農(nóng)村失能老人上門照護(hù)服務(wù)困境及其紓解路徑

凌文超

（江南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 無錫 214122）

伴隨我國人口老齡化的快速發(fā)展，核心家庭、空巢家庭增多，給家庭、社會帶來了嚴(yán)重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，擠壓了家庭對“生養(yǎng)”資源的配置空間①。在傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式中，外出務(wù)工的子女很難有效進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)，這一模式變得孱弱不堪。在此背景下，居家養(yǎng)老服務(wù)模式應(yīng)運(yùn)而生。居家養(yǎng)老服務(wù)，是老年人居住在自己家中，一方面得到家人的照顧；另一方面社會對老人其他養(yǎng)老服務(wù)作為補(bǔ)充的一種養(yǎng)老方式②。而在農(nóng)村老年群體中，失能老人尤其值得重視與關(guān)注。目前，2015年第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，16.5%的農(nóng)村老年人自報需要照護(hù)服務(wù)③。在全國老齡辦公布的第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，居住在農(nóng)村地區(qū)的失能、半失能老人約2000萬人④。作為特殊弱勢群體，農(nóng)村失能老人急需外部主體提供上門照護(hù)服務(wù)。在此需求背景下，目前農(nóng)村失能老人上門照護(hù)服務(wù)有什么困境有，如何紓解這些困境，從而更好地為失能老人提供上門照護(hù)服務(wù)，本文進(jìn)行了探討。

一、農(nóng)村失能老人居家上門照護(hù)服務(wù)面臨的困境

農(nóng)村失能老人普遍存在收入較低、照護(hù)資源匱乏、精神生活空虛，養(yǎng)老福祉亟待提高的情況。政府對農(nóng)村失能老年人的經(jīng)濟(jì)保障目前還是停留在兜底保障中，雖然政府極力倡導(dǎo)居家養(yǎng)老，但是農(nóng)村失能老人的居家上門照護(hù)服務(wù)在實(shí)際發(fā)展中存在諸多問題。

（一）供給主體單一

目前農(nóng)村居家上門照護(hù)服務(wù)工作基本都是由村兩委進(jìn)行主導(dǎo)，作為政府與農(nóng)村的橋梁，能否有效鏈接和滿足失能老人的需求，還是一個問題。而上門照護(hù)的公益性服務(wù)存在著資金來源單一的問題，在現(xiàn)實(shí)情況下主要還是依靠政府財政撥款。不少村集體缺乏有效的資金來源，很難為老人提供具體的照護(hù)服務(wù)。而政府作為居家上門照護(hù)服務(wù)的主體，缺乏其他組織的參與，無法填補(bǔ)政府無法觸及的空白領(lǐng)域和政策未惠及之處，使得農(nóng)村失能老人的需求很難得到有效滿足。

（二）服務(wù)內(nèi)容單一

農(nóng)村失能老人在上門照護(hù)中大約需要三種內(nèi)容的養(yǎng)老服務(wù)，即生活照料、醫(yī)療護(hù)理、和精神慰藉服務(wù)⑥。目前上門照護(hù)服務(wù)在供給內(nèi)容上主要是注重生活照料服務(wù)，而實(shí)際上農(nóng)村失能老人對上門的醫(yī)療護(hù)理和精神慰藉服務(wù)的需求十分旺盛。但在這方面，農(nóng)村的供給上還嚴(yán)重不足。僅僅依靠基本的生活照料服務(wù)，只能保障失能老人能夠繼續(xù)生活，而醫(yī)療康復(fù)和精神慰藉服務(wù)對于提高失能老人生活的質(zhì)量和增強(qiáng)活下去的信心起到關(guān)鍵性作用。但可惜的是，目前的上門照護(hù)服務(wù)供給中主要注重生活照料服務(wù)的供給，而輕視醫(yī)療康復(fù)和精神慰藉的服務(wù)。

（三）照護(hù)人才缺乏，專業(yè)化水平低

在農(nóng)村地區(qū)，失能老人難以離開家庭成員的照顧，而目前身邊的子女大多進(jìn)城務(wù)工，子女也不在身邊，就需要有專業(yè)的人才進(jìn)行護(hù)理服務(wù)。而從事上門照護(hù)服務(wù)的人員目前還是以留守的中年婦女為主，通常缺乏專業(yè)的照護(hù)知識，很多都是口口相傳的經(jīng)驗(yàn)，只會簡單的護(hù)理。對于農(nóng)村失能老人，專業(yè)悉心的照護(hù)對康復(fù)和壽命的影響巨大。而從事居家上門照護(hù)服務(wù)是一份辛苦而收入十分低廉的工作，很少有年輕人愿意從事居家養(yǎng)老服務(wù)工作。在大部分農(nóng)村地區(qū)，能為失能老人提供特殊上門服務(wù)的人員還不多。即使能夠提供上門服務(wù)，也需要依靠當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生站，其人員十分缺乏，很難有余力為農(nóng)村失能老人專門安排時間進(jìn)行上門服務(wù)。同時，由于志愿者很難定期對失能老人進(jìn)行照料，偶爾的照料對失能老人的作用十分有限。因此，從數(shù)量上來說，專業(yè)人員十分缺乏；從素質(zhì)上來說，上門照護(hù)人員的專業(yè)水平也是良莠不齊。而對于農(nóng)村失能老人的照護(hù)，其照護(hù)人員的專業(yè)化及基本常識的護(hù)理對失能老人身體的復(fù)健作用巨大。

（四）失能老人更為依賴家庭照護(hù)服務(wù)

在農(nóng)村，“養(yǎng)兒防老”的觀念深入農(nóng)村老年人的心中，因而他們認(rèn)為在失能后，首先是自己的老伴提供照護(hù)。在老伴能力足夠的情況下，由于體恤子女，大多數(shù)老人很少對子女在照護(hù)方面多做要求，多數(shù)在于子女的良心所在。而一旦老伴無法提供照護(hù)服務(wù)時，子女就成為老人首選的對象。有些子女經(jīng)濟(jì)條件很好，能給老人提供專業(yè)化的照護(hù)服務(wù)；而一些子女因經(jīng)濟(jì)條件等各種原因不能提供照護(hù)。老人要是選擇上門照護(hù)服務(wù)，就會給周圍的人一種兒女不孝順的印象，因此多數(shù)失能老人不愿選擇上門照護(hù)服務(wù)。在此狀態(tài)下，單一的農(nóng)村社區(qū)很難引入社會機(jī)構(gòu)入駐為老人提供規(guī)模化的上門照護(hù)，難以形成有效需求滿足，村委會的工作人員對此也無可奈何。即使村委會的工作人員十分重視，但是因經(jīng)濟(jì)問題，也難以為失能老人購買市場化的上門照護(hù)。在此背景下，老人更為依賴家庭照料，而不是選擇市場化的上門照護(hù)服務(wù)。

二、農(nóng)村失能老人上門照護(hù)服務(wù)的疏解路徑

對于農(nóng)村失能老人居家上門照護(hù)服務(wù)的體系構(gòu)建，應(yīng)該全面整合居家上門照護(hù)服務(wù)的主體，使各個主體能夠更好地服務(wù)于農(nóng)村失能老人。

（一）政府應(yīng)該成為農(nóng)村失能老人上門照護(hù)的有力后盾

首先，政府承擔(dān)著農(nóng)村失能老人的兜底保障作用并承擔(dān)對上門照護(hù)服務(wù)發(fā)展實(shí)施過程中的引導(dǎo)與監(jiān)督作用。政府可以在對失能老人相關(guān)需求詳盡調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過政府購買行為更多的保障農(nóng)村失能老人的服務(wù)。其次，基于農(nóng)村老年人購買能力較弱的情況，政府應(yīng)該通過政策引導(dǎo)和降低準(zhǔn)入門檻，通過減少稅收和優(yōu)惠政策補(bǔ)貼等措施⑦，使更多的市場化組織能夠更好地參與對農(nóng)村失能老人的上門照護(hù)服務(wù)供給之中。再次，政府應(yīng)該通過相關(guān)政策的指導(dǎo)，積極鼓勵和引導(dǎo)專業(yè)化的護(hù)理康健機(jī)構(gòu)更好地對接農(nóng)村失能老人的護(hù)理康復(fù)需求。政府在通過一系列政策來扶持和鼓勵社會組織積極參與農(nóng)村失能老人的服務(wù)供給時，需要建立招標(biāo)制度。政府購買服務(wù)項(xiàng)目要以需求為導(dǎo)向進(jìn)行評估，有效加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)督管理，從而提高農(nóng)村失能老人上門照護(hù)中政府購買服務(wù)的質(zhì)量，使得政府的錢使用的有價值，落在實(shí)處。

（二）明確家庭在農(nóng)村失能老人上門照護(hù)服務(wù)中的基礎(chǔ)地位

家庭是農(nóng)村失能老人養(yǎng)老照護(hù)的無可替代的主體，家人對于失能老人來說，精神慰藉的作用是任何主體都無法替代的。對于空巢的失能老人，社區(qū)工作人員、志愿者、社工可以進(jìn)行上門指導(dǎo)，可以通過視頻、電話等方式，加強(qiáng)與在外務(wù)工的家庭成員的聯(lián)系，從而達(dá)到精神慰藉的目的，親情的溝通對于失能老人的慰藉作用不可替代。目前的《老年人權(quán)益保障法》對子女的責(zé)任進(jìn)行了明文規(guī)定，但是僅僅依靠相關(guān)法律的約束來維護(hù)農(nóng)村失能老人的權(quán)益，大部分老人還是不愿使用。因?yàn)橐坏Σ竟茫蓮?qiáng)令子女承擔(dān)撫養(yǎng)職責(zé)，就會對老人與子女的關(guān)系造成了不可彌補(bǔ)的裂縫。因此還是需要農(nóng)村社區(qū)和社會輿論對子女進(jìn)行廣泛的宣傳和教育，利用輿論對子女的養(yǎng)老責(zé)任進(jìn)行有效的約束。為了解決照護(hù)問題，也要采取積極措施，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，解決子女外出打工的問題。使他們就近獲得更高的收入，這樣可以更好地照顧失能老人。在經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村，還應(yīng)建立失能、半失能老人隨子女遷移養(yǎng)老制度，并對有勞動能力，但因照料失能、半失能或患病老人無法全勤勞動的勞動者，按付出的有效養(yǎng)老時間進(jìn)行獎勵性補(bǔ)償，以彌補(bǔ)他們因照料老人可能帶來的個人和家庭損失⑧⑨。

（三）在照護(hù)農(nóng)村失能老人中，社區(qū)要發(fā)揮積極作用

照護(hù)失能老人，農(nóng)村社區(qū)的參與必不可少。農(nóng)村社區(qū)應(yīng)該更加積極主動，在上級主管部門加強(qiáng)監(jiān)督和管理的同時，應(yīng)該培育社區(qū)工作人員的服務(wù)精神。首先，應(yīng)該以農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)平臺，整合政府、家庭、社會組織以及相關(guān)機(jī)構(gòu)的力量為失能老人提供上門照護(hù)服務(wù)。針對農(nóng)村失能老人的不同失能程度，進(jìn)行差別化的服務(wù)，這就需要農(nóng)村社區(qū)工作人員的參加與協(xié)調(diào)。再次，推動醫(yī)療護(hù)理服務(wù)向農(nóng)村居家失能老人延伸⑩。失能老人很難依靠自己的力量去社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)行醫(yī)療護(hù)理，因此需要政府部門、社區(qū)的參與，整合衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)與農(nóng)村內(nèi)部的資源。鼓勵建立家庭醫(yī)生簽約制度，做實(shí)家庭醫(yī)生服務(wù)細(xì)則，鼓勵醫(yī)護(hù)人才和鄉(xiāng)村醫(yī)生向留守老人提供上門看病、康復(fù)護(hù)理服務(wù)。加大對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)貼力度，滿足農(nóng)村失能老人日益增長的醫(yī)護(hù)需求?。

（四）推動“三工聯(lián)動”，為農(nóng)村失能老人提供上門照護(hù)服務(wù)

政府應(yīng)該成為“三工聯(lián)動”項(xiàng)目的發(fā)起者和推動者，大力支持“三工聯(lián)動”為農(nóng)村失能老人服務(wù)。“三工聯(lián)動”具體來說就是政府選定有資質(zhì)的社工機(jī)構(gòu)承接項(xiàng)目，由其招募護(hù)工。而護(hù)工的人選，可以經(jīng)由當(dāng)?shù)卮逦瘯耐扑]，有效利用社區(qū)內(nèi)的護(hù)理人員；也可以面向社會進(jìn)行招聘護(hù)工人員。在護(hù)工人選招募完成之后，社工機(jī)構(gòu)可以請專業(yè)護(hù)理人員進(jìn)行培訓(xùn)，更專業(yè)地為老人服務(wù)。專業(yè)化的社工機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對招募人員的管理。這樣，由護(hù)工為農(nóng)村失能老人提供專業(yè)化的上門照護(hù)服務(wù)，而社工則對老人提供針對性的養(yǎng)老服務(wù)以補(bǔ)充護(hù)工的服務(wù)。社工、護(hù)工和義工的有效銜接，可以從多方面滿足農(nóng)村失能老人的需求。但是，如果僅僅利用市場化的方式為農(nóng)村失能老人提供服務(wù)，還很難滿足失能老人的需求。因此，需要政府在其中進(jìn)行協(xié)調(diào)和組織，才能使“三工聯(lián)動”更好地為農(nóng)村失能老人提供上門照護(hù)服務(wù)，使得他們安度晚年。

注釋：

①穆光宗,茆長寶.人口少子化與老齡化關(guān)系探究[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社科版),2017(06):1-6.

②趙立新.社區(qū)服務(wù)型居家養(yǎng)老的社會支持系統(tǒng)研究[J].人口學(xué)刊,2009(06):41-46.

③老齡研究中心.第四次中國城鄉(xiāng)老年人口生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)布[EB/OL].www.crca.cn/sjfw/2019-11-21/1564.html.

④張思鋒,唐敏,周淼.基于我國失能老人生存狀況分析的養(yǎng)老照護(hù)體系框架研究[J].西安交通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2016(02):83-90.

⑤岳經(jīng)綸,方萍.照顧研究的發(fā)展及其主題:一項(xiàng)文獻(xiàn)綜述[J].社會政策研究,2017(04):38-56.

⑥賀薇.居家養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀與優(yōu)化[J].湖北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2020(06):155-165.

⑦焦若水,馬治龍.農(nóng)村公辦養(yǎng)老資源的錯配與適應(yīng)性改進(jìn)——基于甘肅省K縣M鎮(zhèn)的調(diào)研[J].探索,2020(06):144-155.

⑧Yamada Tetsuji,Chen Chiaching,Yamada Tadashi,et al.Behavioral analysis of the choice of community-Based formal Home Care,Informal Home Care and Nursing Home Care in Japan[J].Geneva Papers on Risk and Insurance-Issues and Practices,2006,31(4):600-632.

⑨趙秋成,楊秀凌.養(yǎng)老服務(wù)供給短缺與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2016,15(04):16-22.

⑩杜智民,康芳.農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給精準(zhǔn)化的實(shí)踐困境與優(yōu)化路徑[J].重慶社會科學(xué),2020(09):130-140.

?劉妮娜,高秀文.救助的擴(kuò)展:農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展路徑——以北京市為例[J].天津行政學(xué)院學(xué)報,2020,22(02):51-59.