農村城鎮化進程中突發公共衛生事件應急管理問題及對策研究
——以新冠肺炎疫情防控為例

□曹雁文 丁國武

一、引言

區別于其他國家的農村城鎮化，我國農村城鎮化特指各種發展要素在農村城鎮中集聚，農村城鎮人口數量不斷增加(包括城市人口回流和農村人口匯集兩種情況)，城鎮數量和規模不斷增多、擴大，以及不同地域景觀、生活方式、文化價值觀等不斷由傳統農村型轉化為現代城鎮型的過程[1]。農村城鎮化是農村社會演進的必然要求，是通往現代化的重要過程。建國初期，我國城鎮化率為10.64%，到2011年，已突破50%，城鎮人口達到6.91億，至2018年年底，我國城市化率已達到了59.58%[2]。中國社會科學院農村發展研究所、中國社會科學出版社聯合發布的《中國農村發展報告2020》中顯示，預計到2025年，中國城鎮化率即將達到65.5%，預估新增農村轉移人口在8,000萬人，根據現有數據推算，即未來5年時間內中國會有0.8億人口成為城鎮人口[3]。基于這樣龐大的人口現況，農村城鎮化居民成為我們研究的對象。

突發性公共衛生事件是指無法提前預測到、具有突然性，會威脅群體生命健康安全的事件。包括全球性、某國范圍內或某區域發生的重大傳染病、事發時群體性不明原因疾病、集體重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康安全的事件[4]。其具有如下特征：突發性、危害性、擴散性及緊迫性。

應急管理指主體(政府部門和社會組織機構)在應對突發性公共衛生事件時所構建起的一整套應對重大危機的機制。包括事件發生前的監測、預防，事件發生時所快速反應、開展實施的具體應急策略和手段，以及危機之后的恢復等方面[5]。

2020年，全球大范圍地爆發了新冠肺炎疫情。中國在一段時間的判斷后立即采取了“聯防聯控”機制下的“群防群控”策略，通過全面嚴格的管控措施和全民參與抗疫，利用專業社會組織高效服務，有效遏制了國內疫情的大范圍蔓延。這次疫情防控，在取得較好成績的同時，也充分暴露了我國目前特別是農村城鎮化進程中的半城半農地區，在突發公共衛生事件應急管理方面還存在的問題。在全球快速發展與特大災難頻發并存的時代，一個國家的應急管理能力是其國家綜合實力的重要標志。能否迅速組織、建立起高效務實的國家應急管理體系，考量著新時期我國推進國家治理體系和治理能力現代化的能力[6]。

我國現處于農村城鎮化快速推進過程中，由于居住人口情況的特殊性和復雜性，基于近來某地農村城鎮地區小范圍的疫情反彈現況，特做此文具體分析。

二、農村城鎮化進程中突發公共衛生事件應急管理存在的問題

(一)基層政府重視程度不高，預警能力欠缺。目前，特大突發公共衛生事件應急準備一般會超出單個地域或部門的職責權限和資源能力范圍，工作難度大，需要大量投入各方資源，且不能在短期內顯現政績，因而往往會被部分基層政府領導人和部門選擇性忽視，得不到重視。新冠肺炎疫情初期，醫療機構出現的不明原因病例上報沒有受到足夠重視，時值中國重要傳統節日，大范圍地人口流動給疫情防治帶來了巨大的困難。同時，在全國統一抗疫時期，部分基層政府沒有根據實際情況及時響應和行動，造成局部地區疫情大爆發。近期疫情的反彈也存在這種因素。

(二)應急規劃被動滯后，應急預案缺失。2003年，我國經歷了SARS疫情后，建立了以“一案三制”(應急預案、應急體制、應急機制、應急法制)為核心的應急管理體系，成立了國務院應急管理辦公室，頒布了《中華人民共和國突發事件應對法》；2018年汶川大地震后，我國組建了應急管理部[7]。由此，可以看出我國對于突發事件的應急管理存在滯后性。基層政府在應對突發公共衛生事件時往往照搬國家處置辦法和條例，沒有編制或形成科學、適應本地實際情況、可操作性強的應急預案，延誤應急救援黃金時機。

(三)應急機制不完善，應急能力不足。我國正處于經濟快速發展、人口流動性大增、新型農村城鎮化快速推進時期，我國防控各種突發事件的風險將有所增大，不斷以多種形式顯露。如新冠肺炎疫情發生后，集中暴露出我國應急機制中存在的問題，完善重大疫情防控機制，提升突發公共衛生事件應急能力成為當前推進國家綜合治理體系和治理能力現代化的迫切要求。目前，部分基層政府在應對此次疫情時，依舊使用上級傳達決策、完任務式“報表抗疫”等老舊辦法，帶來諸多形式主義問題。

(四)存在半城鎮化現象，待遇義務不對等。在部分地區農村城鎮化進程中，出現了一種人口實現了非農化，但身份、地位、權利卻沒有實現市民城鎮化的情況，稱為半城鎮化[8]。由于中國目前城鎮的醫療、公共服務等各方資源是根據本地城鎮戶籍人口配置的，所以，半城鎮化人口在這種困局下，不能平等地享受城鎮的公共服務與資源，一定程度上會影響群眾獲得應急物資的公平性和參與突發事件的積極性。

(五)專業技術人才緊缺，疾控隊伍建設不充分。此次新冠疫情的爆發，讓大家普遍關注公共衛生體系。作為突發公共衛生事件的對口部門，各地疾病預防控制部門的現況卻不容樂觀。由于待遇等客觀因素和社會認可度等主觀原因影響，預防醫學等專業技術人才畢業后大多會選擇醫院就業，很少會去疾控部門工作；目前基層疾控部門的人力資源配置即使人員充足，也存在著素質不高等諸多問題。這樣的隊伍現狀，經不起重大突發公共衛生事件的考驗。

(六)網絡技術欠佳，信息傳遞不夠暢通。在新冠疫情爆發初期，我國并沒有一個完備的、直至基層的突發公共衛生事件直報系統。信息系統建設完成后,還存在一些突出的問題:一是缺少專業人才管理和操作,導致一些上報的信息和數據質量不高或失真;二是寬帶網絡設施不夠完善和暢通,有些基層政府和部門存在遲報、漏報的現象;三是衛生應急相關信息共享不足、溝通不暢,影響應急決策的科學性和及時性;四是政府信息披露和公開不充分,不利于及時傳播權威信息、控制謠言和流言、穩定公眾情緒。

(七)物資儲備不足，管理利用存在漏洞。新冠疫情爆發初期，不管是醫護救治必需設備還是防疫防護用品都出現了嚴重的短缺現象，國家戰略儲備缺乏，基層醫療機構和社會組織救助時導致較多醫護人員和群眾不當防護，最終出現被動感染的結果。同時，缺乏相應有效的應急物資管理和利用機制，甚至出現找不到、不明原因丟失的情況。

(八)宣傳教育不到位，衛生應急知識匱乏。農村城鎮化背景下，大部分居民在思想認知、文化素質、生活習慣等方面還處于原先水平，即缺乏必要的衛生和健康知識，個人防護意識薄弱。同時，衛生健康教育宣傳不到位，造成了基層衛生防控意識相對淡薄。新冠肺炎疫情期間，基于對病毒危害的認識，專家呼吁大家出門必需佩戴口罩以及減少不必要的聚會行為，但是部分基層群眾沒有意識到疫情的嚴重性，依舊我行我素，拒絕戴口罩出門并走親訪友，進行小規模的聚集娛樂活動，致使基層聚集性疫情頻發。另外，還缺乏必備的心理健康知識，在熟人社會的慣性思維中，容易相信非官方權威信息，產生心理恐慌甚至過激反應和行為。

三、農村城鎮化進程中突發公共衛生事件應急管理問題對策

(一)明確基層政府主導地位，全面提升預警能力。我國是社會主義國家，應對突發公共衛生事件，明確政府的主導地位是必然要求，政府重視是根本保證。每一級政府負責人，應有強烈的使命感和政治責任感[9]，將提升地方突發公共衛生事件應急管理能力納入政府績效評價體系內，要求各級政府根據地域、文化等實際情況做好科學規劃、完善應急處置、統籌協調各方主體共同參與危機應對、提供應急服務以及依法問責等工作。此外，全面構建監測預警體系，增強基層負責人對公共衛生事件和應急管理工作機制的認識、了解，提高執行力，全面提升預警能力。

(二)加強應急體制機制建設，提升應急管理能力。基層政府應建立與農村城鎮化相適應的綜合治理體系，健全應急管理體系和應急技術體系，基于居民文化程度、生活習慣等方面的差異，借鑒發達城市社區管理經驗，推行差異化網格化管理[10]；根據具體情景構建應急規劃，同時，總結疫情實踐經驗，借鑒國外有效經驗不斷完善應急規劃；制定科學合理、可操作性強的應急預案，并在實戰演練中提升應急預案質量、提高應急預案的有效性。此外，構建以基層政府為中心的統一指揮、專常兼備、反應迅速、上下聯動的協調應急管理機制，強化不同系統、不同部門的聯防聯控機制與預案，增強應急準備的系統性、協同性和針對性。通過以上系列行動，強化資源整合能力與快速反應能力,全面提高基層政府防災、減災、救災能力。

(三)推進城鎮戶籍制度改革，提升公共服務公平性。針對半城鎮化現象，提出城鎮戶籍制度改革要求，加大投入更多的資源和財力，為剛進入城鎮的居民提供城鎮居民應享有的公共服務和資源待遇，使居民產生幸福感和歸屬感，從而激發居民參與應對公共衛生事件的積極性。

(四)加強人才隊伍建設，強化應急物資儲備。一方面，建立突發公共衛生事件應急管理專家智庫，基于各方專家的工作經驗和專業知識儲備，提升公共衛生應急管理的專業性；另一方面，既要建立專業醫療人員隊伍，通過優化待遇完善疾控隊伍建設，也要統籌包括公安、消防等其他部門應急救援隊伍。強化應急常用藥品和物資儲備，預留應對突發事件經費，完善突發公共衛生事件應急物資儲備體系，同時加強應急物資管控水平，做到精細化、專業化管理。

(五)充分運用網絡新技術，加強應急管理信息化。應對突發公共衛生事件，應加大互聯網的普及率和利用率，推進基層應急管理信息系統建設，同時，實現同級政府各部門間信息互聯互通和數據共享，為基層社區網格化大數據管理、分析提供現實基礎。此外，利用互聯網，及時、公開、透明地發布事件相關信息，讓公眾即時、直觀地了解危機現狀和處理情況，增強抗災信心，也有利于抗災措施的推行。

(六)加大應急宣傳教育力度，增強健康意識與能力。健康教育以低成本、高效益和明顯的外部性為特點[11]。在財力資源有限的情況下,基層政府通過加強對居民的衛生健康知識和衛生應急知識宣傳教育，可達到事半功倍的效果。一是要創新宣傳教育途徑，從農村城鎮化居民的實際情況出發，通俗易懂、因地制宜的開展宣傳教育活動，充分利用廣播、電視、互聯網新技術和知識講座、文藝演出等多種形式，結合“鄉賢”模式[12]，普及衛生健康常識，逐漸改變陋習，養成良好的衛生生活習慣。二是加大常見、常發公共衛生應急知識宣傳力度，增強公眾公共危機意識，提高自救互救社會能力。三是突發公共衛生事件發生后，積極引導群眾以科學態度對待，消除不必要的恐慌心理，并科學、有效地組織和動員社會公眾廣泛參與和共同應對，全面戰勝各種疫情。同時，開展心理健康宣傳教育工作，提高居民心理健康素養，積極面對災后生活。