的種子，這是比較好理解的；但即使解決當前風險的方式和手段恰當，也未必不會為未來埋下風險的種子，這是被很多人所忽略的。因此，在這一意義上，當前“技治主義”城市治理范式是不可能完全準確預測和規避不確定性風險的。由此，現代社會發展狀況的不確定性以及技術治理系統之間復雜的系統性與關聯性，不管是在邏輯上還是在實際的生活中，都無法避免“技治主義”城市治理負面作用的發生。因而，產生社會風險的因素不是確定性、合邏輯的知識，而是人們的“無知”。雖然知識、理性、科學邏輯推理的應用形成了現代社會發展的框架和動力，也極大地推動了現代社會快速發展，但是用“理性來批判一切，裁判一切，重構一切”的現代城市規劃，在面對自然災害以及現代社會風險的不確定性、復雜性的時候，則顯得力不從心，有時甚至不堪一擊。原因在于，當前社會風險多是由于單一地、片面地運用知識理性而產生的“無法預測的結果”，也就是說，這種“‘無法預測的結果’因此是一種自相矛盾的(負面的)認知意向”[10]166。安東尼·吉登斯也指出，“風險中的‘知識鴻溝’不可能被宗教和巫術知識轉變為‘確定性’”[4]109。因而，可以推斷，知識理性作為社會的動力，在促進科學技術發展進步的同時，也在知識運用與拓展的過程中為社會帶來了許多不確定性的風險。從哲學層面來說，這其實是人類認知的有限性和無限自然及其可能性之間不可消除的存在困境。為此，現代城市就必然需要從“技治主義”治理范式向著應對不確定性和復雜性環境的“韌性城市治理范式”轉型。

2.2 “技治主義”城市治理范式的合理性揚棄及韌性城市治理范式的價值性確立

我們強調韌性城市治理范式的重構，并不是要徹底否定和消除“技治主義”城市治理范式。相反，我們的目標是探討如何面對由不確定性和復雜性所導致的城市風險治理。事實上，風險性本身就是技術的潛在屬性。“我們現在不是要去回答是否有風險，因為這些風險我們已經相信它的存在，并且相信它始終存在于我們的周圍。而是我們應該考慮如何去面對風險，如何去規避風險的問題。”[15]因此，韌性城市治理范式的建構目的并不是完全否定技術在城市治理中的作用，而是強調韌性城市治理范式對技術的創新升級和應用管理提出了更高的要求。也就是說，我們需要擺脫曾經存在的“技術理性至上”的價值取向，關注社會可能出現的風險，及時調整工業發展狀況，合理評估科學技術可能帶來的社會風險和生態危機，統籌技術進步和生態進化的關系。事實上，在構建韌性城市治理體系和能力的實踐中，能否合理運用技術手段是韌性城市建設能否有效推進的關鍵。那么，我們應該如何在已有技術條件的基礎上，通過創新技術應用方式來建構不確定性和復雜性背景下的韌性城市治理范式呢？

韌性城市建設是一項復雜的系統工程，必須堅持“以人民為中心”，貫徹“人民城市人民建”的新理念，因城施策，精準發力，切實提升城市應對可預見和不可預見的災害與危機的預防、抵御、恢復和重建等能力，并進而提升不確定性和復雜性背景下的韌性城市治理能力。因而，我們首先要認真思考技術治理的前瞻性。技術治理的良好運行是需要正常的自然、社會環境作為前提的，是一種有前提的邏輯運用，而一旦前提條件發生變化，技術治理將面對不確定性和復雜性的風險挑戰。因此，在技術治理設計之前，就要想到技術運用可能遇到的不確定性和復雜性。其次要認真思考技術治理的人民性。城市治理的落腳點是人，而技術理性運用的目的也在于服務人。這就要求我們要“以人民為中心”，把技術運行效率、人的多樣化需求、社會的可持續性作為重要的考慮因素，明確：“一方面，人是技術系統的建構者，建構過程應當安全、可靠、清潔、舒適，不對建構者生命、心理與健康造成傷害。另一方面，技術系統的建構總是直接或間接地影響著鄰近社會成員，還應當從他們的實際需求和切身感受出發，對建構流程進行改進。”[16]236再次要認真思考技術治理的去功利性。在技術運用、發展的過程中，難免會受到資本的影響。當資本與技術處于扭曲的關系時，技術可能會受到資本的挾持，并可能會埋下潛在的風險。為此，要對資本與技術的結合進行監管，為技術的創新和發展提供活力。

2.3 “技治主義”范式向韌性城市治理范式轉型的理念創新

城市的韌性體現于文化、經濟、社會、環境、形象、組織等各個方面。“韌”的字面含義是柔軟又結實，在受外力作用時，雖然變形但不易折斷。“韌性”則是指物體在受外力作用時產生變形卻不易折斷的性質。基于此，“韌性城市”是指“在面對自然和社會的慢性壓力和急性沖擊后，特別是在遭受突發事件時，城市能夠憑借其動態平衡、冗余緩沖和自我修復等特性，依然保持抗壓、存續、適應和可持續發展的能力，確保快速分散風險、自動調整恢復穩定，由此做到抵御外來沖擊和內部災害的城市發展態勢”[17]。由此，城市治理在應對不確定性和復雜性的時候，要重視做好未雨綢繆、精準預測、積極救援、反思重建四個階段的工作，而這四個階段分別對應社會正常運行階段、風險萌芽階段、風險發生階段、風險反思階段。

在未雨綢繆階段，應主動提高城市抗風險能力。城市風險具有不確定性，完全杜絕風險發生是一種不切實際的想法。因此，在規劃和建設城市基礎設施時，要做到未雨綢繆。一方面，要應用現代科學技術為其發展注入活力，保證城市的現代化發展。在進行城市治理時，“需要科學合理優化城市空間和功能布局，要注重處理好城市功能與結構、交通、環境、產業的關系，提升城市整體協調性和韌性基礎”[18]。另一方面，要多思考一些化解風險的方案。城市治理既要講求效率也要講求穩定與持久，不能急功近利；在設定城市治理最優選擇的同時，也要留心建設備用治理途徑，注重建設城市“保障工程”，如快速安全通道、排水管道、生活基本物資儲備場所等公共基礎設施，這不僅可以增加城市的可靠性和安全性，而且有利于提升城市的抗逆力，并進而提高城市抵御風險的韌性，以緩解不確定性風險對城市居民的災難性沖擊。

在精準預測階段，應加大預防風險的權重。科學精準的預測可以減輕人民財產的受災損失。重大災害一般是由致災原因、成災環境、受災主體所決定。我們要在重大災害尚未形成之前，對以上決定因素進行更改、消解。首先要進行致災原因的消解。在宏觀層面上，致災原因可以分為自然原因和社會原因兩種。針對造成災害的自然原因，要進一步進行科學技術的創新和突破，提高科學技術預報自然災害的精確度。政府部門要拓寬預警發布方式和渠道，通過大數據收集、發布風險信息，采取針對性的方式發布預警信息，解決信息不對稱、認知不對稱等問題，從而跨越預警與應急響應之間的鴻溝，保證每位城市居民都能及時了解風險信息。同時，還要提高社會行為主體的應急管理意識、風險認知能力和防范意識。通過各種手段宣傳社會可能發生的危險及其應對措施，使城市應急管理措施與災害預警配套發揮作用。其次要弱化成災環境。一方面，相關管理部門要做到定期對城市運行環境和基礎設施進行巡檢、評估，對成災的客觀環境及時監測，降低風險發生率；另一方面，各級政府部門要貫徹“以人民為中心”的宗旨原則，完善場外應急配套服務，切勿“踢皮球”，以免耽誤救援時間而造成更大的損失。

在積極救援階段，要盡量減輕風險損失。一旦發生風險，就要從兩個角度著手救援：一是要應急救援，盡可能在最佳救援時間內完成救援任務，減輕人員傷亡和財產損失；二是要及時切斷災害鏈。根據經驗，災害引發的次生災害對城市的損害程度更大。因而，及時阻斷災害鏈、有效預防其他次生災害發生就特別重要。如城市發生的暴雨災害，導致排水不及時而誘發城市洪水漫灌，而城市洪水漫灌又可能會帶來瘟疫等次生災害。

在反思重建階段，要增強城市韌性規劃，不斷反思災害發生的原因，做到吃一塹長一智。在反思和災后重建過程中，要提出增強城市韌性的整改方案，引導城市治理的未來發展走向。一是要對城市進行災后重建的綜合評估，分析城市可能面對的潛在風險，多規劃、多建設幾條風險規避路徑，增加“隱藏工程”的數量(2)事實上，在災難發生時，“隱藏工程”一定程度上會幫助城市減輕人員傷亡和財產損失。因而，“隱藏工程”的完備情況決定著城市的韌性與延展性，反映出城市抗風險能力的高低。。二是增強城市韌性，提高風險應對能力。對已發生的災害，要從城市生態環境、城市空間布局、城市避險空間、城市基礎設施等方面進行深刻分析并重點監測，努力找出其發生機理，以預防風險再次發生。三是提高城市社區抗風險的能力。“做好社區的韌性建設，是提高城市韌性的關鍵。”[18]不僅可以利用城市社區的人力資源輔助社區治理，而且可以通過宣講、模擬演練等方式提高社會居民的風險意識和抗風險能力。

3 構建適應不確定性和復雜性的韌性城市治理范式

在現代社會，“只要現代性的制度持續下去，我們就永遠不可能完全控制駕馭的路徑或速度。相應地，我們也不可能完全感到安全，因為它所穿越的這些領域都充滿了具有嚴重后果的風險。本體性安全和存在性焦慮這雙重感情將彼此愛恨交加地共存下來”[4]122。所以，為了應對“技治主義”城市治理能力不足帶來的風險與挑戰，我們就需要構建適應不確定性和復雜性的城市治理體系和能力，并進而加強韌性城市建設。

3.1 構建適應不確定性和復雜性的韌性城市治理范式的主要路徑

不言而喻，在現代社會，城市是各社會主體互動的公共場域，是公民安全感、幸福感、歸屬感的客觀環境，是國家治理水平和治理能力現代化的集中表現場所，因而，推動韌性城市建設，構建應對不確定性和復雜性風險的城市治理體系和能力，既是滿足人民對美好生活的需要，也是促進城市可持續發展、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方案。構建適應不確定性和復雜性的韌性城市治理體系和能力，不僅需要政府主導的頂層設計，而且需要使價值理性和工具理性實現有機統一、做到相輔相成，同時還需要挖掘城市治理的內部韌性以發揮共治優勢，努力踐行人與自然和諧發展的生態理念，并動態調適人與自然的關系。

首先，構建適應不確定性和復雜性的韌性城市治理體系和能力，需要政府主導的頂層設計。近年來，為解決城市治理中存在的實際問題，韌性城市建設理論應運而生。韌性城市治理理論是一種全新的城市治理理念。在我國治理語境中，落實這一理念，需要政府主導，從根本層面上進行頂層設計。這是因為，在我國，政府是承擔韌性城市治理工作的最佳領導者。相對于公共組織，政府在危機管理過程中所擁有的雄厚物質資源、充足的人才隊伍、完備的知識素養、專業的救援技能等，有利于在緊急情況下制定科學的決策方案和搶險措施。而強有力的政府權威不僅可以領導并統籌社會各主體間相互配合，共同應對和抵抗風險危機的不確定性和復雜性，而且各政府部門在職責明確基礎上的溝通協作也有利于消解政府各部門之間不良的相互競爭或者責任規避等問題。因此，在我國城市治理語境中，各級政府必須肩負起完善韌性城市治理的頂層設計和制度構建的重任，為社會各行為主體共同行動提供一個有力的公共環境，并給予支持性的政策保障，把韌性城市戰略制定、韌性工作規劃編制、專業力量建設以及與社會組織聯動、社區優勢發揮等方面納入工作安排，有序引導韌性城市建設。

其次，構建適應不確定性和復雜性的韌性城市治理體系和治理能力，需要實現價值理性和工具理性的有機統一，使二者相輔相成。在韌性城市治理過程中，既要重視人的價值理性，也要重視技術的工具理性，努力將價值理性與工具理性有機統一起來，使二者相輔相成，既不能過分依賴技術工具也不能否定人之為人的價值存在。如果過分依賴技術工具，那么城市治理必然會出現上文提到的“技治主義”弊端，進而導致不確定性和復雜性風險頻發，并最終陷入“風險發生—技術治理—風險再次發生—更新技術再治理”的惡性循環中。在現代社會，我們不僅要認識到技術具有工具性的功能，還要認識到技術的運用需要價值引領，做到“以道馭術”。“所謂‘以道馭術’，并非指一般意義上‘道’對‘技’的引導作用，而是指技術行為和技術應用要受倫理道德規范的制約。這里的‘道’是倫理道德的代稱，‘術’指具體的技術行為和技術應用，是直接與經濟效益相關的技術實踐。‘以道馭術’專門指技術應用與倫理道德的關系。”[19]135由此可見，在構建韌性城市治理體系和能力的實踐中，一定要保持技術理性應用與人之為人價值實踐二者之間的適度張力，努力實現價值理性和工具理性的有機統一，既積極發揮“技治主義”城市治理范式的作用，也要注重增強城市的人民性、延展性和冗余性的建設。

再次，構建適應不確定性和復雜性的韌性城市治理體系和治理能力，需要挖掘城市治理的內部韌性以發揮共治優勢。當前，城市內生的潛在風險具有不確定性和復雜性的特征。事實已經一次次證明，應對不確定性和復雜性的城市潛在風險，單憑政府的力量是很難高效化解的。在此意義上，構建適應不確定性和復雜性的韌性城市治理體系和治理能力，就必然需要挖掘城市治理的內部韌性以發揮共治優勢。為此，要采取政府主導、社會協同參與的共治模式，充分發揮政府、企業、社會組織、社區等治理主體的智慧和力量。一方面，這些組織涉及各個領域，不僅專業資源豐富，而且運行機制靈活，通過共享治理信息和知識以及合作制定與實施城市韌性治理策略，可以極大地提高有效決策和響應的能力與水平；另一方面，這些來自基層的組織和人員基于對基層情況的熟知，可以提供最有建設意義的方案、服務和信息，這對于提升韌性城市治理體系和治理能力具有極大的作用。總之，構建適應不確定性和復雜性的韌性城市治理體系和能力，需要善于運用全過程、全要素、全方位、全場景的治理因素，關注事前預防、事中處置以及事后整治的連續性，做到事前強化預警處置，精準摸清并消除既有“風險存量”，努力遏制潛在“風險增量”；事中強化協調聯動，做好積極應對；事后重建恢復，做到迅速及時、有序有力、動態互補、有機銜接。

最后，構建適應不確定性和復雜性的韌性城市治理體系和能力，還需要踐行人與自然和諧發展的生態理念，并動態調適人與自然的關系。恩格斯早已指出：“我們不要過分陶醉于我們人類對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行報復。每一次勝利，起初確實取得了我們預期的結果，但是往后和再往后卻發生完全不同的、出乎意料的影響，常常把最初的結果又消除了。”[20]998事實上，人類無休止地向自然索取，例如過度開采自然資源、過度進行城市化建設等，不僅破壞了人類生活的自然環境基礎，而且總有一天會遭到自然的懲罰，并帶來一系列的災害和風險。因此，在構建適應不確定性和復雜性的韌性城市治理體系和能力的實踐中，我們需要努力踐行人與自然和諧發展的生態理念，動態調適人與自然的關系，摒棄“人定勝天”錯誤思想的影響，正確面對已然出現的問題，加強科技創新以及對技術應用的管控，為韌性城市建設提供具有基礎性意義的根本保障。

3.2 構建適應不確定性和復雜性的韌性城市治理范式的當務之急

構建適應不確定性和復雜性的韌性城市治理體系和能力，既需要政府主導的頂層設計，也需要在思想觀念上實現價值理性和工具理性的有機統一；既需要挖掘城市治理的內部韌性以發揮共治優勢，也需要踐行人與自然和諧發展的生態理念，并動態調適人與自然的關系。與此同時，我們還要認識到，“韌性城市的培育是一個長期過程，在一定時期內，政府培育、社區賦能、社會共建是韌性理論發展和實踐應用必不可少的關鍵環節”[21]。當務之急是政府要在風險發生發展的各個階段進行韌性治理的頂層設計，增強城市抗風險的韌度和耐力。具體而言，要著力做好以下四件事情。首先，加強城市建設綜合規劃，把增強城市冗余性作為重要內容規劃好、落實好。基于當前不確定性和復雜性社會風險頻發的現實，政府部門要靈活運用閑置資源，儲備多條城市應急路徑，本著“平災結合，綜合利用”的原則，通過多種方式對城市基礎設施進行改造升級，著重排查對老城區、人口密集區的防災配套系統和市政基建，落實好基本生活配套、安全消防配套和生存發展配套[22]，增強城市對風險的包容性和冗余性，提高城市治理路徑的安全性。同時，為保證未來城市的發展效率，應標本兼治，以綠色發展理念引導產業轉型升級，發揮區位優勢，調整產業空間布局，逐步取消給城市帶來風險的落后產能，合理固化韌性城市建設總體布局，推動城市良性發展。其次，創新科學評估機制，確保風險可防可控。評估機制對于韌性城市的建設十分重要。評估的目的是找出可能發生風險的環節，及時將具體的整改措施落到實處。各級政府部門可以互聯網、物聯網、大數據、人工智能等技術手段為依托，通過構建評估模型，模擬風險的發生概率、發展路徑和消極影響，以及時評估與測評城市韌性治理的精細化和科學化水平，并以評估結果倒逼韌性城市治理體系和治理能力不斷趨于改善。再次，完善風險預案配套，提高應急行動的高效性。利用評估機制模擬可能發生的城市風險，向社會公開詳細的應急指南和疏散路線，堅持“防患于未然”的風險治理原則，定期組織公眾進行風險演練。此外，政府還要對公眾進行風險應急教育，提高公眾防范風險的意識和能力，切實增強城市自救、公救和防災減災能力。最后，制定高效搶險救災、減少風險損失的應對舉措。一旦陷入緊急狀態，城市無疑將面臨諸多沖擊，能否構建起高效運作的減災體系就成為城市存續的關鍵[17]。為此，要建立災情信息官方發布平臺，確保信息發布及時準確，以便公眾及時采取應對措施，在政府主導下社會各行為主體在自救的同時展開公共救援，政府通過科學合理的調動，增進城市主體的協同互助，團結應對城市風險，不斷提升城市的抗逆力。

4 結論與討論

當前，韌性城市建設已經引起世界各國的關注。聯合國減災戰略署等國際組織已開始引領韌性城市的建設實踐。2010年3月聯合國就發起了“韌性城市運動”，2016年10月聯合國第三次住房和城市可持續發展大會提出積極推進建設包容、安全、可持續的韌性城市的行動。我國對韌性城市建設也極為重視。在2017年中國地震局制定的《國家地震科技創新工程》中首次從國家層面提出“韌性城鄉”計劃。2020年黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》把海綿城市、韌性城市建設置于國家新型城鎮化發展的重要地位[23]。事實上，隨著城市現代化的快速發展，城市已悄然進入風險頻發的時代。在極端天氣和未知風險面前，現代城市更多地表現出強烈的脆弱性和無力感。然而，“技治主義”城市治理范式由于過度依賴技術的功能和作用，難以有效應對諸如極端天氣和未知風險所表征的不確定性和復雜性的城市風險，甚至在某種程度上還會誘致新的城市風險災難的發生，并進而使城市治理面臨著現代性風險的嚴峻挑戰。這構成了在不確定性和復雜性現代社會建設韌性城市的客觀背景，并進而為構建以提升適應不確定性和復雜性城市治理體系和能力為核心的韌性城市治理范式提供倒逼機制，以應對并化解“技治主義”城市治理缺陷以及治理能力不足所帶來的風險與挑戰。

當然，在面對高度不確定性和高度復雜性的城市風險時，我們需要辯證地看待：“一方面，它表征著人們創造的城市文明，是人類發展和城市文明進步中不可避免的客觀存在；另一方面，它是可以規避的，可以治理的。”[24]為此，我們提出“技治主義”城市治理范式向不確定性和復雜性背景下韌性城市治理范式的轉型。然而，需要強調的是，雖然“技治主義”城市治理范式可以在一定條件下發揮對城市治理的效率優勢并提升現代城市的治理水平，但是我們也要看到，城市治理的價值和目標并不僅僅在于提高治理效率和治理水平，更為根本的價值目標在于增進城市人民的福祉。因而，城市人民的生命財產安全、民生福祉等就需要得到根本保障。雖然在“技治主義”城市治理觀念占主導地位的今天，構建韌性城市治理體系和能力不是短時間就可以完成的，但是我們相信它必將隨著國家治理體系和治理能力現代化政策的推進而深入。事實上，從當前韌性城市建設的實際情況來看，一些城市對自然調蓄空間不足、城市設施建設滯后、應急管理能力不足、對于韌性城市建設認識不到位等問題仍然重視不夠。鑒于此，提出適時地審視和彌補“技治主義”城市治理范式的缺陷和不足，就具有重大的實踐意義，而提出構建適應不確定性和復雜性的韌性城市治理體系和能力，則顯得尤為迫切和重要。