內河水路交通非現(xiàn)場執(zhí)法問題剖析及對策

□ 方明君

近年來，非現(xiàn)場執(zhí)法逐步在內河水路交通領域推廣運用，對于保障水路交通安全、暢通等起到了不可替代的作用。隨著智慧港航建設投入不斷加大和富春江船閘升級改造，錢塘江流域水路交通非現(xiàn)場執(zhí)法有了更好的硬件基礎和應用前景，同時在非現(xiàn)場執(zhí)法過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題。筆者以浙江省桐廬航區(qū)為例，就如何進一步規(guī)范和完善內河水路交通非現(xiàn)場執(zhí)法進行探討，以期地為相關部門提供參考。

一、水路交通非現(xiàn)場執(zhí)法概況

水路交通非現(xiàn)場執(zhí)法，是指水路交通管理部門利用視頻監(jiān)控、船載導航定位系統(tǒng)（GPS、AIS）等信息設備進行檢查取證的一種執(zhí)法方式，即水路交通執(zhí)法人員不在現(xiàn)場，利用科技手段，對違法行為當事人的水路交通違法行為進行記錄并形成影像資料，以此作為證據(jù)事后對水路交通違法當事人依法進行行政處罰的一種執(zhí)法形式。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，內河水上交通發(fā)揮著越來越大的物流服務功能，同時對水路交通管理部門管理服務水平提出了更高的要求。近年來，杭州港航水路交通信息化建設穩(wěn)步推進，非現(xiàn)場執(zhí)法在全航區(qū)得以推廣運用，依托內河干線航道分布高清攝像頭及GPS、AIS船舶自動定位識別系統(tǒng)，視頻界面監(jiān)管被納入到日常執(zhí)法管理工作中。近年來，航區(qū)行政處罰案件中非現(xiàn)場執(zhí)法案件數(shù)量不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，2016—2020年桐廬航區(qū)查處非現(xiàn)場執(zhí)法案件778件，占航區(qū)行政處罰案件總量的39%。

二、水路交通非現(xiàn)場執(zhí)法優(yōu)勢分析

1.提高水路交通執(zhí)法效率

通過合理布控視頻監(jiān)測設備，擴大水路交通管理時空范圍，特別是在碼頭、橋梁、船閘、航道拐彎、交匯、擁堵、事故易發(fā)的點段，加密配布視頻監(jiān)測設備。視頻監(jiān)控設備在其正常工作狀態(tài)下，不會工作疲勞，不下班不休假，相當于24小時全天候有執(zhí)法力量監(jiān)管。此外，有些管理區(qū)域離基層執(zhí)法站所較遠，執(zhí)法巡查力量相對比較薄弱，通過視頻監(jiān)控設備也能加大執(zhí)法力量投射，實現(xiàn)遠程界面管控。在查獲違法行為方式上，非現(xiàn)場執(zhí)法模式絕大多數(shù)不需要現(xiàn)場巡查，只需后臺界面操作，這樣既減輕了一線執(zhí)法人員的工作量和勞動強度，同時又節(jié)省了大量的人力資源，提高了執(zhí)法主動性和有效性，執(zhí)法重點更加突出，執(zhí)法效率大幅提高。

2.緩解水路交通執(zhí)法主體與相對人沖突

水路交通非現(xiàn)場執(zhí)法最直接的優(yōu)點，是減少了現(xiàn)場執(zhí)法人員與違法當事人的直接正面接觸。在傳統(tǒng)執(zhí)法過程中，因違法當事人對違法事實認識不清、帶有對抗沖動情緒等原因，會出現(xiàn)不配合調查取證、甚至暴力抗法的情形。而非現(xiàn)場執(zhí)法，由于事情清楚、證據(jù)確鑿、程序公開，當事人對此爭議較少，而且查處分離。當事人從發(fā)生違法行為到接受處罰有心理調試過程，情緒有所緩和，容易理性接受教育和處罰，避免了少數(shù)違法當事人在直接面對水路交通現(xiàn)場執(zhí)法人員時產生的對抗心理，從而能夠保護水路交通執(zhí)法人員依法行政的權益，維護水路交通執(zhí)法形象。

3.增強水路運輸參與者安全法制意識

水路交通管理的目標是安全、暢通和群眾滿意，水路交通管理是為實現(xiàn)該目標服務的。相關部門應以人為本，使管理對象從被動接受管理轉變?yōu)橹鲃幼袷匾?guī)章制度，非現(xiàn)場執(zhí)法的存在可以達到調動人的主觀能動性的目的。由于非現(xiàn)場執(zhí)法無所不在，無時不在，違法就受到處罰，使每名水路交通參與者都能感到一種無形的關注，迫使其在看不到執(zhí)法人員的時候也能對自己的行為進行約束，讓水路交通參與者養(yǎng)成好習慣，逐步提高自覺守法的意識，由被動地接受監(jiān)管轉變?yōu)樽杂X主動地遵守規(guī)則，形成水路交通良好氛圍，不斷增強水路交通參與者遵守水路交通法規(guī)的自覺性和安全法制意識。

4.促進水路交通執(zhí)法權陽光運行

在水路交通非現(xiàn)場執(zhí)法過程中，實現(xiàn)了對違法行為的“查”與“處”的分離，由信息化設備完成水路交通違法行為拍攝記錄過程，視頻圖像第一時間上網(wǎng)，原始證據(jù)材料不易更改，執(zhí)法更加便捷、統(tǒng)一、規(guī)范，很大程度上提高了水路交通執(zhí)法的實時性、準確性和透明度。由于非現(xiàn)場執(zhí)法重事實、重依據(jù)，避免主觀斷案、人情執(zhí)法，使水路交通行政執(zhí)法更好地“陽光運行”。由信息化設備對違法行為進行記錄后，只有證據(jù)確鑿、事實清楚的才能處罰。當事人如有異議的可以現(xiàn)時觀看視頻圖像證據(jù)進行確認后再進行處罰，從而減少了爭議，減少了行政復議、行政訴訟及行政錯案的發(fā)生。

5.提高水路交通管理服務水平

通過建設完善非現(xiàn)場執(zhí)法設施設備，加大水路交通管理的科技含量，提高科技的應用水平，從而提高水路交通管理服務水平。通過主動和氣象、水利部門及庫區(qū)管理單位等合作，實現(xiàn)氣象、水位、泄洪信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡共享，利用GPS、AIS船舶自動識別系統(tǒng)及時向轄區(qū)內所有船舶發(fā)布雨雪、冰凍、霧霾、枯水期、洪水、臺風、潮涌預警信息，提醒境內船舶提早采取應對措施，加固系纜，加強值班，防止船舶走錨、擱淺和碰撞。特別是受天氣影響較大的客旅船，要求及時停航避險，第一時間確保水路旅客的安全，做到嚴格執(zhí)法與熱情服務相結合。

三、水路交通非現(xiàn)場執(zhí)法存在的問題

1.告知程序履行不到位

目前，桐廬航區(qū)在非現(xiàn)場執(zhí)法違章錄入后系統(tǒng)會自動發(fā)送GPS短信到違章當事人，執(zhí)法人員也會電話通知違章當事人。由于網(wǎng)絡通訊故障、當事人聯(lián)系方式變更等原因，部分違章當事人未能及時接收到完整違章信息，未能及時到違章處理部門處理違章，還會導致同一當事人連續(xù)多次出現(xiàn)同案被處罰的情況，未能起到及時糾正違章和教育違章當事人的執(zhí)法效果。多次違章未處理、違章超期限未處理就會影響當事船舶正常報港通行和過閘申報，給違章當事人帶來一些不必要的違章成本，一些違章當事人對此意見較大。

2.硬件設施維護不及時

水路交通電子監(jiān)控設備一般設置在橋梁、碼頭、航道坡岸等位置，在戶外運行使用，受天氣狀況影響較大，遇到雨雪、霧霾等天氣，拍攝精確度不高，導致圖片證據(jù)不充分。此外，由于電子監(jiān)控設備長期在戶外日曬雨淋，不時會出現(xiàn)監(jiān)控設備污損或機件損壞等情況，由于維護不及時、維護成本高，或是沒有對部分設備定期進行檢測、維護等，會導致監(jiān)控數(shù)據(jù)資料間斷性缺失問題。

3.違章行為錄入不規(guī)范

非現(xiàn)場執(zhí)法采集到的數(shù)據(jù)最終還是由執(zhí)法人員進行篩選、審核和錄入等工作，非現(xiàn)場執(zhí)法對執(zhí)法人員執(zhí)法理念和個人素質要求較高。由于在非現(xiàn)場執(zhí)法過程中出現(xiàn)數(shù)據(jù)篩選不夠仔細、審核把關不嚴、錄入不規(guī)范等情況，產生的主要問題為未按規(guī)定時間錄入相關監(jiān)管系統(tǒng)、或因網(wǎng)絡、技術等原因造成多次重復錄入、未按要求及時解除違章、視頻截圖船舶與違章錄入當事船舶不一致等。這些情況都會影響到執(zhí)法嚴謹性和規(guī)范性。

四、規(guī)范和完善水路交通非現(xiàn)場執(zhí)法的對策

要規(guī)范和完善非現(xiàn)場執(zhí)法，需通過嚴格執(zhí)法程序，完善執(zhí)法硬件技術支持，合理配布非現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)控設備，加大宣傳力度和提升執(zhí)法人員綜合素質等途徑，不斷規(guī)范非現(xiàn)場執(zhí)法，有力推進智慧港航建設。

1.完善非現(xiàn)場執(zhí)法告知程序

隨著我國法制化建設不斷推進，水路交通從業(yè)者維權意識在不斷提高，給水路交通管理部門提出更高的要求。相關部門需通過嚴格履行執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法行為，確保當事人的合法權益。應完善執(zhí)法告知程序，要進一步拓寬告知渠道，如在電話口頭告知、短信告知的基礎上，建議開通網(wǎng)絡查詢、電子顯示屏、電子觸摸屏查詢終端。此外，在水上巡查、當事人辦理船舶報港、年檢等業(yè)務時及時告知，通過多種告知途徑，實現(xiàn)違法告知渠道多樣化。同時告知內容要全面，須一次性告知清楚，要告知當事人違法行為時間地點，違反條款、處罰依據(jù)、處理時限、處理部門地點、需提供資料、聯(lián)系方式，以及違法當事人陳述和申辯的方式途徑等。在水路交通管理部門辦理相關業(yè)務時，如發(fā)現(xiàn)水路從業(yè)者的聯(lián)系方式發(fā)生變更的，應及時登記更新，以便在違章行為發(fā)生時及時有效告知當事人。

2.完善執(zhí)法硬件技術支持

電子監(jiān)控設備形成的違法行為記錄是處罰當事人的重要依據(jù)，數(shù)據(jù)的可靠性是做好非現(xiàn)場執(zhí)法工作的重點，視頻監(jiān)控記錄的數(shù)據(jù)是否清晰、準確、規(guī)范且符合相關技術標準，直接影響到非現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)范性。要提高水路交通技術監(jiān)控設備供應門檻，建立準入制度，嚴把準入關。要建立健全水路交通電子監(jiān)控設備檢測、維修、維護等相關管理制度，加強日常的維護保養(yǎng)，確保相關技術監(jiān)控設備性能良好，提高電子信息數(shù)據(jù)的完整性、可靠性。

3.完善水路交通監(jiān)控點配布

非現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)控布局要合理，設點要科學，要進一步加密設點，實現(xiàn)管理航區(qū)視頻監(jiān)控全覆蓋。同時，突出重點，特別是確保重點航段、港口作業(yè)區(qū)的實時監(jiān)控，保證對水路交通違法行為的震懾作用。定期對監(jiān)控點位及監(jiān)控效果進行評估，對設點不合理的點位要及時調整，從而讓監(jiān)控設備發(fā)揮更大的執(zhí)法效能。

4.加大非現(xiàn)場執(zhí)法宣傳力度

建議通過電視、報紙、網(wǎng)絡、航行手冊等媒介載體公布航區(qū)水路交通電子監(jiān)控點的位置和數(shù)量，在進入電子監(jiān)控點非現(xiàn)場執(zhí)法航段前方、碼頭前沿等區(qū)域設置GPS斷面提示或醒目的告示牌。這有利于水路從業(yè)者在經(jīng)過復雜航段、水域時提前做出正確的判斷，從而提高安全守法意識，保障航行安全，符合執(zhí)法公開、處罰教育相結合的原則，也體現(xiàn)了人性化執(zhí)法的理念。

5.提升水路交通執(zhí)法人員素質。

要不斷提升執(zhí)法人員的素質，執(zhí)法人員不僅要知法、懂法、守法，熟練掌握非現(xiàn)場執(zhí)法程序，強化證據(jù)意識，確保非現(xiàn)場執(zhí)法過程嚴格、公正、規(guī)范，還要轉變執(zhí)法理念。只有牢固樹立以人為本，執(zhí)法為民、依法履職的執(zhí)法理念，才能真正做到規(guī)范執(zhí)法。同時，隨著非現(xiàn)場執(zhí)法的不斷推廣和深入，一線執(zhí)法人員越來越多地接觸科技含量較高的信息化設備和操作系統(tǒng)，非現(xiàn)場執(zhí)法的數(shù)據(jù)資料必須通過人工甄別、錄入、傳輸、整理才能真正成為處罰依據(jù)，因此需要執(zhí)法人員具備較強的專業(yè)知識和實際操作能力。應加強對非現(xiàn)執(zhí)法人員的培訓學習和資質認定，提高他們的業(yè)務技能，熟練掌握多種非現(xiàn)場執(zhí)法系統(tǒng)綜合運用方式，在執(zhí)法力量上向基層一線適當傾斜，使非現(xiàn)場執(zhí)法順利推進并真正發(fā)揮應有的優(yōu)勢作用。