我國礦業權平臺交易現狀、問題及改革思路

馮 聰，張尹軍

（1.自然資源部咨詢研究中心，北京 100035；2.杭州市規劃和自然資源局，浙江·杭州 310012）

2015年8 月，國務院辦公廳印發《關于整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案的通知》，全國公共資源交易平臺整合工作進入快速推進階段。2019年5月，國務院辦公廳發布《深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見》，進一步對公共資源交易平臺提出了更高要求。目前，公共資源交易平臺整合分散設立的工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等交易平臺，是實施公共資源市場交易的重要載體。伴隨著礦業權競爭性出讓的全面實施，依托公共資源交易平臺建設，統一開放、競爭有序的新型礦業權交易平臺體系已經建立。同時，公共資源電子化交易的迅速普及，礦業權交易形式逐步由“線下”轉到“線上”，為適應這一變化，各地積極探索實踐，不斷完善適應礦業權電子化交易的規則流程和技術標準，積累交易平臺建設經驗，全面推廣的條件漸趨成熟。

1 礦業權交易正在全面融入公共資源交易平臺

2015年以來，隨著全國公共資源交易平臺建設深入推進，自然資源部《礦業權交易規則》付諸實施，礦業權交易市場的組織形式、交易平臺建設模式以及綜合監管方式，都發生重大變革。主要表現在以下幾個方面。

1.1 交易平臺一體化

按照中央深化公共資源交易平臺整合的要求，各省（區、市）研究制定實施方案，進行土地、礦產等自然資源交易納入公共資源交易平臺的頂層設計。全國的礦業權競爭性出讓交易基本實現與其他公共資源交易在同一平臺內進行，部分省份的礦業權轉讓交易也納入平臺內統一運轉。如：山西要求煤炭礦業權轉讓交易需要在平臺中進行；內蒙古、河南、湖南、云南、青海等省（區）要求國有企業、事業單位的礦業權轉讓交易需要在平臺內進行；吉林、貴州、甘肅等省公共資源交易平臺可以受企業委托組織實施礦業權轉讓交易。

1.2 交易組織多元化

省級公共資源交易平臺建設模式大膽創新，礦業權交易的組織形式各具特色。內蒙古、遼寧、湖北、廣西等近一半的省份由公共資源交易機構具體組織實施礦業權交易；山西、安徽、海南、云南等省自然資源廳則保留原有礦業權交易機構，但需工作人員現場入駐公共資源交易機構組織實施交易，交易機構僅提供場所以及設備服務，并對交易過程實施監督管理；浙江省將原礦業權交易機構，直接變更為省公共資源（礦業權）交易中心；北京市的礦業權交易系統則由“北京國際礦業權交易所有限公司”負責運營。

1.3 交易方式電子化

目前，全國已有80%的省份具備了實施礦業權電子化交易的條件，其中16個省（區、市）實現了省級出讓礦業權網上交易。廣州市實現了礦業權交易從項目委托、公告發布、網上報名、保證金繳納、報價到成交確認、電子檔案歸集等全流程電子化；陜西、青海等省按照“全省一網”“省建市用”的要求，建設規范統一、縱向貫通、橫向互聯的全省統一的電子交易服務系統，完成涵蓋交易、服務、監管三維一體的“一張網”建設；貴州省在公共資源交易平臺內實現了礦業權交易系統與電子競價系統、聯合懲戒平臺、電子監管平臺、手機APP、檔案系統的對接，進一步提高了交易的電子化、信息化程度。

1.4 交易監管綜合化

2019年《國務院辦公廳關于轉發國家發展改革委關于

深化公共資源交易平臺整合共享指導意見的通知》中提出，推進公共資源交易服務、管理和監管職能相互分離，探索推進綜合監管。隨著公共資源交易平臺體系不斷完善，各省普遍明確了自然資源主管部門監督指導公共資源交易機構開展礦業權交易活動的職責，礦業權交易活動的監督方式和內容，與政府賦予交易機構的職能定位有機銜接。廣西等地采取“行業主管部門進場監督、平臺整合牽頭部門綜合協調監管、聘請社會監督員”模式開展綜合監管；安徽、湖北、重慶等省（市）成立專門監管機構，對公共資源交易平臺的交易行為開展綜合監管；廣東、寧夏等省（區）則建設統一的省級網上交易監管平臺，行業管理部門及紀檢監察部門對網上交易行為全程實時監督。

2 地方交易平臺的運行機制正在探索中不斷完善

2.1 公共資源交易平臺建設模式多樣，權責分工各異

公共資源交易平臺的建設模式以及自然資源交易納入公共資源交易平臺的方式，主要是各地自主探索，自然資源主管部門與公共資源交易機構的職責分工尚處在磨合期，根據初步掌握的情況，絕大部分公共資源交易機構并未起到規范交易的作用，對于委托方提供的項目“照單全收”，同時，個別地區依然存在政府干預，違規設置競買條件等現象。部分平臺建設存在短板，內部監督機制不健全，以僅提供交易服務為由不履行監督職責；絕大多數交易機構未建立交易爭議的調處機制，失信懲戒、爭議處理主要依據行業管理部門的意見。

2.2 交易規則正在努力適應電子化交易的新特點新要求

2019年發布的《關于深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見》提出到2020年電子化交易全面實施。現行的礦業權交易規則主要適用于“有形市場”內的現場交易，適用于電子化交易特點的交易規則，需要各地先行先試、自主創新。如，在電子化交易實踐中，網上掛牌時間截止后，如有競買人在規定時間內繼續報價，系統會自動調整為線上競價，交易方式由掛牌變為拍賣。這種做法保持了交易的連續性，從實現資源所有者權益最大化的角度值得肯定和推廣，但需要進一步完善國家層面的政策依據。對于電子化交易可能出現的網絡不穩定、競買人電腦卡死、電腦病毒入侵等非人為因素，需要探索有效的取證技術路線，建立專門的糾紛仲裁機構和相應的調處機制，等等。

2.3 亟待設計科學有效的電子化交易程序

招標和拍賣是公共資源交易平臺中最常采用的兩種交易方式，分別有《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國拍賣法》兩部上位法作為依據。同為競爭性出讓方式，招標與拍賣掛牌確定競得人的原則不同，后者遵循的原則為價高者得，有利于實現資源所有者權益的最大化。招標方式側重于綜合技術、規模、信用等方面條件，通過評標選擇最有優勢的企業，更加符合地質工作規律，有利于實現礦產資源合理高效開發利用。目前，組織礦業權出讓招投標主要依據2003年發布的《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》，文件對于電子化招投標程序設計、招標代理機構組織承辦、評標專家庫建設等方面，亟需進行程序性的、具有可操作性的規則設計，以滿足當前公共資源電子化交易平臺對礦業權招投標活動的新要求。

3 交易規則修訂的建議

《礦業權交易規則》是規范礦業權交易行為，促進礦業權市場健康發展的核心制度設計，交易規則的完善程度也反映了我國自然資源資產產權市場建設的能力和水平。交易規則的修訂應遵循市場在資源配置中起決定作用的原則，滿足在礦產資源管理領域實現治理能力和治理體系現代化相關要求，充分體現和維護礦產資源國家所有者權益以及交易參與者的合法權益。按照公共資源交易平臺建設要求，適應全面實行電子化交易特點，應調整交易方式及流程，重構權責體系，規范規范交易主體及交易機構的礦業權交易行為，促進礦業權市場健康發展，杜絕惡性競爭，保證礦業權交易的公平、公正、公開。

3.1 強化履約保證能力

一是，建立交易擔保制度。探索實踐由銀行或中介機構提供交易擔保，約束競買人、競得人的交易行為。建議在交易規則中明確“投標或競買申請人需提供銀行或中介金融服務機構出具的保函，明確申請人中標或競得后，未能按出讓公告履行責任或義務時，由擔保人代其履行一定金額的違約經濟責任，具體方式可采取現金保函、銀行保函或電子保函等”。

二是，允許省級交易機構有條件地恢復保證金。建議參照國務院部門涉企保證金目錄清單的形式，將礦業權交易保證金納入本地區涉企保證金目錄清單的，明確可以在交易過程中收取保證金。如，重慶市將礦業權交易保證金納入《重慶市市級涉企保證金目錄清單》。

三是，審核競買人的資金信用能力。建議在交易規則中除明確對競買人的資質條件，以及信用情況等進行審核外。借鑒土地招拍掛的做法，要求競買人提供由第三方審計機構出具的競買資金驗資報告或公司賬戶資金高于競買資金的銀行憑證。

四是，明確實施失信懲戒的具體要求。建議提升交易規則的法律位階，并在交易規則中增列一章，內容包括交易失信行為的認定原則，懲戒的具體措施以及適用范圍，失信信息的歸集與共享等。

3.2 實行告知承諾制，充分發揮公告的提示和約定作用

在礦業權出讓公告中詳細提示和約定投標人、競買人的違約責任。如：河南在公告中明確了公共資源交易領域失信聯合懲戒相關提示；山東在公告中特別明確對存在違約行為的競買人和競得人，要求其繳納起始價20%的違約金。同時應探索實行“事前承諾，事后資格審查”制度，交易前取消競買人資格審查環節，縮短交易周期，提高交易效率。如，內蒙古在出讓公告中對競買人進行風險提示，采用資格后審方式確認競得人成交資格。同時，服務實現“凈礦”出讓，礦業權出讓前期工作費用的具體金額和繳納方式應在出讓公告中公開。

3.3 適應電子化交易特點，增加網上掛牌轉為網上競價拍賣的交易流程

礦業權多采取網上掛牌的方式進行交易。如僅有2人參與網上掛牌，則自動由掛牌變為競價拍賣。按照現行交易規則第十六條規定，不符合實施拍賣的條件，容易產生法律糾紛。建議將拍賣出讓礦業權的競買人不足3人即停止拍賣的條款刪除，或修改為“無競買人時停止拍賣”。交易規則中應明確允許網上掛牌自動轉入網上競價，補充網上限時競價規則，統一交易報價程序、限時競價周期、增價方式以及競買結果確認等要求。

3.4 進一步增強招標出讓礦業權的可操作性

建議在交易規則中單列一章，明確招標組織實施、準入條件、投標程序、評標規則等具體內容。在分工上，自然資源主管部門主導建立評標專家庫，研究制定評標專家管理辦法。公共資源交易機構負責確定評標專家，建立評標委員會，并由評標委員會對投標人資格進行審查。研究參照《招標投標法實施條例》建立中標候選人制度，按照評標委員會提出的中標候選人名單排序依次確定其他中標候選人為中標人。

3.5 允許委托人在交易過程中申請中止交易

現行交易規則中對于礦業權中止交易的情形考慮較少，若發生特殊情形，如礦業權存在權屬爭議外的爭議，尚未完全解決的，按現行規則，委托人中止交易無法律依據，只能終止。完全終止后重新啟動交易，則造成了行政資源浪費。建議在中止的情形中增加“委托人與公共資源交易機構共同認定應當中止交易的其他情形”條款，便于有復雜問題或突發情況發生時，自然資源主管部門及公共資源交易機構可及時中止交易，待問題妥善解決后，重啟交易程序，確保礦業權交易的連貫性，實現對交易雙方合法權益的充分維護。

3.6 明確“底價”設定的程序和節點

所謂“底價”，在拍賣中對應為“保留價”，在招標中對應為“標底”。依據《中華人民共和國拍賣法》第四十四條規定，委托人提出的保留價應在委托拍賣合同中寫明。國有土地使用權交易市場中，依據《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》第十條“市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當根據土地估價結果和政府產業政策綜合確定標底或者底價。”建議在交易規則中明確礦業權交易“底價”設定的程序和時間節點。“底價”應由自然資源主管部門，即委托方在實施交易前經中介機構評估后，按國家有關規定確定，原則上“底價”不應低于市場基準價，并在與公共資源交易機構簽訂的委托合同中寫明，交易過程中不得隨意變更。

4 完善礦業權交易平臺建設的建議

4.1 做好頂層設計，明確礦業權交易的責任分工

部分省份的公共資源交易機構主要是提供交易的場所和設備服務，實質性交易活動的組織實施尚難到位，離“服務、管理、監督”分離的平臺建設初衷尚有距離。推動礦業權交易平臺建設，關鍵是明確自然資源主管部門與公共資源交易機構的責任分工。自然資源主管部門作為礦業權交易的委托方，主要負責交易前的資料整理、材料報批、方案制定，以及交易后的資格認定、成交結果確認、合同簽訂、出讓收益收繳等。公共資源交易機構主要負責接收申請材料、證明材料、投標文件等，并按照標準進行資格審核；發布出讓公告，成交結果的公示公開；組織實施交易，包括提供場所、設備，工作人員，并對交易程序、流程以及交易結果合規性負責。同時，負責電子交易系統的維護、管理等。

4.2 自然資源主管部門與公共資源交易平臺各司其責，共同規范交易行為

建立自然資源主管部門與公共資源交易機構之間的雙向制約機制，實現互相監督，從不同角度共同規范礦業權交易行為。自然資源主管部門監督公共資源交易平臺的交易流程是否符合交易規則要求，審查出讓公告內容、資格審核結果是否合規。公共資源交易機構著重對自然資源主管部門制定的工作方案進行審查，保證方案符合市場配置資源的要求，兼顧效率與公平，避免出現地方保護或行業壟斷。健全投訴制度，規范投訴受理程序，完善投訴處理機制。對于具體的交易投訴事項，應由公共資源交易機構商委托方共同研究處理。

4.3 推動信息系統整合，推進礦業權交易電子化平臺建設

按照“制度規則統一、技術標準統一、系統共建共用、信息互聯共享”的要求，推進各級礦業權交易電子化平臺建設。通過交易系統的規范化，標準化，逐步整合省、市兩級交易平臺，并依托公共資源交易平臺建設全國礦業權交易電子化平臺。

一是，研究建立全國礦業權交易信息集中統一發布機制，通過交易信息的充分公開，實現充分競價，體現資源的國家所有者權益。

二是，推進礦業權人勘查開采信息公示系統、礦業權統一配號系統與礦業權交易電子化平臺之間實現信息共享，方便各級公共資源交易機構獲取信息。

三是，實時掌握全國公共資源交易平臺內礦業權交易數據，研判礦業權市場變化趨勢以及國內礦產品價格走勢。

四是，服務交易失信行為認定和懲戒，實現全國礦業權交易信用信息的集中發布、共享共用，為公共資源交易機構在線審查交易資格提供信息服務。