商業(yè)銀行破產(chǎn)退出機(jī)制研究

張一禎

一、商業(yè)銀行破產(chǎn)退出機(jī)制的必要性

商業(yè)銀行作為金融體系中的重要的資金供求方，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)循環(huán)中起著至關(guān)重要的作用，也正由于銀行的重要性以及各金融之間的緊密的關(guān)聯(lián)性，一旦銀行出現(xiàn)危機(jī)容易引發(fā)嚴(yán)重的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，加上存款保險(xiǎn)制度，銀行破產(chǎn)倒閉成為一件危害極大的事情。也正是由于這樣的極大危害，引發(fā)了嚴(yán)重的“道德風(fēng)險(xiǎn)”——銀行不能倒閉。無論是政府監(jiān)管部門，還是社會(huì)公眾，甚至是金融機(jī)構(gòu)都默認(rèn)銀行是不會(huì)倒閉的。畢竟倒閉的危害如此之大，政府便不會(huì)放任不管，這就助長(zhǎng)了銀行冒高風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)，同時(shí)規(guī)模越大的銀行的倒閉對(duì)社會(huì)的危害越大，于是出現(xiàn)了“大而不能倒”銀行。這樣的情況便會(huì)助長(zhǎng)銀行的呆賬壞賬率、內(nèi)部交易、大股東尸位素餐等現(xiàn)象，不利于我國(guó)銀行體系的健康發(fā)展，不利于市場(chǎng)資金的循環(huán)，更不利于金融體系支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府通過數(shù)次注資、不良貸款的政策性剝離、成立資產(chǎn)管理公司等一系列措施來緩解國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行的各種危機(jī)，加上國(guó)家信用一直為銀行經(jīng)營(yíng)承擔(dān)著隱性擔(dān)保責(zé)任，掩蓋了我國(guó)銀行業(yè)的發(fā)展隱患。

既然銀行本質(zhì)上還是一家企業(yè)，作為企業(yè)就有破產(chǎn)的可能，并且隨著各種金融衍生品市場(chǎng)的推陳出現(xiàn)，對(duì)銀行風(fēng)控提出了更高的要求。銀行的破產(chǎn)可能會(huì)增加銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率，有利于各利益相關(guān)者更加注重風(fēng)險(xiǎn)的管理，有利于整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的健康發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)缺乏對(duì)問題銀行的出清和破產(chǎn)處置，增加了商業(yè)銀行體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。增加商業(yè)銀行合理的退出機(jī)制，有利于增加商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)的危機(jī)感，在實(shí)質(zhì)上減少商業(yè)銀行內(nèi)部的大股東等問題，如何在保護(hù)儲(chǔ)戶利益和減少市場(chǎng)連帶效應(yīng)的前提下實(shí)現(xiàn)銀行的合理出清，是目前需要思考的問題。

二、我國(guó)商業(yè)銀行破產(chǎn)處置實(shí)踐

我國(guó)對(duì)于商業(yè)銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的處置主要分為兩種：第一種是整體行業(yè)性的救助，如分別成立四大資產(chǎn)管理公司剝離四大行不良貸款，成立匯金公司注資四大行等；第二種是針對(duì)具體某個(gè)銀行的處置，包括海南發(fā)展銀行、河北肅寧縣尚村信用社和包商銀行。海發(fā)行因?yàn)檫^多的違約貸款堆積、現(xiàn)金流緊張、失去了儲(chǔ)戶的信任，產(chǎn)生了嚴(yán)重的擠兌，即使國(guó)家給予了大力度的救助也沒能成功挽救自己，最終破產(chǎn)。肅寧信用社為我國(guó)第一家被批準(zhǔn)破產(chǎn)的農(nóng)信社，而且它也已經(jīng)停止經(jīng)營(yíng)很多年了，相當(dāng)于一個(gè)僵尸信用社。包商銀行為中國(guó)商業(yè)銀行發(fā)展史上第一家通過司法破產(chǎn)程序，完成托管、破產(chǎn)清算、清盤退出的商業(yè)銀行，具有重大意義。不同于包商銀行的市場(chǎng)化退出，海南發(fā)展銀行在1998 年是通過行政清理程序被監(jiān)管部門強(qiáng)制關(guān)閉，且至今仍處于清理狀態(tài)中。

作為我國(guó)銀行破產(chǎn)的典型案例，包商銀行在確認(rèn)大股東控股和關(guān)聯(lián)交易，以及過多死賬堆積等問題后，被中國(guó)人民銀行和銀保監(jiān)代為管理，之后委任給建行，經(jīng)歷了完整的風(fēng)險(xiǎn)處置過程，進(jìn)行債務(wù)清算。同年10 月，開始進(jìn)行改革重組工作，最終確定由徽商銀行部分并購(gòu)包商銀行，成立新的蒙商銀行，最終于2020 年11 月12 日正式批準(zhǔn)進(jìn)入破產(chǎn)程序。包商銀行此次市場(chǎng)退出行為，從退出路徑到參與對(duì)象均是我國(guó)銀行業(yè)的一次創(chuàng)新舉措，為今后中小問題銀行的退出開辟了一種全新的模式，也提高了市場(chǎng)的參與度，為化解金融風(fēng)險(xiǎn)做了一次有益的嘗試。

三、我國(guó)商業(yè)銀行破產(chǎn)思考

由于“多米諾骨牌效應(yīng)”和“擠兌效應(yīng)”，商業(yè)銀行危機(jī)比普通企業(yè)失敗具有更大的負(fù)外部性，危機(jī)銀行處置的社會(huì)成本也遠(yuǎn)高于銀行自身的成本。加之銀行服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性，對(duì)危機(jī)銀行采取不同于普通企業(yè)的處置方法逐漸成為共識(shí)。

1.完善銀行破產(chǎn)立法

《商業(yè)銀行法》中對(duì)商業(yè)銀行破產(chǎn)清算的流程提出了明確的要求，《公司法》一百八十條至一百九十條也對(duì)公司破產(chǎn)流程做了詳細(xì)規(guī)定，總結(jié)現(xiàn)行的法律法規(guī)以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)大致為：當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重資不抵債時(shí)，經(jīng)過國(guó)家相關(guān)機(jī)構(gòu)（如：證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)等）批準(zhǔn)，最終由人民法院宣告破產(chǎn)。但銀行作為最特殊的金融機(jī)構(gòu)，其破產(chǎn)程序應(yīng)該更為詳細(xì)和嚴(yán)謹(jǐn)，而我國(guó)目前還沒有針對(duì)商業(yè)銀行破產(chǎn)的專門的完整規(guī)定。就銀行而言，其破產(chǎn)程序是由多個(gè)程序組成的，首先在破產(chǎn)前夕，銀行陷入經(jīng)營(yíng)危機(jī)時(shí)，需要對(duì)銀行實(shí)行救助程序，幫助銀行恢復(fù)正軌；當(dāng)銀行危機(jī)更加嚴(yán)重，救助程序已經(jīng)不能起到作用時(shí)，就有就計(jì)劃的出清和處置銀行的債權(quán)債務(wù)項(xiàng)目，努力保證儲(chǔ)戶的利益，尋找合適的接管人；最后，在確認(rèn)破產(chǎn)后，處理利益相關(guān)者的資金，并對(duì)銀行責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)，進(jìn)入法律程序和最后的處置。這一系列的法律在我國(guó)還不完善，沒有專門針對(duì)銀行破產(chǎn)的立法，這與我國(guó)現(xiàn)在的社會(huì)觀念有很大的關(guān)系，社會(huì)大眾和政府機(jī)關(guān)普遍相信銀行不會(huì)破產(chǎn)，但在一個(gè)發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)中，銀行作為一家企業(yè)依舊是具有破產(chǎn)的可能。為完善我國(guó)的金融體制機(jī)制，填補(bǔ)監(jiān)管空白，避免銀行破產(chǎn)帶來的巨大連帶風(fēng)險(xiǎn)，提高人們的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行破產(chǎn)的相關(guān)立法是很有必要的。

2.國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家破產(chǎn)事件的救助處置經(jīng)驗(yàn)

2008 年金融危機(jī)后，如何完善對(duì)經(jīng)營(yíng)失敗銀行的有序處置成了國(guó)際金融監(jiān)管立法改革的核心問題。一些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)對(duì)銀行破產(chǎn)救助有了較為先進(jìn)和完善的處置法規(guī)和時(shí)間經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在制定相關(guān)的規(guī)章制度和進(jìn)行處置實(shí)踐時(shí)可以參考借鑒。

（1）早期介入權(quán)制度

商業(yè)銀行在國(guó)家銀行體系、金融體系、經(jīng)濟(jì)整體等方面有著眾所周知的重要性，一旦出現(xiàn)破產(chǎn)傾向，勢(shì)必比其他的企業(yè)更能引起社會(huì)和政府監(jiān)管部門的關(guān)注，此時(shí)如有必要可能會(huì)需要第三方的介入。

早期介入權(quán)制度可以保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)在商業(yè)銀行發(fā)生問題初期，就能采取有效的措施糾正銀行經(jīng)營(yíng)過程中存在的違規(guī)現(xiàn)象，從而有效避免銀行破產(chǎn)現(xiàn)象的發(fā)生。按照管理人介入的程度不同，早期介入權(quán)的行使可以分為管制性接管措施和臨時(shí)性行政管理措施。管制性接管制度是在銀行經(jīng)營(yíng)困難時(shí)，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)或司法機(jī)構(gòu)制定臨時(shí)負(fù)責(zé)人對(duì)銀行的日常經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督層面的接管，但不能直接干涉銀行的正常經(jīng)營(yíng)，不干涉管理層行為，爭(zhēng)取使銀行恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)。臨時(shí)行政管理的力度則更為強(qiáng)硬一些，銀行的原管理層不能再進(jìn)行管理活動(dòng)，而由臨時(shí)管理人組件新的管理團(tuán)隊(duì)并保護(hù)銀行的財(cái)產(chǎn)，同樣是以恢復(fù)銀行的正常經(jīng)營(yíng)為目的，此時(shí)的銀行一般已經(jīng)出現(xiàn)較嚴(yán)重的危機(jī)了。

（2）銀行接管制度

當(dāng)銀行危機(jī)已經(jīng)嚴(yán)重到一定程度，無法挽回時(shí)，就不需要早期介入了，應(yīng)該執(zhí)行接管程序。在一些國(guó)家，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以直接充當(dāng)接管人的角色，代為管理銀行，在保護(hù)儲(chǔ)戶利益的同時(shí)，幫助銀行順利退市，完成資產(chǎn)負(fù)債的后續(xù)管理和合理處置。在保險(xiǎn)業(yè)和銀行業(yè)都相對(duì)完善的美國(guó)和加拿大，就是由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行接管的。由于我國(guó)的銀行保險(xiǎn)體系還不夠完善，各金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)獨(dú)立運(yùn)行，選擇存款保險(xiǎn)公司代為管理不太現(xiàn)實(shí)，一般會(huì)選擇實(shí)力相對(duì)雄厚的大型國(guó)有銀行代為處置。

3.銀行破產(chǎn)處置時(shí)的重要關(guān)注點(diǎn)

相對(duì)于一般工商企業(yè)，銀行業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)處置難點(diǎn)主要在于存款人的清償以及相關(guān)的資產(chǎn)價(jià)格穩(wěn)定、金融穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定問題。因此在針對(duì)銀行建立市場(chǎng)化的常態(tài)退出機(jī)制時(shí)，要采用循序漸進(jìn)的方案，在破產(chǎn)界定、處置范圍和處罰賠償上要更為慎重。

如何界定銀行是否到達(dá)破產(chǎn)的程度，而放棄對(duì)銀行的進(jìn)一步救助是一件較為困難的事情。而在界定銀行的危機(jī)程度之前最重要的是要發(fā)現(xiàn)銀行存在著危機(jī)并且已經(jīng)到了需要外界干預(yù)的程度。銀行作為資金的中轉(zhuǎn)站，借短貸長(zhǎng)的業(yè)務(wù)特征使得銀行隨時(shí)承擔(dān)著信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，銀行在經(jīng)營(yíng)的時(shí)候不可能避免得會(huì)出現(xiàn)貸款難以收回的狀況，而目前大部分銀行的破產(chǎn)都是由于各種原因?qū)е碌牟涣假Y產(chǎn)嚴(yán)重堆積導(dǎo)致的，所以，當(dāng)銀行出現(xiàn)不良資產(chǎn)比例的不正常增長(zhǎng)時(shí)，就需要引起監(jiān)管部門的注意。同時(shí)，由于銀行的表外業(yè)務(wù)等不計(jì)入資產(chǎn)負(fù)債表，不會(huì)公開披露所以存在隱患風(fēng)險(xiǎn)，需要有關(guān)部門及時(shí)排查。

在確定銀行的危機(jī)已經(jīng)嚴(yán)重到影響銀行的正常經(jīng)營(yíng)時(shí)，需要第三方及時(shí)介入，安排專門的人員對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)往來進(jìn)行監(jiān)督，即執(zhí)行早起介入權(quán)制度，及時(shí)反饋內(nèi)部信息，跟進(jìn)銀行的危機(jī)發(fā)展。與此同時(shí)，相關(guān)政府部門需要及時(shí)評(píng)估問題銀行的損失預(yù)期，并制定相應(yīng)的救助方案，在合理的范圍內(nèi)根據(jù)銀行的危機(jī)程度，對(duì)銀行實(shí)施一定的救助。但絕大多數(shù)情況下，當(dāng)銀行的風(fēng)險(xiǎn)暴露出來的時(shí)候，已經(jīng)是非常嚴(yán)重的時(shí)候了，即使是央行提供資金支持，一般也會(huì)無力回天。這時(shí)候可能就要直接金融破產(chǎn)清查的程序當(dāng)中。

在破產(chǎn)處置的過程中，確認(rèn)債權(quán)債務(wù)的處置范圍，以及處理利益相關(guān)者的資產(chǎn)是十分重要的。包商銀行兌付了所有500 萬以下的賬戶的存款，相當(dāng)于保護(hù)了社會(huì)公眾儲(chǔ)戶的利益，而通過同業(yè)拆解等途徑獲得資金，超過500 萬的即沒有完全償付，打破了“剛性兌付”。因此在進(jìn)行破產(chǎn)清查時(shí)，保護(hù)中小儲(chǔ)戶的利益是必要的，也是降低銀行破產(chǎn)帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)所必需的。除此以外，對(duì)銀行的大額債權(quán)進(jìn)行處理，在判斷是否清償、是否追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任也是需要進(jìn)行界定和確認(rèn)的。

銀行破產(chǎn)一般會(huì)對(duì)相關(guān)責(zé)任人追求法律責(zé)任，進(jìn)行處罰賠償。這部分一般是由法院來進(jìn)行審理和判決的。因此，我們要根據(jù)銀行破產(chǎn)責(zé)任事項(xiàng)的重大程度，是否涉及違反法律法規(guī)還是單純的經(jīng)營(yíng)不善進(jìn)行判定和清算，考慮破產(chǎn)事件的社會(huì)影響。因此，我們要制定相關(guān)的法律規(guī)范，指定切實(shí)可行的執(zhí)行方案。

四、結(jié)語

通過上文的一些論述，我們可以看出，商業(yè)銀行的破產(chǎn)并不是什么金融危機(jī)來臨的前兆，監(jiān)管者和儲(chǔ)戶也不需要將銀行破產(chǎn)妖魔化，它本身和出清僵尸企業(yè)是一樣的，只有能夠從各個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行較為完善的控制，在一定程度上就可以滿足銀行平穩(wěn)退出的條件，從而緩解儲(chǔ)戶們的緊張情緒，反而能夠是整個(gè)銀行體系更為穩(wěn)定和嚴(yán)謹(jǐn)，也可以讓社會(huì)公眾都參與進(jìn)銀行的監(jiān)督當(dāng)中，這樣的監(jiān)管才是行而有效，符合我們經(jīng)濟(jì)社會(huì)未來發(fā)展的。因此，現(xiàn)代社會(huì)需要出清銀行，不要害怕銀行破產(chǎn)，基于銀行合規(guī)有效的退出渠道才是我們未來監(jiān)管要考慮的重點(diǎn)和方向。