社會工作應急治理制度化建設探討
——以新冠肺炎疫情防控的廣州實踐為例

■藍宇蘊

制度化是抗衡不確定性風險與實現有效治理的利器。作為專業化和職業化助人的社會工作，在關注參與社會治理的新時代背景下，正越來越成為我國社會治理的重要力量。伴隨2019年底開始席卷全國乃至全球的新冠肺炎疫情事件的發生，社會工作參與應急治理的專業優勢凸顯。由于專業社會工作理念源自西方，本土社會工作理論與實踐均在“嵌入性”發展過程中，與此相關，我國社會工作服務的制度化配套機制仍在培育中，社會工作應急治理的制度化建設相對滯后于實踐發展，探討其制度化建設路徑，正是本研究的核心關注。由于新冠肺炎疫情事件是世界衛生組織認定的國際公共衛生應急事件，而廣州市社會工作參與新冠肺炎疫情治理，恰好成為社會工作參與應急治理的一個典型案例，并給社會工作應急治理制度化研究提供了經驗參照。

一、問題的提出：社會工作應急治理面臨角色尷尬

2020年2月23日，習近平總書記在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署的會議上提出：“要發揮社會工作的專業優勢，支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導、情緒支持、保障支持等服務。”該重要講話不僅給社會工作參與應急治理以有力的支持，也極大地促進了各方對社會工作參與應急治理的認同與配合。2021年6月，民政部和國家發改委頒布《“十四五”民政事業發展規劃》，當中指出，截止到2025年，民政工作要力爭達到“社會組織、社會工作者、志愿者聯動機制和參與社會治理途徑的進一步暢通和規范”。此外，民政部、人社部還出臺了促進社會工作發展的系列政策文件。所有這些均表明，國家正在積極助推社會工作領域的制度化建設。

國家層面的制度化推進，與社會工作發揮的實踐功能日益增強直接相關。社會工作憑借自身的專業優勢，在社會治理中發揮重要作用。在新冠肺炎疫情暴發之初，廣州市社會工作行業黨委、廣州市社會工作協會就于2020年1月26日發出《關于全行業援助抗擊新型肺炎疫災，實施“廣州社工紅棉守護行動”的倡議書》，全市社會工作機構和從業者紛紛響應，并集體投入到疫情防控工作中。據不完全統計，截止到2021年2月26日，全市71家社會工作機構利用社工站、專項服務點等開設了239條“廣州社工紅棉守護熱線”，累計投入接線社工6.7萬人次，累計服務市民124萬次。為市民提供防疫咨詢25萬次、心理輔導4萬次，協助開展困難救助服務，累計為困境孤寡長者、患病長者提供上門送藥送菜等緊急求援11431次，服務21899人次；配合鎮街村居開展線下防控排查20.7萬人次，服務社區留觀隔離人員1萬人次；整合鏈接愛心物資3.3萬件，折合97萬元，參與募捐善款28萬元①。這份凝聚龐大勞動量的應急服務成績單，只是廣州社會工作參與疫情治理階段性成效的縮影。

與社會工作應急治理取得的顯著成效相比，其所獲得的制度性接納和認可則較為微弱。第一，社會工作參與新冠肺炎疫情治理帶有明顯的臨時服務特征。新冠肺炎疫情降臨，政府部門會給社會工作服務行業和機構下發緊急通知，調動社會工作資源參與應急服務，但這種服務往往是倉促上陣，而沒有明確其提供專業服務的身份角色。與此相關，社會工作者在職業待遇上也面臨同樣的尷尬，如雖身處抗疫前線，但并未享有政府的優惠性工作補貼，甚至未享受優先打疫苗的權利。第二，社會工作參與新冠肺炎疫情治理，其專業化服務缺乏基本行業生態的支持。與前者緣由密切相關，即社會工作應急治理帶有臨時性特點，政府及相關部門對社會工作服務實踐的認識、投入、信任和賦權均有不足，或者說整個社會服務行業的體制機制都在培育發展過程中，能獲得的系統性支持自然非常有限。

如果從制度化角度看，社會工作參與應急治理面臨身份角色的“模糊性”以及獲得系統性支持很有限等問題。但歸根結底，這些問題還是制度化水平較低和沒有納入主流體制機制的呈現。我國社會工作參與社會治理的制度化建設，充其量只是大框架和總體層次上的，缺乏應急治理這一細分領域的制度化建設。目前一般意義層面的公共應急治理，還主要是歸屬在公共管理領域，制度化進程起步相對較早也更有基礎，但卻并未把社會工作應急治理納入其中。有學術研究指出，我國社會工作應急治理仍然處于起步探索階段，如法制化建設基本還在空白狀態、其他制度化建設或不完善或是完全缺失，致使其實際功能價值與所獲得社會支持及認可之間存在嚴重不協調或不對等的問題，并表現為專業自覺與體系邊緣的雙重邏輯問題②。恰恰是在這個意義上，社會工作應急治理制度化建設才成為社會工作實踐研究中的一個前沿問題。

二、社會工作應急治理制度化建設的依據

社會工作制度化是指“政府、社會工作群體、社會服務機構參與社會工作制度的設計、構型、體系化并使其發揮作用的行動和過程”③。同時，社會工作制度化是社會工作專業化、自主化和服務常態化的基本保障。長期以來，我國主流社會體制機制主要受傳統行政邏輯的支配，并沒有專業社會工作的介入。相對于我國社會結構而言，社會工作這種具有明顯“外在性”特點的新型社會力量，其服務型治理和應急服務實踐的制度化建構，恰恰就是助推我國社會結構創新、社會生態重構的重要因素。廣州市荔灣區于2021年5月21日發現年度內的首個本地新冠肺炎病例，全市疫情防控工作再度加強，并成為觀察社會工作應急治理制度化建設的現實場景。

（一）社會工作應急治理制度化建設是專業發展的要求

首先，應急治理制度化建設是社會工作本質體現的基本需要。社會工作參與服務型治理，是利用科學知識和方法達到專業化助人自助的目的。具體而言，社會工作在履行專業服務時，要求按照科學程序提供服務。例如，提前對服務需求進行調查預估，在精準梳理服務需求基礎上設計工作方案，在督導指導下提供包括個案、小組、社區活動、鏈接服務資源在內的各種服務，在總結、評估和反思中不斷提升服務質量。社會工作參與應急治理，則是要把社會工作專業服務流程有針對性地移植到應急事件的處置中。專業社會工作源自西方社會情境，但也是社會發展到特定階段的產物。就后者而言，社會工作是解決現代問題和實現社會公平正義的一種制度創新。作為專業助人的服務工作，社會工作承擔應急治理功能，無疑與其本性驅動相關。在應急治理中，伴隨應急事件的突發，解困救難需求必然激增。新冠肺炎疫情暴發后，社區居民中的低保低收、特困、獨居孤寡長者、貧困重度殘疾人等群體往往會因疫情陷入雪上加霜的生活境地。與此同時，提供電話排查、防疫咨詢、協助核酸檢測、構筑居民生活安全網的需求也急劇增多。這些驟然膨脹的服務需求，與社會工作的出發點恰好形成了一種內在契合性關系，并成為社會工作參與應急治理的主要驅動力。但這種驅動力能否真正轉化為社會工作服務的行動力，則在很大程度上依賴于社會工作參與應急治理的制度化建設情況，因為行動潛力要有恰當的制度安排，才有可能轉化為現實的集體行動。

其次，應急治理制度化建設是社會工作功能實現的基本需要。社會工作參與社會治理的功能表現形式很多，如可通過賦權增能、情緒疏導、精神支持、鏈接資源等方式為遭遇突發事件而損失的社區、單位、家庭或個人提供服務，還可通過構建社會關系網絡、修復社會關系以增強群體或個人能力，等等。但是，所有社會工作服務功能的良好發揮，都需具備一定的前提條件，如服務介入前的社會服務制度化建設、社區社會資本累積的情況等。如果社區的社會資本厚實，社會工作應急服務的效果就好，反之亦然。為此，常態時期社會工作制度化建設至關重要，甚至成為應急治理效果呈現的重要前提條件。廣州社會工作參與疫情防控業績彰顯，就與其制度化建設的基礎較扎實有關。廣州秉持制度建設先行理念，于2010年推行政府購買社會工作服務的試點，2012年在市區全面鋪開，2019年在全市172個鎮街共設立201個社工站，實現鎮街社會工作服務的全覆蓋，不僅標志著全市社會工作服務網絡基本建成，也意味著社會工作應急治理有實實在在可以依托的服務平臺。廣州社會工作參與社會治理，包括參與新冠肺炎疫情治理，主要就是借助這些社工站發揮作用的，且基本都是立足廣州市社會工作協會和社會工作服務機構的聯動來發揮作用的。前者主要在地方行業范圍內發出倡導和提供業務指導及監督，后者則在響應倡導基礎上提供各種直接服務。二者之所以能夠密切聯動而共同推進應急服務，前期的制度化建設是鋪墊。

再次，應急治理制度化建設是社會工作制度結構優化的基本需要。正如前述所論，社會工作參與服務治理離不開系統完整制度化結構的支持。可以說，社會工作服務領域的制度化建設，有賴于全方位和立體化制度結構的配合，其應急治理制度化建設同樣不可或缺，因為這是社會工作參與社會治理制度化建設的重要部分。從我國公共應急治理的實際運作看，社會主體參與應急行動的主要路徑，首先是上級行政機關發出號召、指示或者各種通知、文件、意見、建議等，并通過行政網絡自上而下地推進。這種應急治理方式帶有明顯的“運動型治理”特征④，其背后邏輯則體現出制度化建設不足的深層次問題，同時也帶有治理結構和模式單一化的問題。而事實上，社會工作應急服務治理，如果沒有完善的制度化結構，特別是如果沒有來自專業治理角度的多樣化制度支持，包括社會工作服務治理中諸如應急服務的崗位、結構、資質、業績和考核激勵等制度化規定，應急服務會由于缺乏相對明確和精準的可預期性和可持續性的保障機制，而難以取得良好的服務效果。為此，建立健全具有針對性的、結構完整的應急治理制度化體系，是社會工作制度結構優化和最終走出運動型治理“怪圈”的需要。

（二）社會工作應急治理制度化建設是有效治理的需要

制度化建設和效率化治理密切相關。社會工作參與服務型的治理，要有完善制度化規范的支撐，這主要是由社會工作的效率邏輯所決定。換言之，建構具有整合性的、社會工作服務功能健全的治理體系，合理制度化體系建設是基礎，也是社會工作服務效率得以呈現的基本依靠，同樣是社會工作應急治理效率化的依據所在。社會工作參與應急治理，基于專業服務的要求，在應急方案的制訂、服務人員的培訓、應急任務執行以及應急資源的保障等方面，都需要在具有相對穩固性特點的制度化或程序化規定的支持下，服務實踐才可能有章可循，專業服務效果才可能有保障，應急治理也才談得上效率。廣州2021年新冠疫情暴發后的短短23天內，全市社工站就同時開通了239條“紅棉守護熱線”，服務市民超過5.8萬人次，通過搭建線下支持網服務市民超過370萬人次，并聯動2.1萬名志愿者參與到疫情排查、核酸檢測和疫苗接種等工作中，服務市民200多萬人次。另外，社會工作者還堅守在兩個高風險區和11個中風險區提供各種應急服務。在如此短的時間內，社會工作者要處理如此眾多的應急事務，如果不是借助制度化建設而梳理出具有相對穩定性的操作方式，并讓應急服務快速進入操作性的行動中，社會工作應急治理效率化就將無從談起。

我國社會治理是在黨的領導和政府主導下，直接依靠社會組織等多元力量而推進的。社會治理的效率化與社會工作服務的組織化、制度化是緊密聯系在一起的，應急治理也遵循同樣的機制。例如，第一，由于任何應急治理幾乎都是多組織、多部門的協調配合，特別是在應急事件發展快、負面影響大、群眾恐慌情緒快速積累條件下，更依賴多方聯動，進而更依賴高質量的、可統合多方關系的制度設計。新冠肺炎疫情防控中，如果僅僅依賴醫學機構的力量是遠遠不夠的，而必須聯動其他不同主體共同參與，為此，建構制度化的紐帶，形成應急治理共同體，就成為應急治理制度化建設的基本要求。第二，社會工作參與應急治理，如果能建立“社工+志愿者+慈善”的制度化機制，則可更廣泛鏈接和動員社會資源，并讓社會工作機構的有限資源轉換出無限的服務能量。荔灣區在暴發疫情后的20天內，社會工作機構就募集善款97.92萬元和價值184.1萬元的物資，并與慈善組織合作讓1018名困難群眾實現了“微心愿”。在完成這些資源鏈接和應急服務上，初步建立的“社工+志愿者+慈善”的制度化機制就發揮了良好的作用。第三，社區是社會工作參與社會治理、參與應急服務的主戰場，新冠肺炎疫情防控就是以社區居家隔離為主的，而這種應急實踐往往很依賴社區關系、社區共同體的建立和維系，同樣很依賴社區共同體制度化紐帶的建設，否則，應急服務共同體就難以形成。

（三）社會工作應急治理制度化建設是治理現代化的要求

建立健全社會工作應急治理體系，形成充滿人文關懷的社會工作應急治理體制機制，是社會現代化和應急服務現代化的要求。該要求如果付諸實踐，則離不開社會工作應急服務的制度化建設。社會工作制度化建設內容非常廣泛，包括社會工作應急服務不同環節或領域的制度化，如應急治理組織管理的制度化、經費保障的制度化、服務操作的制度化、人才培訓的制度化等，且這種制度化由于實際運用情境復雜而更有難度。廣州荔灣區的海南村是城中村，曾在7天內發現29位新冠病毒感染者，給疫情防控帶來很大壓力。在這個人口密度高、外來流動人口規模大的城中村，疫情防控最有效的途徑就是快速切斷傳播鏈。由于這個城中村目前主要由農村集體組織演變而來的轉制公司在負責治理，而由于轉制公司在常態時期的制度化建設基礎良好，因而在疫情來臨時可快速采取封村封路等實際行動，并由此轉化出應急服務的積極效果。再如，長期以來，我國普遍存在社區體制機制的過度行政化、工作人員非專業化、社會工作隊伍不穩定和專職崗位不充足等問題，而在所有這些問題并存的條件下，如果恰逢應急事件來臨，應急治理更容易受到單一行政力量的擺布，加大制度化建設的力度，恰恰就是讓社會工作應急治理走上合理化軌道的必要條件。

社會工作應急治理制度化建設的重要性，還與我國社會工作實踐發展的特殊情況有關。我國社會工作的發展高度依賴政府力量的推動，甚至有研究者把這種路徑下發展起來的社會工作稱為“依附型社會工作”，相伴而來的問題是，社會工作專業自主性弱、職業和行業合法性地位難以得到穩固、社會認同度難以提升，等等⑤。社會工作進入我國并經過本土體制機制改造以后，其原本固有的專業元素發生不同程度的改變，專業性產生階段性的消減或偏離，此時，制度化建設產生的糾偏功能就更凸顯；另外，隨著我國市場經濟的深入發展、新時代條件下的利益關系更趨復雜多元，應急事件很可能越來越趨于多發，并驅動社會工作以更專業化、更制度化方式參與應急治理，包括推動專業權力由行政主導轉向專業主導、社會工作功能機制由依附型轉向自主型、服務運作機制由項目制轉向混合制等⑥。而所有這些轉型要求的實現，本質上都與社會工作服務治理的制度化建構密切相關。

三、社會工作應急治理制度化建設路徑探索

有研究指出，社會工作基本特征在其制度化利他主義，社會制度提供資源和規則為社會工作分別確定支持向度和制約向度，使社會工作者的個體經濟理性行為轉化為具有終極關懷倫理意義的集體理性行為⑦。事實上，在此所言制度化利他主義中的“制度化”，主要指具有抽象性和整體性意蘊的制度化，這種制度化需要且必須在社會工作服務實踐中明晰化，抽象的制度化價值才能得到實現。但社會工作制度化水平的提升是綜合性的工作，不僅需要提高政府對社會工作的認識，還要提高社會工作自身的服務能力，不僅需要社會工作服務在處理復雜事務中進行合理的制度化選擇，還要從諸如政府購買社會服務的實踐中提煉制度化建設的方向。

（一）社會工作應急治理制度化進程及廣州現狀

21世紀初，我國社會工作服務的制度化進程開始啟動。2004年，勞動和社會保障部頒布社會工作的職業資格標準，正式把社會工作認定為一門新職業。2006年，人事部和民政部聯合發布《社會工作者職業水平評價暫行規定》，將社會工作納入專業技術范疇，并明確其職業資格法定標準以及助理社會工作師、社會工作師的職業水平考試辦法。這些制度規定給社會工作服務以合法性地位。隨后，社會工作應急治理也開始引發關注并進入制度化建設階段。2016年，民政部推出《重大自然災害與突發事件社會工作服務支援計劃》，標志著社會工作應急治理正式納入國家應急服務制度化系統中。同年，《民政部救災應急工作規程》出臺，并要求在國家I級、Ⅱ級、Ⅲ級救災響應中，社會工作者需要進駐災區開展救災服務和災后重建工作，極大地推動了社會工作應急治理的制度化進程。

國家在社會工作服務治理制度建設上的推進，凸顯國家對包括應急服務在內的社會工作頂層制度設計的重視。與頂層制度建設的國家推動相關，各地則主要依托民政部門推進社會工作應急服務的發展，包括通過制度化方式，推動制定應急救援方案、建立行動小組等以促進應急服務供給。值得一提的是，在社會工作應急服務制度化的建設上，廣東省走在全國的前列。2016年5月，廣東省成立了屬于內地首支參與公共危機治理的社會工作服務隊，在全省招募隊員和后備隊員共100人，全部隊員均是具有應急服務經驗的社會工作者。在這一地方性應急治理制度實施后，各地的社會工作應急服務隊相繼建立，不僅表明社會工作服務越來越深度地介入到了應急治理實踐中，而且還形成了“組隊應急—能力建設—團隊開拓—長期服務”的應急治理廣州模式。

社會工作參與社會治理實踐活動，是推動社會工作服務的制度化、專業化和特色化發展的基本動力。廣州市作為廣東省會，在社會工作的制度化建設上也走在國內前列。廣州市以民政部門為主要領導機構，以廣州市社會工作協會和社會工作服務機構為主要執行機構，探討社會服務的具體落地方式及規律性，并在此過程中建立健全社會工作服務的制度化體系。2012年，廣州開始在全市的市區鎮街開展政府購買社會工作服務的實踐探索，并出臺相應的制度化舉措，如出臺《廣州市社工服務站（家庭綜合服務中心）管理辦法》《廣州市社會工作服務條例》等。當然，需要強調的是，廣州社會工作服務實踐的制度化探索，目前主要還是局限在常態服務條件下的制度建設，而社會工作參與應急治理的制度化建設依然匱乏，主要散見于其他制度文本中。

（二）社會工作應急治理制度化建設思路探討

我國目前條件下的社會工作應急治理，由于缺乏健全制度化建設的支持，如果從結構功能意義上說，就是尚未建立起具有完整結構功能關系的應急治理系統。我國社會工作參與新冠肺炎疫情治理，主要就是從現實問題出發，即社會工作機構和社會工作者基于迫切實踐需要而采取具有針對性的舉措或行動路徑，以提供必要的服務。客觀而言，社會工作參與應急治理的這種行動方式，是社會工作應急治理機制發育不全和本土多重社會情境相結合條件下的一種自覺行動。此行動方式的理論與實踐邏輯均有相當程度的模糊性，但可以肯定的是，它也跟社會工作應急治理制度化缺陷密切相關，并會反過來強化應急治理的匱乏效應。進一步推進社會工作應急治理制度化建設，是走出這種不良循環并給應急治理以更多確定性預期的基礎。

1.社會工作應急治理需納入法制化軌道

法制化是制度建設的最高形態，當然也是社會工作制度化建設的最高形式。以立法方式呈現社會工作制度化建設狀態，既是社會福利進化的體現，也是社會工作高質量發展的必然要求⑧。正如前述所言，我國現階段的社會工作服務領域，其整體上的制度化水平較低，法制化建設更處在幾近空白的狀態，并已經成為制約包括應急治理在內的整個社會工作服務行業發展的重要因素。如果包括應急治理在內的社會工作制度化建設，可以提升到法制化的高度，并明確社會工作服務治理的法律地位，以及相關聯的權利義務關系，社會工作服務實踐和應急治理行為就不僅有法制層面的預期，同時還可以獲得法制化的保障，而且也只有建立健全社會工作參與社會治理，以及參與應急治理的法制化體系，社會服務行業的發展才能有法可循。

社會工作服務的法制化建設，是讓社會工作專業、職業和行業具備硬約束環境的基本途徑。為此，第一，在明確社會工作發展國家戰略和總目標的前提下，厘清和創造社會工作法制化建設的基本條件，并在此基礎上推動國家出臺諸如社會工作法、社會工作者法、社會工作服務條例或社會工作應急服務條例等法律法規。第二，地方政府在符合國家上位法的前提下，根據地方實際推進地方性社會工作服務的法制化進程，以地方立法形式助推社會工作參與社會治理、參與應急治理實踐的法制化建設。第三，持續推進社會工作不同領域的法制化建設。社會工作服務治理、應急服務治理涉及眾多具體領域，如社會工作應急治理與應急志愿服務具有密切關系，推動社會工作服務中的應急志愿服務法制化建設，包括把應急志愿服務保險保障納入法制化體系，就成為社會工作應急志愿服務發展的促進因素。社會工作應急服務其他領域的法制化建設可依此類推。

建構社會工作應急治理的法制化體系，無論在國家或在地方政府層面上，都需要把社會工作參與應急服務治理所關聯的主要事項，諸如相關聯的組織建設、崗位設置、行業規制、項目購買、機構運作、人才培育、經費保障等列入法律制度框架中，并形成具有操作意義的社會工作應急服務法制化條款。其中，尤其要關注以社會工作崗位設置為中心、以專業化人才為依靠、以財政支持為依托的應急社會服務法制建設。在此有兩個問題值得關注：第一，我國社會工作參與應急治理的背景正變得越來越復雜，社會工作服務理念、形式以及社會認知均面臨日益復雜化的挑戰。有鑒于此，社會工作應急服務法制化進程需要謹慎推進，需要在充分論證條件下逐步推進。第二，由于我國社會工作參與應急治理還面臨政府依附性約束的問題，關注并盡可能避免行政主導對社會工作專業自主性可能帶來的不利影響，也是社會工作法制化建設中不可忽略的問題。

2.社會工作應急治理需納入公共服務制度化體系中

我國通常意義上的公共應急治理，主要是在公共管理領域推動，其制度體系比較成熟，但這些基于公共管理視角的制度化建設，存在視野相對單一、缺乏綜合性和整合性的碎片化問題。社會工作應急治理雖然也屬公共治理范疇，但其服務實踐和獲得社會關注較晚，在既有公共治理的主流制度結構中，并沒有把社會工作應急治理納入其中。客觀而言，社會工作應急治理涉及問題具有跨學科領域的特點，恰好為不同專業相互合作借鑒并實現融合發展創造了基礎。在廣州本輪疫情防控中，全市200多個社工站均開通了紅棉守護熱線，給市民提供全方位、全天候的服務，并體現出社會工作應急服務的綜合性特點。又如，和悅社會工作服務中心通過組建心理專家團隊，開通心理服務熱線，為高風險區居家隔離的居民舒緩心理壓力。基于社會工作應急治理的綜合性介入方式，在制度化建設中，與其他公共應急治理領域進行協調對接，是社會工作應急治理制度化建設必須關注的問題，這樣才能促進應急治理共同體的形成。

此外，社會工作應急治理制度化體系的建構，還要關注整體性內外關系的建立和協調。為此而需要關注的主要問題是：第一，在推動社會工作應急治理法制化建設基礎上，通過編制國家和地方政府關于社會工作參與社會治理的專項發展規劃，并把社會工作應急治理納入其中。第二，推動社會工作應急服務制度化建設，可以嘗試推動社會工作應急治理職業制度化建設，以此形成社會工作參與應急治理的職業保障體系，并讓其在國家職業體系中占有特定的職業位置，借此推動包括薪酬制度、職業培訓制度、職業評價制度以及獎勵制度在內的配套制度系統的形成。第三，推動社會工作應急治理制度化建設，尤其需要關注社會工作應急服務崗位的制度化建設。如可在社會組織、社區或企事業單位中設置社會工作應急服務崗位，并以此為中心建構諸如崗位數量、結構、資質、職責、業績以及考核在內的完整制度化體系。另外，可根據崗位服務對象和內容性質不同而有區別地把其納入政府購買服務項目的制度體系中。

3.社會工作應急治理需納入社會組織制度化框架中

社會工作參與社會治理，主要是通過社會組織這個載體來實現的，而社會工作應急治理的情況也類似。社會工作應急治理的制度化建設，基本是指以社會工作服務機構為主的應急服務制度化建設。或者說，社會工作應急治理機制的培育和發展，除依靠政府在宏觀層面的制度化推動之外，無論是在中觀層面還是微觀層面，都很依賴以社會工作服務機構為主體的社會組織制度化建設，特別是社區社會組織的制度化建設的推動。國家和地方政府出臺的促進社會組織發展的法律制度及政策文件，幾乎都要通過行業機構而發生直接作用。基于此，社會工作應急治理制度化建設，就必須把社會組織的制度化建設，特別是社會工作機構的制度化建設連帶在一起。與此相關，社會工作應急治理的制度化建設，就是與社會組織的制度化建設，特別是社會工作機構的制度化建設直接相關的。在此值得一提的是，由于社區是社會工作服務的最重要場所之一，在應急服務制度化建設中，社區單元必須重點納入這個制度化系統中。

為把社會工作應急治理制度化建設和社會組織制度化建設有效銜接起來，至少需要把握兩個關鍵點：第一，從社會工作機構提供社會服務的實際出發，尤其從應急治理實際出發，并針對癥結問題提出具有創新意義的制度及政策倡導。如在廣州本輪疫情防控中，心明愛社會工作服務中心就以總干事為組長，把本機構分布在全市5個區域的社會工作力量聯動起來，形成“五區同行”的疫情治理小組，統籌指導機構項目點的疫情防控工作。其中，這種社會組織參與的創新性應急治理模式，就有潛力提煉為應急治理的創新性制度安排。第二，從國家和地方政府既有社會組織制度及政策出發，收集、梳理和篩選社會工作參與社會治理的制度規范，并在調研基礎上提出創新性的制度建議。如關于社會工作機構綜合監管的制度化建設上，就涉及諸如財務會計、票據稅務、資產管理等制度完善的問題，非營利活動監管的制度化建設問題，社會組織應急服務中涉及籌集分配愛心資源的制度建設問題，等等。社會工作應急治理制度化建設關聯問題很多，建立健全以社會服務機構為主的制度化體系，是社會工作應急治理制度化建設的重點所在。

在此需要強調的是，加強黨建引領下的組織制度建設并把其置于核心位置，相對我國新時代背景下的應急治理而言，有著不可忽略的重要性。廣州2021年疫情暴發之初，正是廣州市社會工作行業黨委連同廣州市社會工作協會，共同成為本區域社會服務行業疫情防控的直接倡議者和領導者，并在第一時間發布《關于廣州社工積極有序參與疫情防控工作的倡議書》和《關于進一步強化社工站疫情防控措施的通知》，緊接著，全市社會工作機構以自己機構的黨支部為核心，以自身機構黨員為骨干，組建起全市100多支疫情防控突擊隊，并體現出社會工作機構黨組織和黨員的模范引導作用。進一步建立健全社會工作領域的黨領導制度，在社會組織制度化中推進黨組織的制度化建設，這樣，社會工作應急治理的制度化建設就可獲得黨建制度化建設的加持。

4.社會工作應急治理需納入志愿服務制度化體系中

應急治理與常規治理不同，前者對志愿服務往往有很高的依賴度。應急治理與突發事件相關，而突發事件通常具有突發性、風險性與不可預測性。危機事件一旦不期而至，應急服務需求可能以排山倒海之勢洶涌而來，此時如果僅僅依靠常態供給就可能遠遠無法滿足需求，志愿服務成為彌補服務缺位的關鍵資源，故社會工作應急治理與志愿服務之間存在天然的密切聯系。廣州2021年疫情中，西村街社工站面對封街封村封路的管理要求，立即讓38名志愿者把30箱“愛心蔬菜”送到上百戶困難居民和兩個養老院，同時還發動30多名志愿者分早、中、晚三班配合街道開展核酸檢測工作。志愿服務的大量使用是應急服務的基本特征。長期以來，我國志愿服務的權利義務關系不明確不對等，即使參與志愿服務付出很多時間精力，但獲得服務保障的機制卻很少，影響志愿服務的可持續發展。究其根源，志愿服務的制度化建設滯后，特別是在社會工作應急治理和志愿服務之間缺乏制度化的貫通機制。

如何實現社會工作應急治理和志愿服務的制度化貫通？第一，以社會工作應急治理制度化建設帶動應急志愿服務的制度化建設，同時以志愿服務制度化建設帶動社會工作應急治理的制度化建設，最終促成兩者的良性互動。東漖街在執行疫情防控的封閉管理期間，轄內芳和花園居住著較多只有半自理能力的獨居孤寡長者，在實施封閉管理之前，他們的就餐問題主要是通過在“長者飯堂”訂餐，并由志愿者送到家門來解決的，但在實行封閉管理以后，“長者飯堂”停止了訂餐服務。為滿足這些獨居孤寡長者的用餐需求，社工站利用平時培養的志愿者組建起臨時“鄰里互助隊”，以“里應外合”的方式將“放心餐”送到困境長者家里，半個月內為382位老人提供了這種送餐服務。當區民政局啟動了封閉期特殊困難群體的免費餐飲服務后，這些志愿者又轉向協助開展人員條件核查、送餐回訪、結對幫扶服務。社會工作應急治理和志愿服務之間的密切聯系，為社會工作應急服務制度化建設和應急志愿服務制度化建設之間的無縫對接奠定了良好基礎。第二，建立健全社會工作應急治理和應急志愿服務的制度化共同體。雖然使用志愿服務資源是社會工作參與社會治理的常態行為，但就制度建設而言，我國志愿服務制度呈嚴重碎片化的狀態，不管是各級文明辦、團委、婦聯還是工會，往往都出臺有志愿服務的制度及政策，政出多門和缺乏基本整合是其當下共性特點。加強以社會工作為中心的志愿服務制度建設，把不同領域的志愿服務制度有機整合起來，則有助于實現這些制度之間的貫通性。我國社會處于轉型期，志愿服務或應急志愿服務都是在傳統體制與現代體制的夾縫中生長的。而推進志愿服務發展的主體眾多，包括黨團組織、工會組織、企事業單位等，如果可以把各單位志愿服務資源以制度化方式鏈接起來，并形成志愿服務聯盟，那么社會工作應急志愿服務就通過制度紐帶而整合在一起了。

5.社會工作應急治理應納入公共財政制度化體系中

任何制度化機制的有效運作，都離不開經濟基礎，且一般經濟基礎越厚實，相應體制機制運作就越順暢。基于此，建立和完善社會工作應急治理制度體系，離不開制度化經濟機制的支撐。由于社會工作應急服務屬公共服務范疇，其經濟來源主要由公共渠道獲得。在我國公共經濟資源有限，特別是民間公共資源機制仍沒有發掘出來的特定條件下，無疑更依賴政府的財政投入。2021年6月頒布的《“十四五”民政事業發展規劃》中，在強調加強社會工作服務的同時，就特別強調要全面推進政府購買服務機制建設，如提出普遍建立政府購買社區服務清單，表明政府在推動財政資金更多地進入社會工作服務領域。由于社會工作應急治理的緊迫性和基礎性意義很強，把社會工作應急治理的經濟成本以制度化方式納入政府財政預算中，才能筑牢社會工作應急治理的經濟基礎。

社會工作參與社會治理的財政制度建設已在探索中。我國社會工作的專業化、職業化和行業化發展，主要是政府自上而下推動起來的。在近年的培育發展階段，整體比較偏重政府購買服務形式，而讓服務資金得以落實。廣州市社會工作協會2018年的統計數據顯示，2008—2018年，廣州政府投入購買社會工作服務資金累計達到25億元，無論是投入規模或總量均居全國前列。其財政支持的制度化機制，也在同一過程中得到發展。在大規模鋪開政府購買社會服務前的2010年，廣州制訂出臺了《廣州市財政支持社會工作發展實施辦法（試行）》和《廣州市扶持發展社會工作類社會組織實施辦法（試行）》，2012年又頒布了《廣州市民辦社會工作服務機構公共財政基本支持實施辦法（試行）》，2018年則在上述試行辦法基礎上出臺了《廣州市政府資金支持社會工作發展實施辦法》。廣州社會工作參與社會治理的財政制度化建設，正在服務實踐中趨向完善。

然而，該領域目前的財政制度建設，主要還是局限在對常態社會工作服務的支持，而沒有給社會工作應急服務以專門支持。就社會工作參與應急治理的財政制度化建設而言，基本還是籠統地包含在常態服務治理框架中，即使在社會工作服務治理非常活躍的廣州、深圳等珠三角地區城市，社會工作應急治理制度化財政機制的專門建構，基本還處在空缺狀態。如果要填補這個缺口，最有效途徑就是把社會工作應急治理的主要經濟來源，列入政府財政制度體系中，并制定和出臺《廣州市政府資金支持社會工作應急治理實施辦法》等制度化文件，即在公共應急治理的財政制度建設中，把社會工作應急服務的財政保障，納入政府制度化財政機制的專門支持系統中，社會工作應急服務才具有可持續發展能力的經濟支撐。

6.社會工作應急治理應納入公共決策制度化體系中

在推進社會工作應急治理制度化建設中，還需關注建立健全以精準決策和研究成果轉化為中心的、多元協作的制度化機制的支撐。為此，需針對那些能發揮應急咨詢和決策功能的部門或機構，訴諸制度化形式，建構具有多元主體共同參與、協同運行的體制機制。其中，有必要把政府、高校、研究機構等力量聚合起來，尤其注意吸納智庫資源、吸納不同主體啟動的應急治理專項研究成果，參與到提供精準化應急信息和更具科學內涵的決策機制中，盡可能爭取以確定性體制機制去應對不具確定性預期的危機事件及被破壞的常態生活。事實上，在應急狀態下，人們普遍對社會秩序寄予更高的期望，并產生有助制度創新的一些社會條件，如制度變革的平時阻力可能暫時地隱退、制度創新動力則會相對凸顯。此時的制度改革就兼有主動與被動、強制與誘致的雙重特性，并有利不同機構之間形成聯動的制度化機制。而且，該機制在危機頻發的現代，由于有些臨時性的制度建構，會在應急過后的社會常態秩序中產生持久影響力，并有可能成為未來社會秩序的一部分，因而，在社會工作應急治理制度化建設中，信息和決策領域聯動機制的制度化建設推動了社會工作應急治理跟上社會變遷的步伐。

概言之，社會工作應急治理制度化建設，是中國社會工作服務體制機制建設的重要組成部分。鑒于我國社會工作服務實踐仍在探索中，社會工作應急治理制度化建設仍處在拓荒階段，在其制度化建設中需要關注的問題至少還有：第一，與社會工作服務發展的特定階段相關，過去多年均比較偏重社會工作專業隊伍建設，但由于制度化建設滯后，社會工作服務面臨投入與崗位不足、從業者物質精神待遇低下、專業人員流失率高等問題，作為更細化領域的社會工作應急治理制度化建設就更為滯后，作為社會工作領域的前沿性問題，需要在今后的較長時期內逐步完善。第二，在應急治理制度化建設中，需不斷尋找制度化建構的切入點，并以此推動應急治理制度化體系的建立。第三，由于社會工作應急治理仍然具有強大行政依附，影響專業自主性的培育，而實現向專業主導的轉型，也是社會工作應急治理制度建設的主要方向。第四，在社會工作應急治理制度化建設中，建構多元驅動與聯動的應急治理機制，同樣是制度化建設的基本方向。

注釋：

①數據來自廣州市社會工作協會研究中心編寫的《廣州市疫情快遞》。需要說明的是，本研究關于廣州社會工作參與疫情防控的數據和資料，均來自《廣州市疫情快遞》。

②徐選國：《專業自覺與體系之外：社會工作介入新冠肺炎疫情初期防控的雙重邏輯及其反思》[J]，《華東理工大學學報（社會科學版）》2020年第2期。

③王思斌：《我國社會工作制度建設分析》[J]，《廣東工業大學學報（社會科學版）》2013年第5期。

④周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》[J]，《開放時代》2012年第9期。

⑤參見韓江風：《社會工作參與社會治理的路徑及優化策略》[J]，《中國國情國力》2020年第2期；韓江風：《嵌入性理論視域下中國特色社會工作的轉型與制度化建構》[J]，《重慶三峽學院學報》2019年第3期。

⑥關信平：《論當前我國專業社會工作的制度建設》[J]，《國家行政學院學報》2017年第5期。

⑦參見郭景萍：《社會工作文化與社會工作者流失行動研究——一種文化解釋學的視角》[J]，《廣東工業大學學報（社會科學版）》2014年第2期；李弘、卜長莉：《本土化社會工作中“制度化利他”的分析》[J]，《長春理工大學學報（社會科學版）》2019年第5期。

⑧張青：《論社會工作立法的必要性及其推進理路》[J]，《社會主義研究》2011年第3期。