制度性權力競爭與中國策略體系構建

張發林

在國際秩序變革期，大國競爭日趨激烈。主要大國的競爭表現在從宏觀戰略到具體問題領域的諸多方面，相關研究大致可分為兩大類：一類是對抽象性的戰略和國際地位的關注，側重在戰略維度和理論層面對大國競爭作出分析，“修昔底德陷阱”概念和關于中美是否發生“新冷戰”的討論便屬于此類①王帆.中美關系的未來：走向“新冷戰”抑或戰略合作重啟？［J］.國際問題研究，2021（1）：55-68.②ZHAO M H. Is a new Cold War inevitable？Chinese perspectives on US-China strategic competition［J］. Chinese journal of international politics，2019（3）：371-394.；另一類則聚焦特定的問題領域，甚至特定的案例或事件，從實踐維度和技術層面討論大國的競爭，如中美在貿易、高科技、金融、太空主導權等領域的競爭③黃日涵，高恩澤.“小院高墻”：拜登政府的科技競爭戰略［J］.外交評論，2022（2）：133-154.④張發林.中美金融競爭的維度與管控［J］.現代國際關系，2020（3）：22-30，65-66.。除此兩類從宏觀層面和具體領域出發的研究，另一些研究主要聚焦不同類型的權力，如結構性權力、國際話語權、技術性權力等⑤羅杭，李博軒.國際結構分析與國家權力測量——基于大數據的網絡分析［J］.世界經濟與政治，2021（6）：48-82.⑥龐珣，何晴倩.全球價值鏈中的結構性權力與國際格局演變［J］.中國社會科學，2021（9）：26-46.⑦孫吉勝.中國國際話語權的塑造與提升路徑——以黨的十八大以來的中國外交實踐為例［J］.世界經濟與政治，2019（3）：19-43.。諸多研究對國際權力的分類存在分歧，但“制度性權力”被普遍視為國際權力中的一種權力。由于國際秩序的最根本支柱和表現形式是國際制度，由此，國際秩序的變革會具體體現為相關國際制度的變化，而國家的國際制度性權力強弱便成為其在這些變化中獲利或失利的重要因素。故此，大國間的國際制度性權力競爭愈發激烈，制度性權力亦開始成為政策和學術研究的焦點①陳偉光，王燕.全球經濟治理制度博弈——基于制度性話語權的分析［J］.經濟學家，2019（9）：35-43.②中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報［R/OL］. （2015-10-29）［2022-06-19］. http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-10/29/c_1116983078.htm.。中美國際制度競爭，具體表現為中國的“建制”和“改制”行動，以及美國的國際制度退出策略，引發了學界的廣泛關注③李巍，羅儀馥.從規則到秩序——國際制度競爭的邏輯［J］.世界經濟與政治，2019（4）：28-57.④王明國.從制度競爭到制度脫鉤——中美國際制度互動的演進邏輯［J］.世界經濟與政治，2020（10）：72-101.⑤汪海寶，賀凱.國際秩序轉型期的中美制度競爭——基于制度制衡理論的分析［J］.外交評論，2019（3）：56-81.⑥任琳.“退出外交”與全球治理秩序—— 一種制度現實主義的分析［J］.國際政治科學，2019（1）：84-115.。一些研究也探索了不同類型國家的國際制度策略，如崛起國創建和改革國際制度的策略⑦劉瑋.崛起國創建國際制度的策略［J］.世界經濟與政治，2017（9）：84-106.⑧朱杰進.崛起國改革國際制度的路徑選擇［J］.世界經濟與政治，2020（6）：75-105.，霸權國修正國際制度的策略等⑨陳拯.霸權國修正國際制度的策略選擇［J］.國際政治科學，2021（3）：33-67.。然而，中國應建立何種國際制度策略體系，以在日趨激烈的國際制度性權力競爭中立于不敗之地，并培育和提升中國的國際制度性權力，仍是一個有待繼續深入探討的問題。本文聚焦這一問題，對國際制度性權力進行定義和剖析，梳理中美國際制度競爭，在此基礎上構建一個國際制度策略的三層分析框架，由此嘗試思考中國國際制度策略體系的構建。

一、國際制度性權力與中美競爭

制度思想歷史悠久，難溯其源，直到現代社會科學誕生才逐漸體系化，隨后在社會學、經濟學、政治學等相鄰學科中相對獨立地發展。國際制度研究廣泛吸取相鄰學科的知識養分，并隨著國際關系學科的建立，尤其是新自由制度主義理論（neoliberal institutionalism）的興起而發展，國際制度的定義、形成、有效性等得到了較為全面的分析⑩KEOHANE R O. After hegemony： cooperation and discord in the world political economy［M］. Princeton： Princeton University Press，1984.?KEOHANE R O. International institutions and state power： essays on international relations theory［M］. Boulder： Westview，1989.?MARTIN L L， SIMMONS B A. International institutions： an international organization reader［M］. Cambridge and London： The MIT Press，2001.。借鑒相關研究，本文采用一個較為寬泛的國際制度定義，認為國際制度包含了國際體制（international regime）和國際組織，其核心內涵是規范、規則與組織?對國際制度內涵的詳細梳理和討論，參見張發林.國際政治中的制度方略——內涵、邏輯與策略［J］.東北亞論壇，2022（5）：44-61.。在這一定義的基礎上，對國際制度性權力的剖析須首先對“權力”進行定義。

在廣義社會科學研究中，權力被普遍理解為將自身意志強加于他人的能力，如丹尼斯·朗（Dennis H. Wrong）認為權力是“某些人對他人產生預期效果”或“使外部世界產生顯著變化的能力”?朗.權力論［M］.陸震綸，鄭明哲，譯.北京：中國社會科學出版社，2001：1-3.。國際關系學中的權力研究建立在廣義社會科學研究的基礎之上，對權力的解析構成了推動國際關系學科發展的最原始動力，對戰爭或和平、沖突或合作的研究，本質上都是在探討權力與權力關系。國際關系研究中的權力內涵可總結為三個相互聯系的方面：權力即資源（power as resource）?張發林.國際金融權力：理論框架與中國策略［J］.當代亞太，2020（6）：124-152.、權力即能力（power as capacity）①BALDWIN D A. Power and international relations［M］// CARLSNAES W， RISSE T， SIMMONS B A. Handbook of international relations. London： Sage，2001：177-191.和權力即關系（power as relation）②陳志敏，常璐璐.權力的資源與運用：兼論中國外交的權力戰略［J］.世界經濟與政治，2012（7）：4-23.。關于“權力即資源”，地理、自然資源、人口等物質性因素都是國家權力的核心要素③摩根索.國家間政治：權力斗爭與和平［M］.徐昕，郝望，李保平，譯.北京：北京大學出版社，2006：148.④吉爾平在《世界政治中的戰爭與變革》中明確將權力定義為“國家的軍事、經濟和科技實力”，參見吉爾平.世界政治中的戰爭與變革［M］.宋新寧，杜建平，譯.上海：上海人民出版社，2019：11.；“權力即能力”聚焦權力實施國的主觀能動性，強調權力實施國依據自身意愿實現目標的綜合素質；“權力即關系”則將權力視為實施國與目標國所建立的聯系，且這種聯系會影響目標國的觀念或行為。蘇珊·斯特蘭奇（Susan Strange）的結構性權力觀，邁克爾·巴奈特（Michael Barnett）和雷蒙德·杜瓦爾（Raymond Duvall）的權力分類，都是從行為體間關系的角度出發的⑤斯特蘭奇.國際政治經濟學導論——國家與市場［M］.楊宇光，等譯.北京：經濟科學出版社，1990：41-238.⑥BARNETT M， DUVALL R. Power in international politics［J］. International organization，2005（1）：39-75.。這三個方面的權力內涵為后文梳理國際制度性權力的具體形式提供了分析工具。綜合上述三個方面的內涵，權力具有三個基本構成要素：實力、意愿和能力⑦張發林.國際金融權力：理論框架與中國策略［J］.當代亞太，2020（6）：124-152.。因此，本文將權力定義為：行為體依據自身實力和意愿影響其他行為體的觀念和行為的能力。這一定義是一般性的，廣泛適用于社會科學的諸多不同領域，如國內社會中的權力、國家政治中的權力和微觀經濟活動中的權力等，而本文著重分析國際關系中的權力，為以示區分，后文使用“國際權力”表述。國際權力即權力的作用范圍超越了國家邊界，且行為主體往往指國際社會中的行為體，尤其是主權國家。故此，國際權力可定義為行為體依據自身實力和意愿影響國際社會中其他行為體的觀念及/或行為的能力。

既有關于國際權力的研究大致沿襲兩條路徑。一條常見的路徑聚焦于權力的來源，討論源自不同問題領域的國際權力。例如,“軟實力”和“硬實力”便是指源自“低政治”和“高政治”問題領域的不同權力；源自本國貨幣在國際貨幣體系中地位的權力被稱為“國際貨幣權力”⑧COHEN B. Currency power： understanding monetary rivalry［M］. Princeton： Princeton University Press，2015：48.；斯特蘭奇關于主權力結構（安全、生產、金融、知識）和次權力結構（運輸、貿易、能源、福利）的劃分，描述的是源自不同問題領域的權力及其之間的等級性⑨同⑤。。另一條更為缺乏共識的路徑聚焦權力本身的內涵、表現形式或屬性。例如，巴奈特和杜瓦爾的經典研究將國際權力分類為強制性權力、制度性權力、結構性權力、生產性權力⑩同⑥。，其中的結構性和強制性權力與斯特蘭奇關于結構性和聯系性權力的區分較為類似；另一些研究或從權力改變行為體處境的角度將其分類為實踐性權力、規范性權力和制度性權力?張乾友.從權力改變處境的功能區分權力的不同類型［J］.中國人民大學學報，2016（2）：101-109.，或先把問題領域權力與總體實力區分開來，進而將問題領域權力劃分為自然性權力、制度性權力、派生性權力?丁韶彬.國際政治中弱者的權力［J］.外交評論，2007（3）：87-96.，或從權力輸出方式的角度將其區分為制度性權力、技術性權力、解釋性權力?任琳.多維度權力與網絡安全治理［J］.世界經濟與政治，2013（10）：38-57.。雖然這些國際權力分類的視角各異，但都將制度性權力視為國際權力的重要內容。

制度性權力存在國內和國際兩個維度，國內層面的制度性權力是指政府通過制度所形成、固化或表達的對內治理權與對外外交權。例如，美國財政部通過《國際緊急經濟權力法》與《國家緊急狀態法》所確立的在開展金融制裁中的主導權，是一種國內的制度性權力?徐以升，馬鑫.金融制裁：美國新型全球不對稱權力［M］.北京：中國經濟出版社，2015：37.，而當這種國內權力通過已有的國際制度對其他經濟體進行金融制裁，并因此影響這些經濟體的觀念或行動時，便產生了國際層面的制度性權力。為更加清晰地區別于國內層面的制度性權力，本文使用“國際制度性權力”的表述。參考前述國際權力的定義，國際制度性權力被定義為：在規范、規則和組織的形成、存續、變遷過程中，行為體依據其實力和意愿，影響國際社會中其他行為體的認識和行為的能力。這一定義全面體現了國際制度與權力的三層邏輯關系，有利于厘清現有討論中關于制度性權力的不同定義。這三層邏輯關系分別是作用于國際制度的權力、通過國際制度表達的權力、源自國際制度的權力。

作用于國際制度的權力是指不同的國際權力被用以創建和改變國際制度，如基于國家軍事實力和經濟實力的國際權力。一個典型的例子是第二次世界大戰后美國憑借其政治經濟實力主導建立了國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，以下簡稱IMF）、世界銀行、世界貿易組織（World Trade Organization，以下簡稱WTO）等國際制度。中國倡議成立的亞洲基礎設施投資銀行（以下簡稱亞投行）等行動在很大程度上也體現了這一層次的制度與權力的邏輯關系①李巍.中美金融外交中的國際制度競爭［J］.世界經濟與政治，2016（4）：112-138.。在這種視角下，國際制度被視為權力的結果。

通過國際制度表達的權力是指國際制度被視為國家的工具或權力輸出的方式。這一層面的國際制度性權力多形成于國際制度誕生之后，即上述定義中的國際制度的“存續”階段，且具有強烈的現實主義理論傾向②MEARSHEIMER J J. The false promise of international institutions［J］. International security，1994（3）：5-49.，一定程度上承認了國際制度的自主性。例如，前述IMF被普遍視為美國的權力工具，是美國“制度霸權”的重要內容③李莉莎.美國的制度霸權與國際經濟機制——以國際貨幣基金組織為例［J］.國際經貿探索，2008（1）：44-48.。由此可見，國際制度是權力的工具。

源自國際制度的權力是指行為體在既有國際制度中的角色為其帶來的影響力。這一層國際制度與權力的邏輯關系更多承認國際制度的自主性和獨立性，有意或無意地存在新自由制度主義的理論傾向，在既有相關研究中具有較大影響力。這種視角下的國際制度是國際社會中的一個重要行為體，具有功能性的作用，而國家對于國際制度和其功能性作用的影響，便成為國際權力的重要來源。這解釋了為什么新興國家積極謀求在IMF等國際制度中的更多投票權和份額。巴奈特和杜瓦爾經典權力分類中的制度性權力便是從這一視角出發的④BARNETT M， DUVALL R. Power in international politics［J］. International organization，2005（1）：39-75.。國際制度成為權力的來源。

國際制度作為權力的結果、工具或來源的三種邏輯往往交織在一起，構成了國際制度性權力的全部內涵。從權力的三種內涵和制度性權力的三種邏輯兩個維度出發，國際制度性權力的表現形式得到更加清晰的梳理（見表1）。

表1 國際制度性權力的表現形式分類

這一框架為梳理中美國際制度性權力競爭提供了分析工具。就權力內涵下的資源而言，雖然關于美國霸權是否衰落的討論從20世紀70年代以來就已出現，在新時期變得愈發激烈，但美國依然擁有最強的作用于國際制度的經濟、軍事和科技等實力，在國際制度相關的物質資源、人才供給、制度設計等方面擁有較大優勢。基于這些優勢，美國在國際議程設置、國際組織籌建和國際規則設計等方面占據著主導地位，在核心國際組織和國際規則中擁有主導性的組織決策權、規則制定權和規范塑造權等。這些權力常被用于影響其他行為體，維護美國霸權。相較之下，中國的國際制度資源不斷增加，這些資源包括政治經濟實力、國際制度人才、國際組織籌建經驗等。由此，中國在核心國際組織和國際規則中的影響力也在提升。表2更加系統地梳理和對比了中美雙方的國際制度性權力，其中包含中美為提升國際制度性權力的實踐和策略。中國為更有效地提升國際制度性權力，需要建立更加行之有效的國際制度策略體系，而對于這一策略體系的探索正是本文的核心。

表2 中美國際制度性權力對比與競爭

二、國家/制度的三層復合關系：國際制度策略體系框架

國際制度性權力的討論為國際制度策略分析提供了必要的概念基礎，而中美國際制度性權力競爭的加劇正是中國為何需要加快構建國際制度策略體系的重要現實經驗背景。國際制度策略可理解為國家為維護和提升其國際制度性權力而采取的方式和方法。國際制度性權力在實踐中體現為該國（權力實施國）與其他國家（權力目標國）通過國際制度而建立的間接性關系，以及該國與國際制度的直接性關系。同時，由于國際制度的非中性和其權力結構的非對稱性，不同國際制度往往主要體現特定國家或國家集團的偏好，國家間國際制度性權力的競爭還間接通過國際制度間的關系體現出來。因此，從國家與國際制度間、國家間以及國際制度間三個層面出發，國際制度策略可被歸納為三個具體方面：國家與制度間權力關系，國家間通過國際制度所建立的權力關系和國際制度間的權力關系。這三個層面囊括了國家和國際制度的三種關系組合，為國際制度策略的分析提供了相互聯系且又可自成體系的三種視角。

國家如何處理與國際制度的關系是國際制度策略的第一個層面，也是最為直接的層面。這一視角下的國際制度策略可總結為：創建、進入和破壞。創建是指國家主導建立新的國際制度。在多數情況下，主導建立國際制度的國家擁有更多涉及這一國際制度的制度性權力，如組織決策權和規則制定權等。進入是指國家主動融入或被動納入既有的國際制度，具體可分為參與式和改革式。參與式進入是一種相對初級的形式，是指未參與國際制度創建的國家學習和接受這些國際制度。改革式進入是參與式進入的一個更高級的階段，是指國家不僅參與國際制度，還積極謀求國際制度的改革，以推動其發展和完善，或以此為名為本國謀求更多制度性權力。破壞是使特定制度無法正常運轉，從而影響與該制度相關的行為體。破壞包含了三種具體形式：退出式、阻礙式和抵制式。退出式破壞是指國家通過自動退出國際制度使其功能和作用受到負面影響，既有議程實施受阻，共識逐漸瓦解，國際制度的合法性降低。阻礙式破壞中權力實施國不會主動退出國際制度，而是運用其在特定國際制度中的組織決策權和規則制定權等阻礙國際制度功能的正常運行或改革的推進。抵制式破壞是指權力實施國對其他國家或國家集團主導建立的國際制度進行抵制，試圖破壞這些制度的創建或發展。

國家如何借助國際制度建立國家間的權力關系是國際制度策略的第二個層面。當國家運用不同策略與國際制度建立聯系后，國際制度便可能成為國家間建立權力關系的工具或手段。一項研究將其概括為國家實現對外政策目標的制度方略（institutional statecraft），并將這一方略下的具體策略通過沖突性和自利性兩個相互關聯的維度區分為五類：利他、合作、誘陷、強迫和排他。利他是指通過國際制度使他國獲利，從而提升自己的國際制度性權力，這種策略的基本邏輯是先讓利、后獲利，力求雙贏。合作是指在平等自愿的基礎上共同創建、維系或改變國際制度，從而實現國際制度性權力的提升。相較于利他和合作這兩種更加積極的策略，另外幾種策略則更為側重權力競爭。誘陷是指通過國際制度使目標國陷入相對不利的地位，從而提升自我的國際制度性權力。強迫是指通過操縱國際制度迫使目標國改變政策或行為，從而提升實施國的國際制度性權力。排他則指通過強制或非強制的方式將目標國排除國際制度，從而朝著自我有利的方向改變國際制度性權力的結構。無論策略的沖突性程度高低，這些手段的終極目標都是提升自我的國際制度性權力，這也是國際制度策略最為重要的目標。

國際制度間的關系折射出了國家的國際制度策略，是國際制度策略的第三個層面。本文將國家視為國際制度性權力的最重要主體，權力的實施方和目標方往往都是主權國家或經濟體，而國際制度間競爭的直接主體是不同的國際制度。但是，出于以下兩方面原因，對國際制度間關系進行單獨分析具有必要性。一方面，國家間、國家與國際制度間、國際制度間的三組關系窮盡了國家與/或國際制度間的可能關系，具有邏輯上的完整性；另一方面，國際制度間的關系在很大程度上是國家與國際制度關系（第一層）和國家間制度關系（第二層）的結果和表現，僅當國際制度具有較高自主性時，國際制度間的關系才會更加獨立于主權國家，如前文的創建和抵制式破壞兩種策略在很大程度上表現為新舊制度間的競爭或對抗。在國際體系的制度化程度不斷提升的大背景下，國際制度間的競爭愈發成為國家間權力競爭的方式和手段。因此，本文將國際制度間的不同關系也視為主權國家的國際制度策略。根據合作性程度，國際制度間的關系可分為三種：互動、競合與對抗。

互動是國際制度間合作性程度較高的一種關系，指的是具有相似或不同宗旨和功能的國際制度，通過建立不同形式的聯系，對彼此的有效性產生影響，甚至進行部分或整體式的融合，最終形成一個在特定問題領域內的松散整體①YOUNG O R. The institutional dimensions of environmental change： fit， interplay， and scale［M］. Cambridge： MIT Press，2002：23.②YOUNG O R. Governance in world affairs［M］. New York： Cornell University Press，1999：165-172.。與互動不同，競合是指一種競爭與合作并存的狀態，是指在宗旨、問題領域和功能等方面存在較大重疊的國際制度，一方面為提升制度的有效性和實現共同的目標而進行直接或間接的合作，另一方面試圖獲得比同類制度更多的合法性和更大的影響力。當國際制度的利益訴求發生沖突時，制度間的關系將由互動和競合惡化成對抗。對抗是指國際制度為捍衛各自的利益和權力而相互排斥，甚至互相攻擊。這種制度間關系的沖突性最高，在國際政治實踐中并不常見，其往往發生在國際政治經濟格局動蕩期。在對抗的關系中，制度間幾乎沒有互動，競爭是制度間關系的常態。處于競爭中的國際制度并沒有共識性的利益訴求，而是存在利益訴求的沖突。這些國際制度往往不能或者其并不期望與彼此長期共存。

綜上所述，表3對國際制度策略的三個層面進行了總結，并附之以具體的案例。

表3 國際制度策略的三個層面與案例

上述三個層面共同構成了一個分析主權國家國際制度策略的框架。這三個層面的最核心區別是處于權力關系雙方的行為主體不同，以及構建權力關系的主要策略不同。但是，它們也并不是相互排斥的，而是從不同的角度對國際制度策略的分類和總結，彼此密切關聯，每一個層面又都可自成體系，并為國家國際制度性權力的培育和競爭提供不同的分析視角。總結而言，如圖1所示，國際制度策略體現在國家與/或國際制度間關系的三個層面，國家對國際制度的直接策略是第一層面，也是國際制度策略的最核心內容；國家與國家間通過國際制度建立權力關系的策略是第二層，是在第一層面國際制度策略的基礎上，國際制度策略的延伸；國際制度間關系的策略是第三層，也是國際制度策略中最間接的一層，這種策略往往是前兩層策略的結果，即國家針對國際制度的策略，以及運用國際制度建立國家間關系的策略，決定了或在很大程度上影響了相關國際制度間的關系。

圖1 國際制度策略的多層分析框架

三、構建中國國際制度策略體系的思考

上述框架提供了審視和思考中國國際制度策略的分析工具。在上述三層國際制度策略中，國家間關系的視角（第二層視角）更具強權政治的色彩，強調了國家間的權力不均衡和博弈。在這種視角下，國際制度的獨立性和功能性相對被弱化。相較之下，制度間關系的視角（第三層視角）更加凸顯國際制度的主體性和作用，國家成為塑造國際制度間關系的隱性力量，不易于被直接觀察和分析。因此，國家與制度間的關系（第一層視角）是一種討論中國國際制度策略的更為直接的視角，這種視角不過度強調國家間的權力不均衡和博弈，因此不會激發或升級國家間權力競爭，同時又強調中國的主體性和國際制度的功能性，有助于中國提升國際制度性權力和國際地位。故此，下文首先著重從第一層視角分析中國的國際制度策略，然后從第二層和第三層視角出發，簡要分析中國發展的制度方略和制度性權力觀。

（一）“改革—創建—退出”三位一體策略

新中國成立初期“另起爐灶”和“打掃干凈屋子再請客”的外交戰略，實質上是對當時的國際制度采用了退出式破壞的策略，其中包括退出聯合國、IMF、世界銀行等國際機構和否認國民政府簽訂的國際條約等。其核心目標并不是真正意義上破壞西方國家主導建立的國際制度，更多的是為了表達政治立場和態度。在中美關系破冰之前，中國和西方主導的國際制度處于一種雙向抵制的態勢。一方面，在政治意識形態對抗的背景下，中國國內的政治氛圍和態度總體上抵制任何西方國家主導建立的國際制度，其中便包括美國主導的國際貨幣制度、關稅與貿易總協定以及安全體系等；另一方面，中國也嘗試恢復在聯合國、IMF、世界銀行等國際機構中的合法席位，但遭受了以美國為主的西方國家的阻撓①凌勝利.從“參與者”到“建設者”——中國參與國際政治安全體系的進程分析［J］.和平與發展，2016（4）：7-17.。在中國恢復聯合國合法席位、中美建交和中國重回IMF和世界銀行后，中國的國際制度策略發生了從退出式破壞到參與式進入的轉變，如加入世界經濟論壇（1979年）、世界能源理事會（1983年）和國際刑事警察組織（1984年）②李曉燕.中國國際組織外交的歷史發展與自主創新［J］.東北亞論壇，2020（2）：58-70.。尤其在1993年改革開放提速之后，中國參與式進入國際制度的步伐明顯加快，標志性事件是2001年中國加入WTO，正式接受主流的國際貿易制度。自此，中國全面參與了政治、經濟等領域的國際制度③張發林.全球金融治理與中國［M］.北京：中國人民大學出版社，2020：165-177.④同①。⑤李巍.歷史進程中的國際經濟制度與中國的角色［J］.當代世界，2019（10）：10-16.。根據國際協會聯盟（Union of International Associations，以下簡稱UIA）發布的《國際組織年鑒2019—2020》，中國已加入了5312個不同類型的廣義國際組織，其中傳統意義上的國際組織（即第I類）達到了3155個，多邊協定或政府間協議達到了237個①Union of International Associations. Yearbook of international organizations 2019—2020［R/OL］.（2019-06-20）［2022-06-19］.https://uia.org/yearbook.。

隨著國內外政治經濟形勢的持續變化，中國參與式進入的國際制度策略悄然向改革式進入和創建策略轉變。改革式進入期望通過改革使國際制度更加合理地反映世界政治經濟格局的變化，提升制度有效性和合法性，同時增加中國的國際制度性權力。參與和改革兩個層面的進入策略往往具有時間上的先后關系。在經歷了較長時間的學習和接受后，推動既有國際制度改革逐漸成為中國面對主要國際制度的態度和策略，如對IMF投票權和份額改革的訴求，提出WTO改革的立場和主張②全毅.各國 WTO 改革方案比較與中國因應策略［J］.亞太經濟，2019（6）：110-117.，對以美元為核心的國際貨幣體制的批評和改革貢獻③張發林.全球貨幣治理的中國效應［J］.世界經濟與政治，2019（8）：96-126.，推動國際知識產權規則變革④趙龍躍.制度性權力：國際規則重構與中國策略［M］.北京：人民出版社，2016：195-196.等。“中國方案”話語的提出便反映了中國提出自我主張和貢獻智慧的態度和策略轉變，“中國方案”的重要內容之一便是對國際制度改革的方案。國際制度的變革是緩慢的，既有權力結構很難在短期內得到較大幅度的調整，創建便因此成為中國表達對現有國際制度不滿和提升國際制度有效性的另一策略。

創建是（較參與式和改革式進入）更為高級的國際制度策略，對國家認知凝聚、規范塑造、規則制定、議程設置等方面的能力要求更高。中國國際制度策略從進入到創建的轉變，一方面是中國政治經濟實力持續提升的必然結果，另一方面也是中國宏觀外交戰略從“韜光養晦”到“有所作為”的具體體現。創建策略更好地反映了中國對國際制度的偏好和訴求，愈發成為新興國家表達訴求和凝聚共識的手段。自1997年中國主導建立全球性政府間的國際竹藤組織后，近年來中國主導或參與建立了亞投行、新發展銀行（金磚銀行）、清邁協議、上海合作組織等新興國際制度。

中國國際制度策略的演進是國際格局變遷和中國政治經濟發展雙重作用的結果。在當前百年未有之大變局和中國特色社會主義新時代的國際和國內背景下，中國國際制度性權力的培育需要更加立體和多元的策略，單一的進入或創建策略都無法滿足中國應對復雜國際局勢的需求，綜合運用不同策略方是可取之道。具體而言，中國國際制度性權力的培育可采用“改革—創建—退出”三位一體的策略。

首先，推動現有國際制度的改革（即改革式進入）在較長時期內仍將是中國國際制度策略的核心。通過改革，國際制度將更加客觀地反映國際政治經濟現實的變化，中國在現有國際制度內的組織決策權和規則制定權等國際制度性權力將得到相應的提升。如上所述，在經歷了40余年的改革開放后，中國已與國際體系建立了密切的聯系，這是參與式進入策略的結果。參與式進入是一個從局外人到局中人的過程，表現為中國與國際制度間聯系的從無到有。改革式進入則是嘗試從邊緣向中心靠近的過程，表現為中國與國際制度間聯系的深化。從參與式到改革式進入的戰略轉變至少可追溯至1997年亞洲金融危機后中國對IMF等國際金融機構改革的呼吁。這一轉變在2008年國際金融危機后更加顯著，其根本原因是中國和國際政治經濟形勢變化速度與國際制度調整步伐的不一致。

但是，運用改革式進入的策略需要注意以下幾點。第一，改革是以國際政治經濟實力的變遷為基礎的，追求實力增長是基本或根本目標，國際制度的調整往往是結果或手段，切勿本末倒置。實力是國際權力的基礎和保障。中國對國際制度性權力的追求須以繼續保障中國政治經濟的持續發展為最終目標，國際制度變革本身并不是最終目的。第二，改革的對象不只是如IMF等國際機構，國際規范的調整也是重要內容，而且往往國際規范調整的難度更大，產生的影響也更大。國際規范和規范塑造權力對國家提升其國際制度性權力具有重要作用，如浮動匯率與固定匯率的規范之爭，自由市場與政府干預的規范博弈，“保護的責任”與主權獨立的規范沖突等。近年來中國提出的“人類命運共同體”和“新型國際關系”便可視為改變或塑造國際規范的嘗試。第三，改革是改變不合理和不公平的國際制度，但仍需維護當前主要國際制度的多邊性和合法性，遏制逆全球化和大國沙文主義的崛起。在維護全球化和多邊主義的前提下推動既有制度的改革，對國際體系的穩定至關重要。

其次，創建將愈發在中國國際制度策略中占據重要位置，但創建策略的運用還需謹慎，在短期內不應成為中國國際制度策略的核心。亞投行的建立是目前中國創建策略最成功的案例，提升了中國在基礎設施投資方面的國際制度性話語權。但是，亞投行的成功并不意味著中國具備了大規模創建國際制度的時機和能力。制度創建易發生在兩種情形下：制度空缺和制度危機。制度空缺為制度創建帶來了較高的需求和合法性，如第二次世界大戰結束后國際貨幣體系的重建，20世紀80年代以前銀行業國際監管制度的缺位等。在當前國際體系高度制度化的背景下，制度空缺的現象越發少見，制度重疊或制度冗余反而更加顯著。這意味著制度創建易于誘發制度間或主導國家間的競爭。在國際秩序動蕩的背景下，制度間和國家間競爭的加劇，將進一步惡化國際環境。如前文關于抵制和制度間競合等策略的分析所示，亞投行的建立激發了主要國家間在基礎設施投資領域的競爭，尤其在美日與中國之間。此外，既有制度的危機或失靈也會為創建新國際制度帶來需求和合法性，亞投行的成立正是基于既有國際或區域金融機構在基礎設施投資上的不足。當制度出現危機時，推動其改革往往是第一選擇，只有在改革無果時，創建才會成為一種選擇。

即使時機出現，制度創建仍需要強大的國家政治經濟實力做保障，需要精心的設計和運籌，需要多方面的能力和技巧。40余年的改革開放已為中國積累了較強的經濟實力和政治影響力，但是中國仍然是一個發展中國家，在總體經濟實力攀升的同時，中國還面臨如發展不平衡、經濟結構不合理、人均經濟水平較低等一些問題。除了增加制度性權力，制度創建或即便只是深度融入既有國際制度，仍會為主導國帶來負擔和責任。這些負擔和責任是國家發展的表現，但與政治經濟實力不相符合的負擔和責任將成為發展的累贅。僅以參與國際組織的支出為例，中國2019年關于國際組織會費和股本金等預算高達250.75億元①中華人民共和國財政部.關于2019年中央本級支出預算的說明［EB/OL］.（2019-03-29） ［2022-06-19］. http：//yss.mof.gov.cn/2019zyczys/201903/t20190329_3209191.htm.。有限度地增加創建或深度融入國際制度的投入，提升中國的國際制度性權力，可助力中國的持續發展，而不合理的投入則可能拖累中國發展。這正是關于中國承擔“國際責任”和構建“負責任大國”身份諸多研究的要義所在②盧靜.國際責任與中國外交［J］.國際問題研究，2019（5）：20-36.③趙洋.縱向建構與中國負責任大國身份的形成［J］.世界經濟與政治，2016（7）：108-130.。

除了政治經濟實力，外交技巧和策略更是成功創建國際制度的必備因素。尤其對于沒有絕對政治經濟實力優勢的國家而言，外交技巧和策略變得尤為重要。如前提及，相關研究探討了非霸權國或小國在創建國際制度時的策略。例如，一項研究認為，崛起國成功創建國際制度并獲得初始生存的關鍵因素是自我約束機制和國際制度的合作預期④劉瑋.崛起國創建國際制度的策略［J］.世界經濟與政治，2017（9）：84-106.；另一項研究認為，非西方主導國塑造國際規范應該充分利用安全化操作增加規范合法性，充分利用規范演進（而非規范創建）的邏輯、充分利用規范間的互動關系，充分利用非西方的數量和合作優勢⑤潘亞玲.國際規范生成：理論反思與模型建構［J］.歐洲研究，2019（5）：45-67.；小行為體也可通過規范制度、網絡權力和過程實踐創建并主導國際制度⑥魏玲.小行為體與國際制度——亞信會議、東盟地區論壇與亞洲安全［J］.世界經濟與政治，2014（5）：85-100.。中國在創建國際制度中還需繼續提升其認知凝聚、規范塑造、規則制定、議程設置等能力和技巧。在亞投行籌建過程中，這些能力和技巧的運用確實提供了成功的經驗。

最后，退出也應是中國國際制度策略中的一部分，不應被忽略或避而不談。進入、創建和破壞構成國家與國際制度間關系的完整內容，中國國際制度策略同樣應全面包含這三個方面的內容。創建策略實質上塑造了新的國際制度性權力來源，對國家實力和能力的要求較高，近年來已成為中國國際制度策略的重要內容。進入包含參與式和改革式兩種，改革式進入策略已發展為當前中國國際制度策略的核心。破壞包含退出式、阻礙式和抵制式三種，其中，至少“退出”策略應被納入中國的國際制度策略之中，其原因有三。第一，退出可被用作一種策略，具有功能性作用，用于規避過度或不合理負擔。不同問題領域中諸多國際制度的功能性和有效性不同，這正是中國積極推動相關國際制度改革的重要原因①王明國.國際制度的有效性：研究現狀、路徑方法與理論批評［J］.歐洲研究，2011（2）：30-45.。當特定國際制度的有效性極低時，其在政治和經濟層面都會變成國家的一種負擔，由此退出便是有效減輕這類負擔的手段。阻礙式和抵制式破壞都易于誘發沖突和對抗，退出式破壞沖突性更低，尤其是對于功能性和有效性受到極大質疑的國際制度。一些研究認為，特朗普政府的“制度收縮”或制度退出很大程度上體現了這一邏輯②溫堯.退出的政治：美國制度收縮的邏輯［J］.當代亞太，2019（1）：4-37.。根據UIA發布的數據，在中國參與諸多國際組織中，有872個傳統或非傳統的國際組織處于不活躍或瀕臨解散的狀態，這實質上變成了一種負擔③Union of International Associations. Yearbook of international organizations 2019-2020［R/OL］.（2019-06-20）［2022-06-19］. https://uia.org/yearbook.。第二，退出可被用作一種威懾，具有工具性作用，用以表達訴求。大國退出國際制度會對國際制度的運行產生重要影響，正因為這種影響的存在，退出便成為一種權力工具，既可用以表達不滿，也可用于倒逼相應國際制度的改革。但是，退出威懾的有效性受限于發起國的實力和可信度，只有當行為主體在特定國際制度中具有較大影響力時，退出威懾才可能產生作用。因此，中小國家采用退出策略通常無法產生較大作用，而中國政治經濟實力的攀升為其采用退出威懾策略創造了必要條件。同時，只有當行為主體的威懾具有可信度時，威懾才能發揮效用④SCHELLING T C. The strategy of conflict［M］. Cambridge， London： Harvard University Press，1980：10-12.。換言之，這種威懾在特定條件下需要能夠切實轉變為政策和實踐。第三，退出作為一種常設機制，增加了中國國際制度策略的完整性，具有戰略性作用。在較長時間里，主流的政策和研究都聚焦如何進入國際制度和推動其改革，這是中國改革開放持續推進和深度融入國際體系的結果和必然。隨著中國成為國際體系中的大國，制定或實施退出策略的條件更加成熟，需求愈發強烈。改革策略是爭奪既有的權力，創建策略是塑造新的權力，而退出既是國際制度性權力的一種來源，也是對既有國際制度性權力進行結構性調整的一種手段。美國“退出外交”的負面影響不應是中國國際制度策略忽略“退出”的理由。相反，它給中國帶來一個重要的啟示：退出策略應是大國國際制度策略體系中的重要內容，不可被濫用，亦不可缺失。

（二）中國發展的制度方略

中國處理與國際制度關系的策略及其效果決定了中國在這些國際制度中的影響力大小，從而也決定了中國的國際制度性權力大小，而這些影響力和權力可被用于實現更多的國內和對外政策目標。一個基本的共識是，國家經濟實力不會自然和自動地轉化為國際權力，國際權力的生成需要國家方略（statecraft）的推動。方略包含和平和暴力兩大類，和平的方略又可區分為問題領域內（如金融、貿易、軍事等）和跨問題領域（如制度和觀念等）。其中，制度方略便是推動中國持續發展和促進中國國際權力生成的重要方略。然而，在中國國際關系實踐中，作為中國國際制度策略體系中的第二個層面，制度方略的有效使用還有待進一步提升。

總體而言，中國使用制度方略的決策意識需要進一步提升。如上文對中國與國際制度的關系演進梳理所示，在新中國成立以來的很長時期里，中國都是主流國際制度的被動學習者和接受者，一方面希望通過進入國際制度獲得收益，提升國際地位，但另一方面也十分注重保持國家政策的自主性和獨立性。借用科恩對權力的劃分，在權力的兩個維度下（自主性和影響力），中國的國際制度策略最初更多是為了增強自主性，既包括經濟實力提升所帶來的自主性，也包括政策層面不受外界因素干預的自主性①COHEN B J. Currency power： understanding monetary rivalry［M］. Princeton： Princeton University Press，2015：30.。然而，隨著政治經濟實力的不斷攀升，通過制度方略提升影響力變得可行和必要。在諸多實現對外政策目標的方略中，制度方略相對更加易于獲得國際合法性，這一點是由國際制度的特性和功能性作用所決定的。因此，中國不僅要將國際制度視為中國融入國際體系的通道，以及分享具體國際制度在特定問題領域中的功能性作用所帶來收益的途徑，更應主動將其視為政策工具，實現中國的對外政策目標。

在既有制度方略中，中國更偏好積極策略，尤其是利他和合作。利他雖然并不是一種長期和常見的制度方略，但在中國追求國際地位和培育道義領導力的道路上，卻將是一種重要的制度方略，尤其是在援助、減貧、疾病防控等規范性屬性很強的領域中，構建雙邊或多邊制度的各方實力差距往往較大，通過建立利他性的國際制度更有利于相關問題的治理和中國道義性國際制度性權力的提升。合作策略是中國最常使用的制度方略，即通過平等協商構建制度性的國家間關系。這種策略在新中國成立后的較長時期里表現為中國謀求自我在主流國際制度中的平等合作地位，也即上文提及的自主性策略，而后逐漸發展成中國主動構建國家間國際制度關系的基本原則，“人類命運共同體”、“新型國際關系”、“一帶一路”倡議都是在合作基礎上構建雙邊和多邊關系的中國理念，其中制度性關系是雙邊和多邊關系中的重要一類。

但與此同時，偏消極性的制度方略也應得到關注，且在不同情況下酌情使用。這一點與上述中國適當采取國際制度退出策略的邏輯是一樣的，諸如誘陷、強迫和排他等消極性制度方略并非在中國的制度方略體系中毫無作用或作用完全是負面的。在激烈的國家間競爭中，尤其是面對強國或霸權國的打壓時，這些制度方略是有效的反制政策工具，可用于表達自我立場和捍衛自我利益。無論是在傳統國際制度的變遷中（如聯合國、WTO和IMF等改革），還是在新國際制度的構建中（如亞投行），主要國家間的競爭甚至對抗從未停止，而競爭和對抗的策略也是消極與積極并存。例如，中國恢復在聯合國等國際機構中的合法席位絕不只是中國利他和合作策略的結果；亞投行的成立也不單純是利他和合作策略的結果，而是處于不同角色的國家采用不同策略博弈的結果，這些策略被概括為“制度制衡”②賀凱，馮惠云，魏冰.領導權轉移與全球治理：角色定位、制度制衡與亞投行［J］.國際政治科學，2019（3）：31-59.；中國推動“一帶一路”倡議一直以平等合作為基本原則，且并不直接追求其制度化發展，卻被認為激發了中美間的制度競爭，而在中美制度競爭中，中美雙方采用的制度方略包含了積極和消極策略③趙洋.中美制度競爭分析——以“一帶一路”為例［J］.當代亞太，2016（2）：28-57.。由此也可見，消極策略對于制度方略體系的完整性和有效性具有戰略性的意義。

（三）中國的“制度性權力觀”與國際秩序的未來

國際秩序的核心支柱是國際制度，不同問題領域內的國際制度和跨領域的一般性國際制度共同塑造了特定的國際秩序，如第二次世界大戰后美國在安全、金融、貿易等領域所構建的國際制度，塑造了戰后美國領導的自由主義國際秩序。大國間的競爭在本質上是實力和能力的競爭，實力強調客觀的物質層面，能力側重主觀能動性層面。但是，在經濟全球化和國際體系日益制度化的背景下，競爭的方式卻發生較大變化，國際制度競爭成為大國權力角逐的重要方式，無論是暴力的戰爭，還是非暴力的“冷戰”，競爭的結果都將以國際制度的形式確立下來，這一點在第二次世界大戰結束后的國際秩序重建中就已清晰顯現。由此可知，國際秩序的變遷將表現為主流國際制度的變革，國際制度變革的方式將極大影響國際制度演進的方式。

國際制度和國際秩序將以何種方式演進，取決于主要大國的制度性權力觀。國家處理與國際制度關系的策略和國家通過國際制度建立國家間關系的策略，都會最終表現為不同國際制度間的互動和博弈，綜合形成一國的“制度性權力觀”，即對國際制度性權力的來源、獲取權力的目的和運用權力的方式等方面內容的系統看法。如果主要大國通過作用于國際制度的權力，強行改變國際制度，國際秩序的變遷將顯現出暴力革命的方式，呈現庫恩式“范式變遷”，而如果大國通過制度方略或利用源自國際制度的權力，試圖重塑國際制度，國際秩序的變遷會在既有制度內發生，可能同樣顯現大國間的競爭性，但這種競爭未必是沖突性和暴力性的。因此，大國的國際制度策略和由此呈現出的國際制度競爭，不僅事關各自的實力和地位，更關乎國際體系的穩定和國際秩序的演進方式。

中國在前述兩個層次上的國際制度策略將決定中國在國際制度博弈中的角色，也由此塑造了中國的制度性權力觀和中國在未來國際秩序中的作用。中國奉行的“人類命運共同體”“不稱霸”“不結盟”“新型國際關系”的理念及戰略體現出和平導向和合作導向的國際權力觀。這種權力觀也很好地在中國的國際制度策略中體現出來，如積極參與主流國際制度中，接受主要國際規則，在國際組織中主張大小國家的一律平等，多以利他和合作的國際制度策略構建雙邊和多邊的國家間關系等。但是，正如上文所述，這種權力觀并不意味著中國應該完全放棄沖突性和強制性策略，而應建立更加完整的國際制度策略體系。

四、結 語

大國間的國際制度性權力競爭是國際秩序調整期的一個重要特征，競爭成敗是大國實力較量的結果，亦是國家運用實力發揮國際影響力的結果，客觀的物質實力和主觀的能力在國際制度性權力競爭中都起到了重要作用。國際制度策略體系正是國際制度性權力獲得能力的很好體現，是中國通過國際制度謀求持續發展，運用國際制度建立有益和有利的國際關系，通過國際制度推動國際秩序和平演進的重要保障。中國的國際制度實踐已然有意或無意地體現出具有特色的權力觀和策略，但中國國際制度策略體系的構建仍需要理論支撐和政策實踐，需要更加全面地囊括國際制度策略三個層面的不同內容。具體策略有消極或積極、強制或非強制之分，但策略本身應是中性的，只有使用策略的目的才是規范性的。讓利和合作的積極策略也可能因為不正義的目的而受到指責，如強權國家聯合開展霸權式的經濟打壓和制裁，而誘陷、強迫和排他等消極策略也可用于維護國際道義的正義目的，如對違反國際經貿規則、國際人權規范等的行為體進行懲罰。中國國際制度策略體系的構建不僅是經濟實力向中國國際權力轉化的必要條件，也是推動國際秩序和平演進的重要因素。