國(guó)有企業(yè)混合所有制改革進(jìn)程及路徑探究
——以石家莊地區(qū)為例

□李 倩

關(guān)于混合所有制和國(guó)有企業(yè)改革問(wèn)題由來(lái)已久，近年從中央到地方各級(jí)政府多次發(fā)文，著力深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，激發(fā)市場(chǎng)活力以應(yīng)對(duì)新時(shí)代局勢(shì)的發(fā)展。2020年6月，《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案(2020～2022年)》審議通過(guò)，明確了國(guó)企改革的“一個(gè)方向、七大內(nèi)容、五個(gè)發(fā)力點(diǎn)”；同年9月，國(guó)企改革三年行動(dòng)全面啟動(dòng)，“雙百行動(dòng)”有序開(kāi)展。2021年3月的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》[1]和《石家莊“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》[2]逐級(jí)發(fā)布，特設(shè)專欄強(qiáng)調(diào)深化國(guó)資國(guó)企改革，同年6月，石家莊市國(guó)資委發(fā)布《國(guó)資國(guó)企改革發(fā)展“十四五”規(guī)劃》[3]，具體分析了國(guó)企改革的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，并對(duì)“十四五”期間的目標(biāo)任務(wù)作出細(xì)致明確的指示。因此，研究當(dāng)前國(guó)有企業(yè)混合所有制改革情況，對(duì)提升地方國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)力，打造地方領(lǐng)軍國(guó)有企業(yè)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、簡(jiǎn)要文獻(xiàn)回顧

目前絕大多數(shù)研究支持混合所有制改革，針對(duì)怎樣改革主要存在三種觀點(diǎn)：一是鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)引入非國(guó)有資本。大多研究聚焦于探討混合所有制改革在國(guó)有企業(yè)中的經(jīng)濟(jì)作用，通過(guò)實(shí)證研究表明，無(wú)論國(guó)有企業(yè)引入非國(guó)有資本的比例多少，均能減少成本、提高效率。一方面，混合產(chǎn)權(quán)分明、研發(fā)創(chuàng)新意識(shí)高、競(jìng)爭(zhēng)活力強(qiáng)的私人資本能夠明顯改善國(guó)有企業(yè)績(jī)效[4]；另一方面，國(guó)有企業(yè)既能強(qiáng)化融資約束，形成現(xiàn)代化企業(yè)投融資體系，又可形成多元化的股權(quán)主體而改善公司治理機(jī)制，顯著提升企業(yè)投資效率[5]。二是提倡非公企業(yè)引入國(guó)有資本。國(guó)有資本參股緩解了非公企業(yè)的投資不足，且在資本密集型行業(yè)以及非國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)更為顯著[6]。三是關(guān)注內(nèi)外部因素，注意保持國(guó)有資本的主導(dǎo)地位。研究發(fā)現(xiàn)加大反腐倡廉力度、提升市場(chǎng)化程度、健全內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化高管企業(yè)家晉升或經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)、改善要素投入質(zhì)量、促進(jìn)要素自由流動(dòng)[7]以減少資源錯(cuò)配等因素，均有利于提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，而最關(guān)鍵的問(wèn)題在于通過(guò)推進(jìn)公司治理現(xiàn)代化，提高公司綜合治理效能，但應(yīng)審慎對(duì)待國(guó)有股比例的持續(xù)降低[8]。

本文主要聚焦國(guó)有企業(yè)引入非國(guó)有資本方面的混改，通過(guò)梳理試點(diǎn)地區(qū)和石家莊地區(qū)的國(guó)企混改進(jìn)程，探究河北石家莊地區(qū)國(guó)資國(guó)企的改革路徑。

二、國(guó)企改革進(jìn)程及地方混改現(xiàn)狀

(一)國(guó)企改革進(jìn)程簡(jiǎn)述。現(xiàn)存文獻(xiàn)已對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的歷史進(jìn)程進(jìn)行了梳理，基本可分為四個(gè)大階段或六個(gè)小階段兩種類型。基于政策導(dǎo)向的持續(xù)性和改革的連貫性，各劃分節(jié)點(diǎn)存在1～2年差異，具體階段分為：1978年～1992年的擴(kuò)大自主經(jīng)營(yíng)權(quán)階段；1993年～2002年以“制度創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整”為改革思路的階段；2003年～2012年的國(guó)有資產(chǎn)管理體制深化改革階段；2013年以來(lái)的著力攻堅(jiān)國(guó)企混合所有制改革階段。

黨的十八大以后，前期國(guó)企改革帶來(lái)的紅利消失，國(guó)有企業(yè)面臨效益下滑或變?yōu)榻┦髽I(yè)的困境，同時(shí)核心民企的增速發(fā)展引起社會(huì)對(duì)壟斷、不公平競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題不滿，國(guó)企改革亟待在前期經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)深層突破。

(二)地方混改現(xiàn)狀。

1.試點(diǎn)地區(qū)國(guó)企混改情況。上海、深圳和沈陽(yáng)于2019年成為首批國(guó)企混改試點(diǎn)城市，2020年底又增加了青島、杭州、武漢和西安。其中，上海更傾向通過(guò)上市重組對(duì)第二、三產(chǎn)業(yè)中相關(guān)行業(yè)進(jìn)行改革，遼寧主要采取引入戰(zhàn)略投資者方式對(duì)第一、二產(chǎn)業(yè)中的重工業(yè)進(jìn)行調(diào)整。此外，山東人大會(huì)議于2021年初也提出一年內(nèi)要達(dá)到75%的混改戶數(shù)和資產(chǎn)比例，對(duì)混改進(jìn)程提出了較高要求。

2.石家莊地區(qū)的完成情況。石家莊地區(qū)“十三五”以來(lái)國(guó)有經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)規(guī)模翻倍增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的特點(diǎn)。目前，正著力打造與云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、高新技術(shù)、文化創(chuàng)意、養(yǎng)老旅游等相關(guān)的新興支柱產(chǎn)業(yè)，依托數(shù)字經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)智慧產(chǎn)業(yè)升級(jí)，形成燕趙特色品牌。

相比試點(diǎn)地區(qū)，石家莊的國(guó)有企業(yè)混合所有制改革起步較晚，盡管發(fā)布了等一系列政策文件，確立了國(guó)企改革的重點(diǎn)和方向，但改革細(xì)則和監(jiān)督落實(shí)方案仍有待深入完善。目前基本完成了部分以合并重組、清算改制、組建國(guó)資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)為主要方式的改革，如：整合11個(gè)保安公司分支機(jī)構(gòu)為集團(tuán)企業(yè)，成立國(guó)資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，推進(jìn)石家莊市4家服飾集體企業(yè)的改制等，以此減少國(guó)企數(shù)量，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的集中統(tǒng)一管理，清理弱質(zhì)企業(yè)，著力將智能制造、高新技術(shù)等相關(guān)國(guó)企做大做強(qiáng)。

三、地方國(guó)企混改中面臨的問(wèn)題——以石家莊地區(qū)為例

(一)外在環(huán)境等支撐條件不夠。

1.經(jīng)濟(jì)下行壓力大。石家莊市國(guó)有企業(yè)發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，加之受近年疫情和國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，一方面，社會(huì)有效總需求不足，另一方面，產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)、企業(yè)體制改革等問(wèn)題相互交叉滲透，尚未解決，以致改革任務(wù)艱巨。

2.政策配套不完善。相較于外省市及省內(nèi)其他地市，石家莊盡管已出臺(tái)一系列政策文件，但改革內(nèi)容較浮于表面，配套落實(shí)細(xì)則不充分，監(jiān)管部門對(duì)“管資本”的思想不統(tǒng)一，從而導(dǎo)致政策、考核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題，影響混改進(jìn)程推進(jìn)。

3.混改氣氛不濃。容錯(cuò)機(jī)制不健全，導(dǎo)致部分國(guó)企存在怕終身問(wèn)責(zé)或失去決策權(quán)等諸多顧慮，放不開(kāi)手腳，而民企擔(dān)憂混改項(xiàng)目的質(zhì)量，亦怕失去決策權(quán)，且退出機(jī)制不明確，擔(dān)心難以退出。

4.人才意識(shí)、薪酬機(jī)制落后。經(jīng)過(guò)八項(xiàng)規(guī)定和廉政建設(shè)之后，各政府職能部門的人員效率、三公經(jīng)費(fèi)使用等極大程度得到改善，政務(wù)效率明顯提升，反而部分國(guó)企成為了改革盲區(qū)，出現(xiàn)用人機(jī)關(guān)化嚴(yán)重、內(nèi)部晉升通道不暢、考評(píng)機(jī)制不完善、薪酬激勵(lì)不足等問(wèn)題，最終導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)人才流失，損害企業(yè)發(fā)展活力。

(二)內(nèi)生改革動(dòng)力不足。

1.傳統(tǒng)國(guó)企底子弱、發(fā)展慢，治理機(jī)制不健全。相較于其他省市，石家莊地區(qū)的國(guó)有企業(yè)主要分布于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中的批發(fā)零售、商貿(mào)流通等傳統(tǒng)行業(yè)，國(guó)企歷史積累不足、發(fā)展活力弱、經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制不專業(yè)、創(chuàng)新能力不強(qiáng)。此外，在現(xiàn)代化企業(yè)治理體系中多次被提及的三項(xiàng)制度建設(shè)，即職業(yè)經(jīng)理人、市場(chǎng)化選聘及薪酬分配制度等還不健全。

2.轉(zhuǎn)型升級(jí)任務(wù)較重、高端產(chǎn)業(yè)薄弱。受前期用人機(jī)制和管理方式的影響，石家莊市國(guó)企更多依靠政府投資項(xiàng)目維持運(yùn)營(yíng)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、冗員較多、員工效率偏低但費(fèi)用較高、不良資產(chǎn)所占比重也較高，創(chuàng)新意識(shí)不足且核心技術(shù)的研發(fā)動(dòng)力薄弱，缺少具有本地特色的知名品牌企業(yè)，尤其在智能制造、新一代信息技術(shù)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化等極具發(fā)展?jié)摿蛣?dòng)能的行業(yè)方面，極其匱乏。

四、石家莊國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的路徑

由于各地方區(qū)位及經(jīng)濟(jì)環(huán)境等條件不同，國(guó)企改革應(yīng)制定具有地區(qū)特色的分階段改革路徑。首先要確定國(guó)企改革最適宜的模式，再分設(shè)階段性目標(biāo)逐步推進(jìn)，尤其注意不同階段需要改革的重點(diǎn)，逐步深化國(guó)企混改。根據(jù)石家莊市的“十四五”規(guī)劃[2]，國(guó)企混改目標(biāo)擬通過(guò)合并重組和組建國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司的方式，縮減國(guó)企數(shù)量，并利用國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的集中統(tǒng)一管理，可見(jiàn)，雖然上市是混改吸引民資最直接的手段，但基于石家莊國(guó)企自身?xiàng)l件，合并重組和成立國(guó)資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)應(yīng)是更適宜的混改路徑。

(一)重點(diǎn)把控以吸引民資戰(zhàn)略投資者的改革方式。在現(xiàn)行常規(guī)混改模式中，國(guó)資間重組和吸引國(guó)資背景的戰(zhàn)略投資者不能算真正意義上的混合所有制改革，最優(yōu)方式是切實(shí)引入民資戰(zhàn)投進(jìn)行混改，或通過(guò)國(guó)資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)以母基金或有限合伙人形式實(shí)現(xiàn)“管資本”。同時(shí)，通過(guò)借鑒中國(guó)聯(lián)通“國(guó)資占優(yōu)股權(quán)結(jié)構(gòu)，戰(zhàn)投占優(yōu)董事會(huì)組織”和天津北方信托“非重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)不謀求控制權(quán)”的混改經(jīng)驗(yàn)，減少國(guó)、民雙方顧慮，充分實(shí)現(xiàn)公司治理機(jī)制的專業(yè)化和經(jīng)營(yíng)活力的提升。

(二)通過(guò)優(yōu)先股實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的分層轉(zhuǎn)型。優(yōu)先股具有穩(wěn)定回報(bào)、股東無(wú)表決權(quán)和股利稅收減免等特征，既能保值增值國(guó)有資產(chǎn)，又能保證市場(chǎng)化激勵(lì)約束下企業(yè)經(jīng)營(yíng)話語(yǔ)權(quán)，有利于效率提升，也使國(guó)資監(jiān)管體系切實(shí)實(shí)現(xiàn)“管資本”。同時(shí)。建議分層改革，國(guó)企二級(jí)及以下子企業(yè)可先進(jìn)行社會(huì)資本引入，再逐步滲透到集團(tuán)層面。

(三)試點(diǎn)推行員工持股計(jì)劃。針對(duì)技術(shù)骨干、短缺人才等關(guān)鍵人員，予以適當(dāng)分配持股數(shù)額，加入董事會(huì)組織，發(fā)揮日常監(jiān)督作用。探索技術(shù)入股、股票期權(quán)、項(xiàng)目跟投等員工持股的多種形式，鼓勵(lì)高新技術(shù)企業(yè)先行試點(diǎn)，并注意制定動(dòng)態(tài)調(diào)整、流轉(zhuǎn)、退出等機(jī)制以保障計(jì)劃順利運(yùn)行。