地方政府債券發展路徑思考

劉振斌

（中國人民銀行天津分行，天津 300040）

一、引言

地方政府發行地方債券，將籌集的資金用于服務地方實體經濟，促進金融市場建設，帶動地區經濟發展，是國際上的一種通行做法。我國地方政府債券的雛形誕生于建國初期，東北人民政府于1950年發行了東北生產建設折實公債，對當時恢復地方工農業生產發揮了積極作用。之后由于中央對地方政府融資管理相對寬松，各地相繼通過政府擔保貸款、國有企業內部債等形式籌集資金，導致地方政府債券發展長期處于停滯狀態。隨著分稅制改革的實施，地方政府財政收入急劇下降，為緩解地方政府的資金壓力，國務院于2009年特批地方政府可以發行2000億元的債務，自此拉開了地方政府債券發行的序幕，也走上了“開前門、堵后門”的規范化之路。

近年來，我國地方政府債券逐漸成為債券市場上最大的債券品種，存量占比達22%以上，主要呈現以下特點：一是地方政府債券規模持續攀升。2015年至2021年，地方政府債券余額從16萬億元增長到30.3萬億元，年平均增長率達14%以上，在保持財政收支出強度、保障地方經濟運行等方面發揮了積極作用①數據來源：財政部網站，下同。。從構成情況看，截至2021年末，一般債券余額13.8萬億元，專項債券余額16.7萬億元，同比分別增長8.1%和29.2%，專項債券占比大幅提升，對地方政府融資的重要性逐步凸顯。二是各地發行額度與區域經濟實力基本匹配。從分布情況看，東部、中部地區的債券余額較大，累計占全國地方政府債券的比重超過50%，其中江蘇、山東和廣東3個省份位于前三位，持有地方政府債券規模均超過了1萬億元。三是再融資債券占比增長較多，但平均發行期限大幅縮減。從債券性質看，再融資債券已經成為緩解地方政府財政壓力的重要手段，2021年地方政府累計發行再融資債券3.1萬億元，同比增長64.9%。從債券發行期限看，2021年平均發行期限11.9年，較同期縮減了2.8年，債券平均發行期限的縮減，進一步印證了我國國民經濟正步入正軌。

然而，我國地方政府債券的迅速發展主要是依靠政策推動，整體發展時間仍然較短，制度建設未能全面跟進政策節奏所帶來的矛盾問題也逐步顯現，還存在發行制度差異化低、債券類型過于單一、信息披露不足、投資者結構主體集中、違約處置制度不完善等問題?；诖?，本文從近年來地方政府債券發展的新趨勢與特點出發，著重分析了目前地方政府債券制度方面存在的主要問題，并有針對性地提出了對策建議。

二、地方政府債券發展進程

伴隨著制度約束或制度鼓勵變遷，我國地方政府債券經歷了從無到有、從被動舉債到主動負債、從快速增長到有序擴張的過程，尤其是2015年新修訂的《預算法》，又重新賦予了地方政府舉債的權限，逐漸形成了“借、用、管、還”相統一的地方債管理機制。總的來看，地方政府債券發展可以劃分為3個階段，即代發代還、自發代還和自發自還階段。

（一）地方政府債券“代發代還”階段

2009年，財政部印發了《地方政府債券預算管理辦法》，在法律上“解封”了對地方政府直接舉債的限制，是我國地方政府債務治理體系改革的開端，即財政部代理發行地方政府債券，并對其收支實行預算管理。在債券到期時，地方政府將資金及時存入中央財政專戶，由財政部為其辦理還本付息業務?！按l代還”地方政府債券是為開展公共投資而設立的一種重要的融資渠道，該階段地方政府債券每年發行規模均保持在2000億元左右。

（二）地方政府債券“自發代還”階段

在地方政府債券“代發代還”模式實施兩年之后，國務院批準上海、浙江、廣東、深圳等地試點自行發債，但發行規模須在國務院批準額度之內，并仍由財政部代其辦理還本付息，即“自發代還”模式。2013年，又授權江蘇和山東等地自行發債。

（三）地方政府債券“自發自還”階段

2014年，國務院批準在10個地區試點地方政府債券自發自還模式，該模式由地方政府自行發行債券并且辦理還本付息。2015年，新《預算法》從法律層面明確了地方政府以自發自還的模式舉債，并接受地方人大和上級行機關的監督。為防范化解地方政府債券風險，中央陸續出臺了一系列的配套文件，如通過對地方政府債債券實施限額管理，有效規范了地方政府大規模舉債的行為；通過嚴格地方政府債券發行上市規定，使地方政府債券與項目管理相匹配。由于地方政府債券具有發行程序規范、用途明確固定、違約風險較小等特點，其普遍信用評級高、融資成本低，近年來發行規模穩步增長，逐漸成為地方政府融資的主流渠道。

三、地方政府債券發展存在的主要問題

（一）地方政府債券發行制度方面

一是缺乏高位階“框架性”的法律規定。在法律法規層面，除《預算法》對地方政府債券管理做了一些原則性規定外，其他法律法規基本沒有涉及。對地方政府債券管理主要依靠國務院及所屬部門制定的相關文件，原則性、框架性和提示性規定較多。而且，部門規章制度的強制效力遠低于法律，違規成本較低。二是限額管理機制有待優化。受上下級政府之間信息不對稱的影響，確定的限額與實際需求之間可能存在錯位的情況。由于設定的債務限額差異化不足，不同地區之間雖然經濟差異較大，但體現在債券發行規模方面的差異稍顯不足。三是發債主體有待拓展。目前，中央僅賦予省級政府自主進行債券發行，市縣級政府需通過省級政府代為舉借債務。從實際債務構成來看，市縣級政府承擔了大部分的公共服務供給責任，其負債規模也較省級政府大很多。雖然該模式能夠抑制市縣級政府舉債沖動問題，但由于“借、用、還”主體不一致，可能會出現市縣級政府發債需求與債務規模不匹配，以及債務資金轉貸流程長、資金使用效率低等問題。

（二）地方政府債券監管體制方面

相較于公司信用類債券，對我國地方政府債券的監管問題更為復雜。一是與現有規模相適應的監管框架尚未建立起來。近年來，我國地方政府債券規模發展較快，雖然出臺一系列制度規定，但多以關注特定問題和“堵側門”為主，缺乏統一的政策框架，還未從法律層面建立一套操作性強的監管體系。二是監管主體的事權不清。目前，財政部是我國地方政府債務的歸口管理部門，負責對監管資源進行統籌配置，各省級人民代表大會常務委員會根據國務院授權的地方政府債務限額確定本級政府的債務預算。而且，一般債券和專項債券作為地方政府舉債的主要方式，其證券屬性決定了還要接受來自金融監管部門的監管，涉及到發行與交易、信息披露、結算托管等業務。由于監管部門之間的目標任務不一致，以及管理要求和手段不同，導致監管難度較大，難以形成監督合力。

（三）地方政府債券信用評級和信息披露制度方面

一是地方政府信用評級市場化不足。我國信用評級方面的法律法規，大多分散在《證券法》《公司法》和《企業債券管理條例》中，而針對地方政府信用評級方面的法律規定相對不足。另外，“發行方付費”模式仍是當前信用評級機構的主要收入，在利益驅動下評級機構可能成為地方政府的“合作伙伴”，難以真實呈現出不同地區的自主財力、債務規模和償債風險。二是地方政府債券信息公開披露程度較低。我國地方政府債券相關的披露文件一般僅有幾十頁，與美國市政債發行時普遍數百頁的發行說明書相比，披露的信息較為有限。盡管財政部門定期發布地方政府債務發行額度和余額等總體情況，但缺乏對債務結構、使用、管理效益、償還等具體信息的公開披露。而且，對資產負債規模與結構、財政風險等相關信息的披露不足，投資者和社會公眾難以獲取地方政府債務的真實風險水平，無法精準有效行使監督權。

（四）地方政府債券違約處置方面

目前，我國地方政府債券尚未發生任何違約問題，并不意味以后也不會有違約事件的發生。比如，2019年發生的“16呼和經開PPN001”延期兌付事件，雖然后來達成部分兌付、剩余展期的協議，避免了實質性違約，但如何有效處置債券違約相關風險不容忽視。從實踐情況看，主要存在以下問題：一是違約處置適用法律不確定。我國還未建立地方政府債務處置的法律法規體系，無明確的量化指標判定債務風險，也未對處置流程、保障措施等做出具體規定，糾偏動力和能力不足。二是法律責任體系不夠健全。對地方政府債券的追責和懲戒條款，多以政策性文件的形式予以約束，一定程度上存在責任主體層級限定、責任范圍過窄和責任形式不全面等問題。責任體系的不健全，難以有效發揮法律威懾及懲戒功能，可能誘發非理性舉債及其他道德風險。

四、對策建議

（一）建立差異性的地方政府債券發行機制

一是構建地方政府債券發行相關的法律制度體系。加強頂層設計，著力推進制度建設，使地方政府債券管理有明確的法律依據。在修改現行《預算法》基礎上，盡快制定《地方政府債券法》等專門法律，完善“借債—使用—還債”三位一體的債務管理機制。二是完善地方政府債務限額確定機制。合理確定省級政府以及市縣級政府的債務配額，既在總量上堅持限額指標，又在結構上兼顧重點領域的重要債務，進一步構建科學全面的債務限額指標體系。三是完善目前單一的發債機制。適當放寬省以下地方政府舉債權限，探索將發債權有序下放到市縣級政府，給予財政狀況良好的地方政府更大的自主權。同時，科學預測不同地區債務限額和風險水平，加強各級政府間的債務需求信息交流，探索財政狀況良好的地方政府共同舉債模式，推動地方政府積極改善財政狀況。

（二）健全地方政府債券監管框架

一是完善地方政府債券監管框架。統籌中央和地方金融監管，盡快建立全過程、穿透式債務監管框架，從資金“借、用、還”全鏈條、各節點制定監管指標，精準識別地方政府違法違規舉債新苗頭、新趨勢，推動監督管理工作標準化、規范化。二是完善協同監管機制。加強各監管部門之間信息共享力度，打破信息孤島，實現監管數據共享。同時，細化聯合監管的具體實施方式，建立動態大數據后臺監管措施，形成有效的監管合力，及時高效的發揮對地方政府債務的監督作用，切實保障投資者的合法權益。三是強化與地方政府債券相關的金融監管力度。強化對金融機構的監管，及時評估大額購進地方政府債券等交易行為，進一步提升風險識別與處置能力。

（三）完善地方政府債券信用評級和信息披露制度

一是大力推進我國的信用評級體系建設。從法律層面規定地方政府信用評級行業標準，提升信用評級市場的規范性和評級機構的獨立性，使評級結果更加公正透明。另外，推動評級機構對其采取的評級模型及打分過程予以及時披露，使投資者全面了解政府債務風險。二是提高信息披露的及時性、連貫性和完整性。指導地方政府制定統一的標準與統計口徑，細化信息披露的主體、途徑、方式、范圍和程序。要求地方政府充分披露稅收增長預測和財政預算計劃，及時反映自身的風險管理狀況，切實保護投資者利益。比如，對于一般債務，有序披露還款計劃和定期支出在內的長期預算計劃；對于專項債務，還需要披露項目建設計劃和投資回報前景等內容。

（四）優化地方政府債券風險處置路徑

一是進一步規范對地方政府債務危機的處置程序。建議參考美國地方政府破產制度、日本中央政府財政重建團體制度，當地方政府債務出現償還困難時，采取債務重組或者行政改革等手段處置債務危機，提升債務違約處置機制的市場化與法制化程度。二是健全違規舉債終身追責問責機制。從發債規模、種類及期限等方面，嚴格限制財政狀況欠佳的地方政府的發債行為，以促進其積極解決自身財政問題，從根本上提升地方政府債券質量。同時，嚴格督查問責，構建對地方政府債務管理和監督的“閉環”制度體系。