關于加快健康養老產業發展的思考
——以湖南省郴州市北湖區為例

劉文蔚

(中共郴州市北湖區委黨校 湖南郴州 423000)

國家的“十四五”規劃中提到：“要推動養老事業和養老產業協同發展，健全基本養老服務體系。”近年來，湖南省郴州市北湖區以公辦社會福利機構為基礎，以民辦社會養老機構為重點，以社區居家養老服務為補充，逐步建立起民辦公助、政策扶持、政府補貼、社會捐贈等多種方式并存的社會養老機制，北湖區的養老產業逐步呈現出健康活力，關于如何進一步加快北湖區健康養老產業的發展，筆者采取實地走訪、座談、發放調查問卷、電話詢問等方式，對北湖區健康養老產業進行了調研，形成如下調研報告。

1 北湖區健康養老產業發展現狀

1.1 公共福利保障水平全面提升

近年來，北湖區加大政府投入，通過新建或改造等形式投入近3000萬元，改造社會福利院1所、新建農村中心敬老院7所、農村幸福院33所，共設置老年床位700余張，主要面向城區“三無”老人、農村五保戶及高齡、空巢老人等群體，采取集中服務的方式，為老年人提供日常生活服務。公辦養老機構生活配套設施齊全，添置了一些娛樂休閑設備，安排護理人員提供基本生活護理，入住老年人無后顧之憂，生活比較幸福。2020年9月，郴州市自然資源和規劃局就已經公示了位于梨樹山片區的《北湖區社會福利中心(北湖區養老中心)項目規劃方案》，目前北湖區正在啟動區福利中心項目建設，計劃投資7個億建設一所功能多樣、設施完善、環境優美的綜合性養老機構，設置養老醫療床位1500張，將為入住老人提供養老、醫療保健、娛樂休閑等“一站式”服務。

1.2 居家養老服務基本實現社區全覆蓋

為加快推進居家養老服務工作，北湖區根據本區域的老齡化程度、人口分布情況等，按照政府主導、街道社區實施、服務組織的運作思路開展具體服務，在2009年率先在全市范圍內開展居家養老服務試點工作。截至2021年5月，北湖區已投入平臺建設經費600余萬元，在52個社區建立了日間照料中心，日間照料中心設置有娛樂室、圖書室、閱覽室、健身房、休息室、老年學校等服務平臺。以社區為載體，因地制宜地制定并健全了養老服務制度，成立了專業服務隊伍，并在轄區衛生服務中心、媽媽驛站、理發店、餐飲小吃店等設立養老服務網點，為城區老年人提供全方位服務。在此基礎上，北湖區還建立健全區級、街道、社區三級聯動的工作機制，采取政府購買服務的方式，為特困、高齡老年人提供醫療保健、生活照料等服務，每年用于政府購買養老服務經費達100余萬元。

1.3 民辦養老機構多元化發展

為進一步加強引導和支持社會力量興辦養老服務機構，北湖區全面貫徹執行中央、省、市、區《關于大力發展養老服務業的意見》的文件精神，通過多種形式，加大宣傳力度，積極落實對社會養老機構資金的扶持和鼓勵政策，民辦養老機構建設更加多元化。位于北湖區梨樹山上朱家灣的頤心護理中心(原梨樹山敬老院)專注于為失能半失能老年人提供全程、專業護理，在國務院督查組調研郴州市養老工作中，被譽為湖南省的一張養老名片；位于北湖街道的桂門嶺星光居家養老中心與社區衛生中心合作，進行養老服務與醫療融合發展，取得較好效果。

2 存在的問題

目前北湖區老年人口占總人口的15%，按照國際社會老齡化的比例(老年人口占總人口的10%)，北湖區已進入老齡化社會。隨著家庭小型化的不斷加劇、老齡化人口的不斷增加，養老服務的需求量急劇上升，群眾對養老服務的期望值和養老服務質量不高、養老服務設施嚴重不足、民辦養老機構運營不規范等原因造成老年群體金融風險增大等矛盾日益突出，主要體現在以下五個方面：

2.1 養老服務設施嚴重不足

近幾年，北湖區不斷加大福利院和敬老院的建設力度，養老床位不斷增加，基本上達到了每一千名老年人就擁有11張床位的比例，基本滿足了“五保”老人和“三無”老人的需求，但省市“十四五”規劃要求每千名老年人養老床位數達到40張，北湖區還有一定差距。

2.2 養老政策執行難到位

隨著養老床位補貼政策、養老用地優先審批等政策的出臺，吸引了許多民間資本投入養老市場，但在實際中政策執行難度較大。養老服務業本身是一個高風險、低利潤、回收慢的行業，這些特點對民間資本的投入熱情有較大影響，而且民辦養老機構存在著早期投入成本大、效益回報周期長的特點，致使社會力量創辦養老機構運營成本偏高，削弱了養老產業的投資積極性，制約了北湖區民辦養老機構的發展。

2.3 養老服務人員專業化水平不高

養老服務護理人員結構存在著“三多一少”的現象。三多：一是文化程度低、外來人員多，服務人員大多未經過專業的長期培訓，往往是簡單培訓后就直接上崗，不具備專業的護理知識；二是流動頻繁、年齡偏大的多，一些養老機構特別是民辦養老機構的負責人年齡偏大，而且流動頻繁，對接的養老工作沒有接續性；三是持有上崗證及初級證書的多，很多護理人員只能提供簡單的生活照料服務，缺乏專業的康復知識和實操技能，老人們很難享受到精心、專業的康復和護理。一少，即中高級護理人員少。本市養老機構中，中高級護理人員不到5%，平均算下來每家養老機構僅為1.27人，高級護理人員更是寥寥無幾。

2.4 養老機構入住率近高遠低且服務內容單一

從實地調研數據來看，北湖區地段繁華、設施齊全的養老院“一床難求”，等一個床位要排很久的隊。但是在一些地段偏遠、條件落后的鄉鎮養老院入住率則很低，幾乎閑置。而且在實地走訪調研時發現，養老機構服務內容單一，現有的民辦養老機構大多數都只能提供“助餐、助潔、助浴”等簡單的日常生活照料，僅有15%的養老機構以康復護理為主，不能對老年人服務群體提供相對應的機構養老服務。

2.5 民間養老機構運營不規范，監管難度大

自新修改的《中華人民共和國老年人權益保障法》發布之日起，正式取消了養老機構設立許可。由于建設養老機構前期投入較大、回收成本期較長，大部分民辦養老機構為了盡快回收成本，采取提供預售床位等形式進行非法融資，以致許多老年人到北湖區民政局舉報投訴，增大了老年人金融風險，而民政部門對這種行為要做到提前預警和實時監管難度較大。

除此之外，還存在著租用場地權責不清等問題，養老機構入住的老人都是生活不能自理、需要24小時照料的弱勢群體，患病醫療風險大，是原發性或者是誘發性的責任界限難以劃分，鑒于此，入住老人和管理服務方容易產生糾紛。

3 對策及建議

3.1 政府加大養老服務投入并做好養老市場發展的引導者

黨的十九大報告中提出要加大“老年人關愛服務體系建設”的要求，“十四五”規劃也明確了“城市街道社區有社會養老服務功能、社區有居家養老服務機構、縣(區)要有綜合性社會福利中心、區市有多所養老服務機構”的要求，結合北湖區實際，要切實抓好區社會福利中心建設工作，加快推進農村鄉鎮敬老院改造升級，推動開展居家養老社區示范建設工作，完善政府購買養老服務制度及建立健全補貼標準自然增長機制，在全區真正形成敬老、愛老、促老、為老的濃厚氛圍。

同時，政府還要做好養老市場發展的引導者。一方面要加強資金引導。政府要通過建立政府產業投資基金等方式，吸引更多的社會資本投資養老市場。另一方面要探索實施稅費減免等資金支持方式，給養老服務產業發展一個培育期，加強行業方面的引導。

3.2 小處著眼，利用小組織提供大服務

完善社區居家養老服務的設施，同時全面挖掘居家養老服務數字平臺的作用，支持“互聯網+養老”發展，進一步發展居家養老服務志愿者隊伍。加強農村養老服務，加快區域中心敬老院、貧困地區小型養老機構建設，深化農村養老服務體系建設試點等一系列舉措，為老年人提供多層次服務，小組織帶動大服務。

3.3 理順關系，推動社會力量參與養老服務事業

進一步理順民政、規劃等相關部門的關系，真正落實養老方面的優惠政策，將興辦養老機構引入市場化。一是進一步加強養老規劃。自2015年起，制定城市總體規劃時，凡新建城區和新建居住(小)區，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標準，規劃設置養老服務設施。二是進一步落實土地供應政策。將各類養老服務設施建設用地納入土地利用總體規劃、年度土地儲備計劃和年度國有建設用地供應計劃，合理安排用地需求，具體用地審批根據單個項目實際情況優先安排。三是進一步落實稅費優惠政策。政府要在用水、用電等方面給予優惠政策。四是進一步落實醫療服務政策。積極探索在養老機構合作設立居家醫院、門診等醫療機構，經政府有關部門審查合格，可以納入城鎮職工(居民)基本醫療保險和新型農村合作醫療定點范圍。當養老機構中的老年人在定點養老機構所設醫療機構就醫時產生醫療費用，凡屬參保人員，一律按照醫療保險的規定進行費用減免和支付。

3.4 創新模式，打造養老服務產業品牌

一是加快提升健康養老養生產業服務水平。以老年人需求為導向，在家政服務方面提供個性化服務，根據老年人個體身體狀況具體定制送餐、生活照料、專業護理等訂單式、保姆式的個性化服務。二是探索多種養老服務模式。可以積極探索嵌入式社區養老模式、“養老+旅游”發展模式、“養老+醫療”發展模式等多種“養老+”產業發展模式。可以形成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養結合的社會養老服務體系，打造低端有保障、中端有市場、高端有選擇的多層次養老服務品牌。

3.5 培養人才，提升養老行業管理及服務水平

人才是健康養老產業發展的關鍵，目前，有健康養老技能的人才極為匱乏，建議把健康養老高層次人才納入北湖區人才引進工程內容，大力引進健康養老高級管理人才、研發人才和專業技師，按照有關規定享受優惠政策。政府要全面加強養老服務隊伍專業化建設。對各類開展居家養老服務職業技能培訓的職業培訓機構進行積極引導、給予政策傾斜。在強化學歷型專業人才隊伍建設的基礎上，加強高層次人才的培養，可與市內的郴州市綜合職中、湘南學院等學校逐步形成中專、大學專科、學士、碩士等從低層次到高層次的多層次學歷教育體系。與此同時，學校與養老機構應廣泛開展合作，通過“教育+實踐”模式，在促進就業的同時進一步完善養老機構工作標準，提高養老行業的整體水平。政府和媒體方面要加強宣傳和積極引導，改變目前養老服務人員社會地位低、待遇相對較低、社會存在偏見、難以留住高素質專業人才等不利因素。同時，建議積極開展助老志愿活動，建立助老積分制度，動員各類人群參與社區養老志愿者服務，鼓勵“健康對失能”“低齡對高齡”服務，提倡鄰里互助。

3.6 規范管理，切實防范金融風險構建和諧社會

民政、金融辦、消防等部門要加強對民辦養老機構建設的監管，通過信息化手段實現對養老機構實時、動態、量化、數字化監管。督促其嚴格按照養老機構建設標準建設和規范運行。要加大對養老領域非法集資行為的打擊力度，確保社會養老人員的資金安全，著力構建安定、和諧的養老市場。