司法援助保險制度改進研究

唐一然

（廣西大學，廣西南寧 530000）

一、司法援助保險產生背景

司法公正歸根結底需貫徹于執行程序之上，但近年司法實踐已然體現“執行難”的嚴峻性。執行難的一大突出點是“執行不能”問題，我國一度出現無財產可執行案件占執行案總數40%的情況。執行不能在執行難諸多問題中別具特殊性，其并非能夠徹底根除之癥結，而是無法避免的客觀存在。無論何時何地，都將一定程度地陷入執行不能的司法狀態。申言之，執行不能嚴格意義上不是純粹法律問題，而更傾向社會問題。

破解執行不能問題旨在保障申請執行人合法利益實現。以此層面觀之，直接經濟資助申請執行人而使其應得權利能獲取有益補充的國家行為，得以側面緩解執行不能所招致的惡劣影響。諸國以此思路始建國家司法救助制度，即對受侵害而無法獲賠的當事人，由國家予以經濟補助。相較由政府直接輸送金錢進行補貼的政策，結構更合理的司法援助保險制度應運而生。2017年，寧波市中級人民法院（下簡稱“寧波中院”）、中國人壽財產保險股份有限公司（下簡稱“中國人壽”）寧波市分公司簽訂司法援助保險合同，由此寧波成為首個司法援助保險試點城市。

司法援助保險屬新型保險機制，正如最高人民法院執行局局長孟祥所言，“司法援助保險機制啟動，是一項重大的機制創新”。寧波司法援助保險項目，是司法界最具實踐意義的司法援助保險模式，其特點如下：1.被保險人及受益人為受人身傷害并取得刑事附帶民事案件勝訴判決的受害人或其近親屬；2.保險責任以法院裁定終結本次執行程序后未執行到位的人身損害賠償金為限；3.保險公司在理賠后享有被保險人對被執行人的追償權。

二、司法援助保險運行缺陷

（一）最大誠信原則面臨挑戰

保險合同具有射幸性，當事人須遵守最大誠信原則，其體現不撒慌、不偷盜、禁止脅迫、禁止強迫、禁止操縱和禁止內幕交易等金融倫理學的內涵。司法援助保險合同則突出要求投保法院之誠信，其不能利用漏洞犧牲保險公司利益以攫利。司法援助保險市場屬典型的信息不對稱市場，其保險商品的特殊性決定當事人誠實善意品格難以證實。處信息劣勢的保險公司無法充分調查每個風險單位，否則將使交易成本急劇擴大。而如今司法援助保險合同，皆將裁定終結本次執行程序作為賠付保險金的關鍵因素，但該裁定權掌控于法官之手，是否盡一切執行方法之所能的判斷極賴其主觀性。執行人員職業素質攸關終結本次執行程序的適用，但保險公司對執行者信息卻惟能從法院官網的人員信息欄略觀。純以法院經濟收益論，法院在付款后為執行不能所付代價一定程度凝固化，故可能傾向適度削減執行方向司法資源。即使法院不行此法，執行人員亦或多或少接收執行壓力降低的心理暗示，從而產生工作惰性。法院若罔顧最大誠信原則，則執行不能案件有在投保后增長之可能。

（二）“府撥院購”型轉移支付的風險

法院所付司法援助保險費的資金源自當地政府財政撥款，該保險制度能否穩定運行，處于仰政府鼻息的狀態。同時，政府對法院所提保險預算編制審查力度較低，且對合同內容不夠關注。該割裂度較大的府院聯動，筆者稱之為“府撥院購”型轉移支付，其多有弊?。?.保費籌資渠道唯一化。當前司法援助保險年度保費皆逾180萬元，若始終依賴財政撥款以維運轉，恐非長久之計。而行政公文中未曾見該項撥款系固定性撥款，故政府一旦大宗支出劇增，未嘗不可能縮減乃至裁汰之。2.政府審查保險財政預算編制存在隨意性。政府對司法工作不可能了如觀火，又怠于考察執行不能現狀，故針對預算多徑行按所報數額轉移支付，如此或致法院獲取夸大預算的空間。3.全國鋪展司法援助保險較為困難。今大規模施行司法援助保險的省份為廣東、浙江，而中西部欠發達地區政府財政收入偏低，甚至長陷財政赤字，難以形成培育當前司法援助保險的土壤。

（三）單一來源采購方式的過度適用

寧波中院選用單一來源采購方式向中國人壽購買司法援助保險服務。另據中國招標網信息，慈溪市、溫州市、常山縣等地法院亦皆通過該方式購買司法援助保險?！吨腥A人民共和國政府采購法》規定，惟有三種情況方能采用單一來源采購，即供應商唯一、情況緊急、需保證原有采購項目一致性或服務配套的要求。細察之，寧波司法援助保險能以“供應商唯一”為由適用此法，而其他市縣亦相沿襲則有待商榷，因為最遲在2019年遂已至少存在中國人壽、中國人民財產保險股份有限公司（下簡稱“中國人?！保┏斜Ｔ擁椖俊？梢?，當前多數法院對單一來源采購方式的適用屬過度性適用。單一來源采購方式作為國際公認的不得已而用之的手段，具有明顯缺陷：1.信息披露不透明。經查閱，法院以該方式購買司法援助保險，采購信息公之于眾者極少。即使能予公告，亦鮮見披露采購價格等關鍵信息。第三人并無渠道可知其間溝通過程與數據展示，以致社會監督不能。2.滋生腐敗。法院的價格裁量幅度極大，易誘發權力尋租。采購雙方利益輸送、價值返流的風險不能排除，可能出現暗箱操作、市場壟斷、逆向選擇、高額回扣等惡劣現象。3.采購價格合理性難以保證。因與保險公司始終處于一對一談判狀態，法院視野無法覆蓋行業，不能比對多家機構保費價格。

（四）主流司法援助保險承保范圍的狹隘性

司法援助保險合同基礎內容正趨同化，以致其概念幾乎定型為寧波模式。保險行業對該保險的發掘度仍較低，主流合同承保范圍狹隘，表現如下：1.投保人范圍狹隘。投保人皆固化為法院，非法院的機關、社會組織以及自然人均無購資。司法援助保險作為經營性險種，若投保人范疇拘泥于法院，則保險公司無法進一步盈利。2.保險人范圍狹隘。司法援助保險市場幾乎被中國人壽、中國人保壟斷，難見他保險機構競標的其蹤影，可見開展該保險業務公司之稀少、經辦該險的保險人主體資質限制之高。3.被保險人范圍狹隘。盡管少數司法援助保險已將涉民生案件的申請執行人納入被保險人范圍，但多數仍參照寧波模式，僅限刑事附帶民事案件申請執行人。

三、改進司法援助保險制度的建策

（一）促成保險公司信息掌握的嬗變

為擺脫信息總量與更替速度處于弱勢的困境，保險公司可考慮采取以下措施以達致信息均衡的嬗變：1.協助法院完善執行數據管理。法院有據實向保險公司申報與風險、標的有關的實質性重要事實之義務，但因每個司法援助保險項目所涉風險單位過于龐大分散，保險公司將判斷因素完全期待于法院告知并不現實。故而，雙方可約定由保險公司以成熟的風控技術協助法院完善其執行數據管理工作，將終結本次執行程序的被執行人與執行人信息、終結前各次執行效果與時間列明。同時，法院應賦予保險公司在合同終止前的信息庫查詢權。2.遣員隨同執行。雙方可約定，在對被執行人立案近三個月時所采取的最后階段執行開始前，法院應預告保險公司行動安排，并準其派遣專員隨行。專員有權觀察執行人員的執行方法、工作態度，并書面記錄、音頻錄制，以確保公司具備在一線獲取執行資料之能力。3.運用獎懲制度。保險公司充分發揮保險的損失預防誘導性，采取經濟手段鼓勵法院愛護標的以降低損失率。一是以經濟懲罰告誡法院，如約定若隨同專員據其所載資料足以證明執行人員并未盡一切執行手段，則保險公司可減免賠付。二是以經濟獎勵調動法院止損防損的積極性，如以費率優惠機制激勵法院研究新穎有效的執行方法。

（二）府院預防內控風險能力的提升

購買司法援助保險，在彰顯司法溫度的背后，亦存在多重內控風險。為有效規避之，府院可采取如下措施：1.保費資金渠道多樣化。一是法院可效仿司法救助資金籌措方法，鼓勵社會參與籌集。二是保費部分支出可從其所對應的特定社會救助資金吸納，如有學者提出涉及道路交通事故侵權案件的執行不能，可從道路交通事故社會救助資金中列支。2.府院決策機制科學化。一是政府可要求法院細化司法援助保險采購預算以助決策，其載明內容需包括采購目標、保險服務特性、執行不能環境因素。二是府院決策前組織統計學、保險學、法學專家對項目予以合理性論證與合法性審查，并依托執行數據庫進行風險評估、成本效益分析，最終集體討論作出決定。3.健全合同動態化管理機制。一是使合同簽訂流程透明化，并在保險公司履行合同義務之際，實時提供指導、施以監督。二是在保險終止后，對保險公司履行合同所生社會效果及時評估，并制作數據夯實的評估報告。

（三）改善法院采購方式

法院采購司法援助保險尚以單一來源采購方式為主，但其不宜作為長期采購方法。法院應盡可能避免使用該方式，而將公開招標采購方式常態化，為各家保險機構提供公平競爭平臺，從而獲得較大選擇余地，壓縮保費支出。同時，應避免個別公司采用不計成本的極低保險報價等惡性競爭而導致的保險賠償和服務承諾難以兌現。筆者雖主張將公開招標作為固定性采購方式，但亦不能完全擯絕單一來源采購模式，因為尚不能排除出于特殊情況而不得不采用該方式的情形，例如今后可能誕生更具創新性的司法援助保險而全國唯有一家可資提供。在保險采購流程上，無論公開招標抑或單一來源采購方式，法院皆應達成以下措置：1.公告透明化。由于司法援助保險信息未涉機密隱私，故法院無隱藏關鍵信息的必要性，而應在采購前公告中盡可能載明采購信息。法院可斟酌將預算編制制定、采購方式審批、合同簽訂過程、項目履約情況、款項支付狀態納入信息公開范疇。法院在合同草案擬定后，應將之公告以求社會監督。上述公告不僅要求實體公告，亦應在法院官網上網絡公告，且在公告后一年內不得刪除。2.構筑多層次監督格局。一是加強對法院的審計監督。審計部門加強審計保險項目的財務支出、決策信息系統、績效指標達成率。二是強化對采購者的監察監督。監察機關詳查采購活動是否存在違法違紀行為。三是創制法院終結本次執行程序的裁定監督。上級法院定期審查法官終結本次執行程序的裁定情況，及時補偏救弊，并加追責。四是重視行業監督。銀保監會應重點巡查其轄區內司法援助保險采購環節的公正性、理賠環節的公益性、財務收支的平衡性。

（四）推動司法援助保險險種創新

為避免司法援助保險險種老化，保險公司應不斷推出新式司法援助保險，使之更適應市場需求。首先，擴張被保險人范圍：1.涉民生案件申請執行人歸入范圍。涉民生案件與群眾利益密切相關，天津市高級人民法院頒布的《關于民事審判工作中加強民生保障的實施意見》將之具化為九種，①即家事糾紛案件、房屋買賣案件、勞動爭議案件、民間借貸案件、道路交通損害賠償案件、醫療糾紛案件、涉農民事案件、環境資源民事案件、消費者權益保護案件。司法援助保險所承保涉民生案件的界定可參照之。2.刑民分審案件申請執行人歸入范圍。盡管刑民分審情形下的民事案件表象上并非刑事附帶民事案件，但其根本上亦是基于刑事責任對受害人的損害。3.僵尸企業無力履行債務案件申請執行人歸入范圍。據報道，執行不能滋生的主要案件還包含僵尸企業無力履行債務的案件。僵尸企業具有缺乏盈利能力、高資產負債率和吸血性的特征。債權人起訴僵尸企業以主張債權，即使勝訴亦難以通過執行實現債權，易遭受慘重損失，乃至資金鏈斷裂，引發僵尸企業傳染效應。其次，擴張保險人范圍。據保監會介紹2017年上半年保險業市場運行情況，司法援助保險賠付率在36%左右。若承保公司穩妥控制綜合成本率，實現承保利潤可觀可期，故具備能力承保該保險的機構應不止當前數家。在此，可適度降低司法援助保險項目準入門檻，使公共服務提供者多元化。同時，市場可探索司法援助保險再保險形式，賦予部分機構分保人資質。通過再保險人分保，將風險分擔，以實現集散風險操作，藉此消化巨額危險單位。最后，擴張投保人范圍。保險公司可在考察市場需求充足的情況下酌定推出以社會群體為投保人的司法援助保險業務。推介以自然人作為投保人的司法援助保險之時機尚未成熟，鮮有自然人愿為勝訴而無法獲賠的風險參保。故而，保險公司或可優先開發以企業為投保人的司法援助保險服務，因為其更可能有充沛資本支付保費，且其作為常陷訴訟的主體，對預防執行不能所致風險的現實需求較為強烈。