基于過程視角的事業(yè)單位預(yù)算管理研究

韓 瑩

淄博市博山區(qū)財政局 山東 淄博

一、引言

事業(yè)單位具有非營利性質(zhì)，主要職責(zé)是向社會提供公共服務(wù)，履行公共管理和公共服務(wù)職能，促進社會經(jīng)濟健康發(fā)展。現(xiàn)階段，事業(yè)單位傳統(tǒng)的管理體系，已經(jīng)難以滿足改革創(chuàng)新的發(fā)展要求。為了推進事業(yè)單位的各項改革工作，國家出臺了相關(guān)政策文件，明確要求事業(yè)單位將更多財政資金投入公益事業(yè)，建立科學(xué)合理的預(yù)算管理體系，實現(xiàn)財政資金的合理配置和充分利用，發(fā)揮預(yù)算管理在事業(yè)單位財政資金管理工作中的重要作用。

隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，事業(yè)單位的預(yù)算管理問題逐漸顯現(xiàn)。事業(yè)單位需要不斷完善預(yù)算管理體系，提升工作效率。現(xiàn)階段，事業(yè)單位預(yù)算管理還存在預(yù)算編制不精準、項目事前績效評估不充分、預(yù)算執(zhí)行不到位等問題，需要認真分析研究，積極采取有效措施。

二、相關(guān)理論概述

1.過程視角概述

過程是指事物變化和發(fā)展的軌跡，是事物存在的一種狀態(tài)。以過程視角來看待問題，可以更好地研究事物運行過程中的不同階段的狀態(tài)，以及產(chǎn)生的一系列影響，從而了解事物在這一階段的具體特征。

事業(yè)單位的預(yù)算管理，基于過程視角進行研究，對預(yù)算管理的事前、事中、事后階段進行逐一分析，找出各個階段的問題，以及問題產(chǎn)生的原因，有針對性地提出解決措施，并對預(yù)算方案進行完善，促進事業(yè)單位預(yù)算管理工作落實到位。

2.事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)涵

事業(yè)單位預(yù)算管理是財政預(yù)算管理體系的重要組成部分，主要是指事業(yè)單位對下一年度的財政收支情況進行合理預(yù)測，從而編制預(yù)算方案、執(zhí)行預(yù)算方案、考核預(yù)算執(zhí)行情況。事業(yè)單位預(yù)算管理需要以發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，必須嚴格遵循預(yù)算管理法規(guī)的相關(guān)要求，按照規(guī)范的流程來開展相關(guān)工作。

三、事業(yè)單位預(yù)算管理的重要意義

1.有利于事業(yè)單位落實發(fā)展戰(zhàn)略

事業(yè)單位加強預(yù)算管理工作，可以有效地保障財政資金得到充分使用，獲取準確、完整的財政資金信息，根據(jù)資金運用的情況，及時調(diào)整管理戰(zhàn)略。由于預(yù)算管理工作與發(fā)展戰(zhàn)略、資金運用有著緊密的聯(lián)系，事業(yè)單位做好預(yù)算管理工作，能夠及時調(diào)整各項業(yè)務(wù)規(guī)劃，并且和單位發(fā)展戰(zhàn)略保持一致，充分運用事業(yè)單位的財政資金，不斷提升財政資金的使用效益，從而提高事業(yè)單位的戰(zhàn)略管理水平，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。

2.有利于提升資源利用效率

事業(yè)單位加強預(yù)算管理工作，結(jié)合發(fā)展目標和計劃，綜合考慮市場運行情況，針對財政資金的運用情況，制訂完善的方案，不斷優(yōu)化資金分配，有效提升財政資金的利用效率。

3.有利于降低管理成本

事業(yè)單位加強預(yù)算管理工作，充分發(fā)揮預(yù)算管理的調(diào)控作用，實現(xiàn)收入與支出的平衡。事業(yè)單位出現(xiàn)業(yè)務(wù)經(jīng)費過多或不足的情況時，通過靈活調(diào)整預(yù)算方案，將項目費用支出控制在合理范圍內(nèi)，從而有效控制事業(yè)單位業(yè)務(wù)項目的成本，實現(xiàn)項目效益最大化。

4.有利于降低財務(wù)風(fēng)險

事業(yè)單位加強預(yù)算管理工作，有利于降低財務(wù)風(fēng)險發(fā)生的可能性，減少損失。現(xiàn)階段，事業(yè)單位面臨的內(nèi)外部環(huán)境更加復(fù)雜，同時也需要應(yīng)對多種風(fēng)險因素，財務(wù)風(fēng)險也成為事業(yè)單位運營過程中不可避免的問題。事業(yè)單位實施預(yù)算管理，能夠?qū)Y金管理的各個環(huán)節(jié)進行實時監(jiān)測和管控，及時發(fā)現(xiàn)資金使用過程中存在的各種風(fēng)險因素，并且有針對性地采取風(fēng)險防范措施，積極主動化解風(fēng)險問題，從而減少經(jīng)濟損失。

四、事業(yè)單位預(yù)算管理的基本流程和特點

1.事業(yè)單位預(yù)算管理的基本流程

事業(yè)單位的預(yù)算管理流程，大致可以分為6個環(huán)節(jié)，具體內(nèi)容如下。

（1）下達目標。事業(yè)單位預(yù)算管理是財政預(yù)算管理體系的重要組成部分。事業(yè)單位的預(yù)算目標必須結(jié)合發(fā)展規(guī)劃和項目的可行性分析，需要召開預(yù)算工作會議，對預(yù)算目標進行探討，然后將總體預(yù)算目標分解成部門預(yù)算目標，并下達給各部門，各部門根據(jù)部門預(yù)算目標來細化工作計劃。

（2）編制上報。事業(yè)單位在明確了預(yù)算目標之后，各部門需要結(jié)合部門預(yù)算目標，梳理本部門的項目開展情況和實際需求，制訂完善的部門預(yù)算方案，并且在規(guī)定時間內(nèi)上報給財務(wù)部門。

（3）審核及調(diào)整。事業(yè)單位的各部門上交部門預(yù)算方案之后，財務(wù)部門需要做好預(yù)算數(shù)據(jù)的匯總和審核工作，并根據(jù)單位的預(yù)算目標對各部門的預(yù)算方案進行調(diào)整，實現(xiàn)預(yù)算資金的合理分配。

（4）審議批準。財務(wù)部門對各部門的預(yù)算方案進行調(diào)整后，應(yīng)聽取各方面的意見，形成一份完整的預(yù)算方案，并且上報給事業(yè)單位管理層進行討論研究。經(jīng)過事業(yè)單位管理層的研究和調(diào)整后，將最終的預(yù)算方案上報給財政部門進行審核。

（5）下達執(zhí)行。財政部門對事業(yè)單位的預(yù)算方案進行審核和調(diào)整，并將批復(fù)的預(yù)算方案下達給事業(yè)單位。事業(yè)單位各部門需要根據(jù)批復(fù)的預(yù)算方案，層層分解并有效執(zhí)行。事業(yè)單位在執(zhí)行批復(fù)的預(yù)算方案的過程中，不得隨意調(diào)整預(yù)算。

（6）監(jiān)督與考核。財政部門、上級主管部門要對事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行過程進行監(jiān)督，并且對預(yù)算執(zhí)行情況進行考核，從而及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。

2.事業(yè)單位預(yù)算管理的特點

（1）積極履行社會責(zé)任。事業(yè)單位具有公益性、非營利性的特征，不以獲取利潤為最終目標，而是不斷提升公共服務(wù)水平，積極履行社會責(zé)任。因此，事業(yè)單位預(yù)算管理是為了完成發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展目標，預(yù)算管理必須嚴格遵守國家預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定，滿足國家宏觀調(diào)控政策要求，從而實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展目標。

（2）保障預(yù)算編制的收支平衡。事業(yè)單位的預(yù)算管理必須堅持收支平衡的原則，預(yù)算收支必須控制在合理的波動范圍內(nèi)，避免出現(xiàn)預(yù)算赤字，影響到預(yù)算管理工作的順利落實。因此，事業(yè)單位編制的預(yù)算方案必須以發(fā)展需求為基礎(chǔ)，同時充分考慮年度收入的變動因素和市場變化情況，充分做好預(yù)算調(diào)整的準備。

（3）定向或定額資助的結(jié)余，可以留用或上交。現(xiàn)階段，事業(yè)單位的定向或定額資助的結(jié)余，要根據(jù)預(yù)算管理辦法的具體要求，留用或上交。根據(jù)各個事業(yè)單位的財政預(yù)算收支情況，由財政部門或上級主管部門對定向或定額資助的結(jié)余管理，進行明確規(guī)定，避免資金流失的情況。

（4）預(yù)算調(diào)整需要審批。事業(yè)單位的財務(wù)預(yù)算，受到財政部門和上級主管部門的監(jiān)督管理，在出現(xiàn)較大規(guī)模調(diào)整的情況下，需要向財政部門和上級主管部門提交預(yù)算調(diào)整申請，申請得到批復(fù)后，才能按照相關(guān)規(guī)定調(diào)整預(yù)算方案，并且做好備案工作。

五、事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

1.預(yù)算編制存在的問題

（1）預(yù)算管理組織體系不健全。部分事業(yè)單位沒有設(shè)置專門的預(yù)算管理委員會和預(yù)算管理辦公室，往往由財務(wù)部門負責(zé)全部的預(yù)算管理工作，導(dǎo)致預(yù)算管理工作的人手不足，加大了財務(wù)部門的工作量。同時，承擔(dān)預(yù)算管理職責(zé)的財務(wù)部門由于缺乏專業(yè)性，在和業(yè)務(wù)部門溝通預(yù)算管理工作的過程中，缺乏權(quán)威性和說服力，導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門的預(yù)算執(zhí)行不到位，影響了預(yù)算管理質(zhì)量。

（2）預(yù)算管理基礎(chǔ)工作不扎實。部分事業(yè)單位的預(yù)算管理工作缺乏戰(zhàn)略導(dǎo)向，沒有制定長遠的預(yù)算目標，管理人員對預(yù)算管理缺乏正確的認識，導(dǎo)致預(yù)算管理基礎(chǔ)工作不扎實。另外，業(yè)務(wù)部門對預(yù)算管理工作不重視，沒有積極參與，預(yù)算管理工作缺乏各部門的全力支持和有效協(xié)作，造成預(yù)算管理工作難以落實到位。

2.預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督存在的問題

（1）預(yù)算執(zhí)行體系不完善。部分事業(yè)單位沒有建立起完善的預(yù)算管理責(zé)任機制，在預(yù)算執(zhí)行過程中，相關(guān)責(zé)任無法落實到人，出現(xiàn)問題時往往責(zé)任不清，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的約束力不強，預(yù)算執(zhí)行問題無法解決，預(yù)算方案落實受到影響。

（2）預(yù)算分析不到位。部分事業(yè)單位的預(yù)算方案在執(zhí)行過程中，并沒有進行相應(yīng)的跟蹤監(jiān)督和有效分析，對預(yù)算執(zhí)行過程沒有形成有效控制，一旦出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行偏離預(yù)算方案的情況，無法及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，影響到預(yù)算執(zhí)行效率。另外，部分業(yè)務(wù)部門在執(zhí)行預(yù)算的過程，存在較大的隨意性和主觀性，由于預(yù)算分析不到位，管理層也很難及時了解情況，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行經(jīng)常脫離規(guī)劃。

（3）預(yù)算管理監(jiān)督不嚴格。事業(yè)單位的預(yù)算管理監(jiān)督體系，主要包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。事業(yè)單位開展內(nèi)部監(jiān)督工作，由于內(nèi)部審計部門的獨立性不足，造成內(nèi)部監(jiān)督的成效不佳。外部監(jiān)督主要包括財政部門監(jiān)督、審計部門監(jiān)督、上級主管部門監(jiān)督和社會監(jiān)督，但是由于外部機構(gòu)和群眾對事業(yè)單位的業(yè)務(wù)工作不太熟悉，造成外部監(jiān)督工作難以深入開展。

3.預(yù)算績效管理存在的問題

（1）缺乏科學(xué)合理的預(yù)算績效管理體系。部分事業(yè)單位沒有明確績效目標，缺乏完善的績效指標體系，也沒有設(shè)置科學(xué)合理的評分標準，部分績效指標存在較強的主觀性和隨意性。另外，部分事業(yè)單位往往關(guān)注業(yè)績指標考核，對于管理崗位的考核不太重視，造成預(yù)算績效管理工作難以全面反映事業(yè)單位的實際工作情況。

（2）預(yù)算績效評價的范圍和內(nèi)容不夠明確。部分事業(yè)單位沒有針對預(yù)算績效管理制定明確的規(guī)章制度，導(dǎo)致預(yù)算績效評價的主體、內(nèi)容、標準等內(nèi)容不明確，績效評價結(jié)果不客觀，無法真實地反映各部門的工作成效。

（3）缺乏完善的激勵機制。部分事業(yè)單位沒有完善激勵機制，也沒有和預(yù)算管理工作掛鉤，對于績效評價結(jié)果也沒有落實相應(yīng)的獎懲措施，難以對各部門和各崗位起到約束和激勵作用，造成預(yù)算管理工作效果大打折扣。

六、事業(yè)單位預(yù)算管理的優(yōu)化措施

1.完善預(yù)算編制

（1）不斷完善預(yù)算管理制度。一方面，事業(yè)單位需要完善預(yù)算管理組織機構(gòu)，成立預(yù)算管理委員會和預(yù)算管理辦公室，從而有效保障預(yù)算管理工作順利開展。事業(yè)單位要保障預(yù)算管理委員會和預(yù)算管理辦公室的專業(yè)性和權(quán)威性，加強各個部門之間的溝通和協(xié)調(diào)。預(yù)算管理委員會需要根據(jù)事業(yè)單位的實際情況，制定完善的預(yù)算管理制度，使預(yù)算管理工作有據(jù)可依。

另一方面，事業(yè)單位要加強對預(yù)算管理制度的宣傳和培訓(xùn)，提升全體員工對預(yù)算管理工作的科學(xué)認知和重視程度，確保預(yù)算管理工作順利落實。同時，預(yù)算方案要與事業(yè)單位的發(fā)展規(guī)劃結(jié)合，不斷完善預(yù)算管理模式。

（2）優(yōu)化預(yù)算編制方法和內(nèi)容。事業(yè)單位需要根據(jù)業(yè)務(wù)需求，靈活地選用零基預(yù)算法、增量預(yù)算法、固定預(yù)算法、滾動預(yù)算法等預(yù)算編制方法，針對不同的業(yè)務(wù)可以選用不同的方法。另外，事業(yè)單位的預(yù)算內(nèi)容需要進一步細化，從預(yù)算準備、基礎(chǔ)資料、項目管理、部門預(yù)算、執(zhí)行調(diào)整等幾個方面，要求各部門對預(yù)算方案進行完善和細化。

2.加強預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算管理監(jiān)督

（1）落實預(yù)算執(zhí)行責(zé)任。事業(yè)單位要落實預(yù)算執(zhí)行責(zé)任，各業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)落實預(yù)算管理責(zé)任，協(xié)助預(yù)算管理委員會及時編報本部門的預(yù)算信息，保證預(yù)算編制數(shù)據(jù)與部門需求相符。在預(yù)算執(zhí)行的過程中，事業(yè)單位要明確各部門的責(zé)任，督促各部門按照預(yù)算方案，規(guī)范地開展各項工作，避免預(yù)算執(zhí)行偏離預(yù)算方案的情況。

（2）加強預(yù)算監(jiān)督。事業(yè)單位要加強對預(yù)算執(zhí)行各環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管控，不斷提升預(yù)算執(zhí)行效率。事業(yè)單位要加強內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，保證內(nèi)部審計部門的獨立性，并且加強信息公示，主動接受外部監(jiān)督。通過內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，不斷提升預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性。

（3）完善溝通機制。事業(yè)單位要加強各個部門之間的交流溝通，及時分享預(yù)算管理信息，定期檢查預(yù)算執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，并且采取有效的解決措施。

3.強化預(yù)算績效評價

（1）明確績效目標，完善績效指標。事業(yè)單位需要根據(jù)發(fā)展規(guī)劃和預(yù)算目標，明確績效目標，從而規(guī)范各項工作。在明確了績效目標之后，事業(yè)單位要根據(jù)業(yè)務(wù)特點和工作需求，不斷完善績效指標。在設(shè)計績效指標的過程中，要注意定性指標和定量指標相結(jié)合，同時選用合適的績效評價方法，不斷提升績效指標的可操作性。

（2）加強績效評價結(jié)果應(yīng)用。事業(yè)單位要充分發(fā)揮績效管理的積極作用，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用。事業(yè)單位要根據(jù)績效評價結(jié)果，積極落實獎懲措施，將績效評價結(jié)果和個人評優(yōu)、選拔任用、職稱評定等掛鉤，從而督促全體員工積極參與預(yù)算績效評價工作，不斷提升工作效率，促進預(yù)算管理落實到位。