尋求結果導向的核心運作一體化績效框架
——對R-PBIMEM 模型的初步討論

●王雍君 劉幸幸

一、引言

尋求整合性績效管理框架的學術文獻 （Malmi 和Brown，2008；Ferreira 和 Otley，2009；Bro adbent 和Laughlin，2009；Johanson，2019；Ohemeng，2021）在近10 余年來逐漸成為研究熱點，但這些框架都是將績效管理體系的組成元素進行簡單拼接，并沒有強調對這些組成元素進行有機整合的必要性和重要性，因而需要在綜合性方面進行補充。 循此理念，本文致力建構實用性很強的一體化績效管理框架，并積極預言廣泛應用該框架可望帶來績效管理質量的飛躍性變化。

近期相關政策文件強調全面實施預算績效管理和財政管理一體化，①突出了創建與應用一體化框架的重要性與緊迫性。本文創建的R-PBIMEM模型將這兩個互補性主題結合在一起，旨在促進時下蓬勃開展的績效運動盡快步入正軌：在減少和消除無效忙碌的基礎上，確保把稀缺的改革資源集中導向“做正確的事、正確地做事和負責任地做事”。 如此，績效運動取得成功的概率可望大幅提升。

該模型根植于對績效管理邏輯和長期實踐的深刻認知。 就底層邏輯而言，公共部門績效管理比私人部門績效管理更為困難、復雜和棘手，其中一個主要原因在于其特有的漫長鏈條隱含環環相扣的因果機制， 任何一個環節的瓶頸或短板都可能導致整體失敗，這與商業組織中“實現銷售即實現績效”大相徑庭。 因此，重要的不是做好單項運作， 而是圍繞共同成果（common outcomes） 做好每項關鍵運作 （key working）。本文鑒別了一體化績效管理框架包含的六項核心運作， 每個都代表特定且足以影響全局的功能。 六項核心運作依次為規劃（program）、預算（budgeting）、實施（implementation）、監測（monitor）、評估（evaluation）和激勵（motivation），以其英文單詞首字母組合為PBIMEM，結合對其起約束與引導作用的結果 （results） 要素， 可統稱為RPBIMEM 模型。 結果要素的核心是共同成果， 即統一運用于每項核心運作的少量且正確的關鍵成果指標。

作為集成所有核心運作與關鍵功能的單一目標 （結果導向） 績效管理體系，RPBIMEM 模型與時下注重“指標競賽”的多目標績效運動形成鮮明對照。 給定其他條件，績效指標越多，發出錯誤或混亂信號的風險越高， 這會誘發諸多深遠卻常被忽視的負面后果。 在人類事務的各個領域，尤其在復雜任務（如作戰指揮）中，單一目標體系的巨大優勢幾乎是不證自明的。 就本文主題而言， 單一目標指焦點為共同成果的結果要素：成果、受益、影響以及綜合這三個要素而來的滿意度。 沒有單一目標的指引， 一體化的管理訴求在邏輯上便無法成立。

績效管理的長期實踐也確認了一體化的極端重要性。 若從美國的進步時代（Progressive Era）②算起，全球范圍內公共部門績效管理（包括績效計量與評價）的歷史，至今超過一個世紀。 盡管許多國家付出了持續不懈的努力，成功案例依然遠少于失敗案例。 這一客觀事實足以激發深思：公共部門績效管理取得成果和成功殊為不易，失敗概率實際上遠高于成功概率，為何如此？ 原因很多，但終極原因可以追溯到公共官員與組織的行為特征。 在真實世界中，公共組織與官員不可避免地受制于各種世俗壓力，以至其常規行為（所思所想所為）偏離公共利益約束與引導的風險很高。按照公共選擇理論的認知，公共官員與常人并非迥異，其典型行為特征都是偏愛私利，制度規則的約束與引導因而至關緊要。 就本文主題而言，制度規則指約束與引導R-PBIMEM 模型的相關規則，用以約束與引導機構和官員行為與共同成果保持一致。這種一致性正是一體化績效管理的底層邏輯。

接下來的討論分為三個部分。第一部分闡釋R-PBIMEM 模型中的“R”：為何一體化績效管理框架必須采用結果導向？或者等價地說，為何采用投入導向（input-orientation）或產出導向（output-orientation）并不適當和充分？第二部分討論六項核心運作的真實含義。 正如結果導向意識一樣，只有在這些真實含義被機構與官員充分領悟并外化于具體行動時，才能帶來富有意義的變化。 最后的部分討論預算文件制式改革，解釋為何這是成功的關鍵和最佳起點。

二、結果導向與共同成果

作為一體化管理框架根本問題的結果導向需要被優先思考，否則，一體化框架建構將有如“沙灘上建堡壘”。多目標和碎片化的績效管理體系，已經無法應對當前和未來環境背景下的績效管理問題。 就現狀而言，為機構與官員創建真正有用的、系統的和綜合的框架，幫助他們理解和應對復雜棘手的績效難題，正是學界的核心課題。

結果導向旨在將績效管理涉及的各種職能、工具和方法結合起來，因為它瞄準的是績效管理的終極目標問題：我們最終想要的究竟是什么？ 當代績效管理根植于“以合規論是非、以結果論成敗”的理念，關注以最終結果作為“全局一盤棋”約束與引導前述的各項核心運作，不僅有助于避免不必要的復雜性和無效忙碌，也有助于建立對績效管理的共識性理解。 更一般地講，結果導向使機構與官員擁有判斷行為對錯的共同標準，依據客觀標準判斷取舍、成敗甚至對錯。 以此言之，績效管理的成功之道，并非自上而下的發號施令和自下而上的層層匯報，而是機構與官員的常規行為受到結果導向的明確約束與引導。只有在此類行為持續擴散和穩定下來時，績效管理取得實質成果和成功的概率才會系統提升。

結果導向的焦點非常集中——集中于結果要素中的共同成果。取得進步的第一步是把結果呈現在績效信息結構上。績效管理的每項核心工作都高度依賴特定信息結構：通常由結果鏈模型表述為 “投入-活動-產出-成果-受益-影響”。 每個要素都對應特定信息類型， 其中， 投入的經濟性（economy）、產出的效率（efficiency）、成果的有效性（effectiveness）構成三類基礎信息，通常被統稱為3E。 績效審計有時也被稱為3E 審計。

結果鏈模型分為兩個部分：計量“努力（efforts）”的“投入-活動-產出”，以及計量“結果”的“成果-受益-影響”。這一區分具有根本意義，因為它刻畫了人類活動的顯著特征：付出努力以尋求期望結果。 為“努力-結果”關系而不懈奮斗具有普適意義。 人類生活的意義不能從碰巧得來的運氣中尋求，只能從自己的努力和外在客觀條件中尋求，無論個體還是集體。 績效管理亦無例外，它基于如下認知：努力，至少在一定程度上可以改變結果；結果，至少在一定程度上取決于努力。在這組根本關系中，努力代表工具，結果代表目的。 把工具（比如掙錢）當作目的（比如健康與知識）予以追求，代表了當今時代普遍的、根本性的方向性迷失。 這種迷失也典型地出現在時下的績效運動中。 部分地區癡迷于“績效指標競爭”（似乎越多越好）的現狀， 正推動著績效運動系統地脫離正軌而滑向形式主義。

結果要素中， 最重要的是成果（outcomes）。在政府活動的各個職能領域和特定公共項目上，清晰準確地區分投入、產出和成果目前看來依然遙不可及。只要這種情形繼續下去，一體化的績效管理框架雖然還可以建立起來，但很難真實發揮作用。 一般地講，當前公共組織和官員的“日常關注”集中于“完成任務”，而非“實現成果”。問題在于，完成沒有成果的任務無異于無效忙碌——績效管理的天敵。

成果計量的難度高于產出計量，更高于投入計量， 但這無法作為忽視成果的理由。忽視成果在任何情況下都是不可接受的。成果不僅代表績效管理最適當的目標，也為政府與機構行為提供合理導向。 正因為如此，“為成果而管理”“為產出而預算” 成為當代公共部門績效管理的兩項核心訴求。就醫療衛生領域而言， 最重要的成果包括治愈率、發病率和復發率。 即便存在計量難題，在各個政策領域與特定項目上清晰地鑒別成果依然十分重要。

聚焦成果并不意味著忽視“受益（benefits）”與“影響（impacts）”。 作為對成果計量的擴展，受益計量與影響計量可以視為成果計量必不可少的附屬組成部分。 舉例來說，治愈率（成果計量）需要結合受益計量，以鑒別同類疾病中窮人的治愈率是否遠低于富人；亦需結合影響計量，以鑒別治愈率背后隱藏的各種主要副作用 （抗生素濫用等引起）是否令人擔憂。作為一般結論，成果計量必須伴隨對相應受益和影響的計量。對于創建和應用R-PBIMEM 模型而言，牢記“聚焦成果”與“結果導向”高度一致非常重要。

如果說聚焦成果和結果導向邁出了緊要的第一步，那么，同等重要的第二步必須隨之邁出：聚焦共同成果。 共同成果滿足兩個條件。 首先，在政府職能或公共政策的每個特定領域， 采用相應的關鍵成果指標（KOI：Key Outcome Indicator）， 并確保其他所有績效指標盡可能有機地緊密聯結這些KOI。 其次，每個特定領域的KOI 和與之聯結的其他績效指標， 統一應用于績效管理的前述六項核心運作：規劃、預算、實施、監測、評估和激勵。 易言之，核心運作瞄準的KOI 高度一致， 足以被當作共同成果對待。沒有這種一致性， 績效指標發出錯誤與混亂信號并招致相應后果的風險很高， 整個績效管理框架也無法實現有意義的一體化。

最終，一體化框架確保結果導向作為核心運作的主要驅動力量。 這與相關文獻遵從的如下核心理念十分契合： 那些不做結果管理的政府也不會為結果而預算， 并且只有在績效管理中融入綜合管理戰略的情況下， 績效預算才能興盛起來 （Shah 和Shen，2007）。

三、圍繞共同成果展開核心運作

作為一個大型復雜系統，績效管理系統的整體有效性可訴諸系統論基本原理進行判斷。 系統論的基本原理告訴我們，系統的整體功能大于局部（子系統）功能之和，但真實功能取決于系統中最薄弱的一環——著名的木桶原理。 據此，任何一個子系統上的“短板”都足以招致整體功能受損，包括退化到（1+1）＜2 的境地。 就績效管理而言，短板可以出現在六項關鍵運作的任何一項或幾項上，表現為兩類典型癥狀：要么各項核心運作的績效指標沒有統一瞄準共同的KOI（關鍵成果指標），要么各項核心運作之間缺失緊密的有機聯結——甚至出現隱性負面后果嚴重的“斷聯”。 這種局面的長期存在， 源于沒有任何一個跨職能的權威部門對核心運作進行整體審視， 特定職能部門（如財政部門或發改委）更無可能。 在這種情況下， 績效管理的碎片化和各種非意愿后果無可避免。 碎片化主要源自“政出多門”和“錢出多門”。

一體化績效管理框架的精髓在于確認與建立“有機的緊密聯結”。 它有兩項重要含義。首先，比聯結更重要的是“聯結方式”。聯結可以很緊密， 但如果聯結方式是機械式的——可類比于用鋼釘聯結生物體的相鄰關節， 而不是有機方式的聯結——可類比于生物機制的聯結， 那么整體功能將嚴重受限。 在實務上， 與這類情形對應的是：各相關職能部門看起來存在工作聯系或協同，但幾乎不受共同KOI 的“牽引”。

第二項含義也常被漏看：績效管理的真實有效性主要不取決于各部門做好自己的每項工作， 而是取決于各項工作間與職能間的聯結是否緊密，聯結方式屬于“有機式的”還是“機械式的”。 能力建設的核心本質并非單項能力的提升， 而是聯結的緊密性和有機性， 卻常被誤解為特定類型的 “培訓”。

就績效管理而言，確保六項核心運作之間的“有機的緊密聯結”最為重要，也最為緊迫。 R-PBIMEM 模型要求機構和官員能普遍意識到“核心運作之間的相互依賴性”：從根本上講， 決定績效成敗的核心運作是一個共生的整體，彼此高度依賴，以至任何單一運作上出現的瓶頸都不可避免地會擴散至全局。

這項看似簡單的“轉變觀念”付諸實踐以至“內化于心、外化于形”的難度，實際上遠高于想象。 由此也不難理解，為何一個多世紀以來， 全球性公共部門績效管理的失敗和教訓遠多于成功和經驗。 對績效管理抱以樂觀預期和高調宣示是一回事， 客觀真實效果如何完全又是另一回事。 結果導向的績效管理的最大啟示之一是： 與其說“成功”取決于“理想”與“決心”，不如說更取決于“可信”與“可靠”。 基于系統論的基本原理和廣泛的國際經驗教訓， 可以合理推論：沒有什么比基于共同KOI 的“有機的緊密聯結”更重要了。 只有這種樸素認知被確認為深刻洞見并擴散和扎根時， 績效管理的有效性才能獲得強有力的保障。 不過，當前“有機的緊密聯結”未被職能部門和官員視為自己的職責。

為此量身定制的R-PBIMEM 模型可望終結這一局面。 該框架包含五項“有機的緊密聯結”：規劃-預算間聯結、預算-實施間聯結、 實施-監測間聯結、 監測-評估間聯結，以及評估-激勵間聯結，每項聯結都基于結果導向的共同關鍵成果指標（KOI）。

（一）基于共同KOI 的規劃-預算間聯結

中國作為首屈一指的“規劃大國”，歷來十分重視規劃工作，大致分為（中長期）事業規劃和財政規劃。 事業規劃中最重要、最綜合的是五年期國民經濟與社會發展規劃，也包括諸如城市規劃、區域發展規劃、鄉村振興規劃等專項規劃。 《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發〔2015〕3號） 把中期財政規劃確立為各級政府和部門的“必修課”，在銜接事業規劃與財政規劃方面邁出了意義非凡的一步。

然而，中期財政規劃的底層邏輯很少被理解： 它不只是作為制定財政政策的核心工具， 更應作為支持年度預算體制運作的核心工具。 中期財政規劃這一雙重角色定位不僅確認了“規劃-預算”間的內在一致性至關緊要， 也確認了中期財政規劃的最適當作用：在（事業）規劃與年度預算之間架設起互聯互通的橋梁。 在財政政策與規劃相互銜接的前提下， 這種橋梁作用使公共預算作為貫徹規劃（以及財政政策）的核心工具成為可能。 在此意義上，當代治理文獻確認公共預算作為發展議程的核心（Schiavo-Campo 和Tommasi，1999）。

規劃-預算間的脫節或松弛聯系在實踐中很常見。 由于各種原因，制定規劃很少考慮預算，制定預算也很少考慮規劃；前者意味著規劃制定因忽視財政狀況而導致現實可行性不足， 后者意味著預算制定因忽視規劃的約束與引導而導致方向性迷失。“各種原因”包括：要么規劃過于籠統，以至難以為預算制定創設堅實基礎； 要么預算準備的日程表過于倉促， 以至很少顧及要按照規劃的重點與優先事項設定預算的重點與優先事項。 “分隔” 也是十分常見的原因：規劃與預算由兩類不同的職能部門、不同的人，基于不同的認知理念，采用不同的方法、工具分別制定，彼此之間可能存在、也可能缺失必要的溝通與協調。 部門利益壓倒公共利益使這一情形雪上加霜。 無論原因為何，規劃-預算間的脫節都有共同的負面后果： 績效管理的完整鏈條自一開始就產生斷裂， 以至一體化管理框架在起點上即無法實現。

基于此，R-PBIMEM 模型把規劃作為起點， 強調在該起點上導入或提煉少量且正確的KOI 以及與之聯結的其他績效指標， 并統一應用于其他運作或約束其他運作與其保持一致， 從而確保各運作都致力追求共同成果。 KOI 因特定規劃而異，需要結合環境變化適時調整。 舉例來說，隨著減貧政策重點從擺脫貧困轉向防止返貧，相應KOI 亦應從“脫貧率”轉向“返貧率”。 各項核心運作均應同步調整。

把規劃目標轉換為具體的、可計量和可管理的KOI， 使之成為在規劃-預算間建立聯結的紐帶， 可作為建立共同成果的第一步。 困難并非不可克服，部分原因在于規劃本身通常給出了KOI 的關鍵線索。 舉例而言，鄉村振興戰略③正式定義了“鄉村振興”的五個維度：產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕，每個維度都設定了2020—2022 年（以2016 年為基準年）的具體目標④。

（二）基于共同KOI 的預算-實施間聯結

預算經各級人大批準即進入實施階段。在這里，“有機的緊密聯結”意味著預算實施與預算本身高度一致， 意味著實際執行的預算應是本級人大正式批準或經法定程序作適當調整的預算。 在預算文件詳細規定共同KOI、 相應的其他績效指標的情況下，作為第三項核心運作的“實施”，強調相關的任務與目標按期間（月份、季度、半年度和年度）分解到具體的責任機構與責任人，相關決策、人員和流程均為實現預期的共同成果服務，并確保遵循確定的支出標準和服務交付標準及量化的績效指標實施預算。

支出標準及其重要性在近期相關文件中被強調⑤。 為支持績效目標， 基于條目（line-item）分類的支出標準遠不充分，除非得到基于經濟分類的支出標準的強有力補充。條目標準關注基于詳細條目（投入）和組織本位實施詳細的支出控制，績效導向往往成為犧牲品。經濟分類標準更關注資本支出（capital expenditure）、經常支出（current expenditure） 的組合及其內部組合。 就經常支出而言，最重要的內部組合是人事（工薪與福利）支出與非人事支出的組合。 組合是否優化足以影響每個特定公共項目的成敗得失。由于每個特定支出組合都對應物理維度實物要素（如原材料與固定資產）的組合，對項目支出經濟構成進行詳細分析，通常可立即發現問題所在。然而基于條目標準的支出分析并無此效。合理的支出組合主要因政策領域而異。 資本密集型領域（實物基礎設施建設等）的資本支出與經常支出之比通常高于人力密集型領域。

遵循雙重支出標準只是良好預算實施的必要條件， 并非充分條件。 只有在共同KOI 足以約束與引導預算實施時，充分條件才能得到保證：保證預算實施與預算本身間的高度一致性。“多重預算”問題在實踐中很普遍，導致預算實施過程充滿不確定性。 正常情形下，預算制定只有一次——立法機關正式批準通過的預算。 “多重預算”下，預算被反復制定——在執行過程中被頻繁調整，以至實際執行的預算與原定預算相比差異巨大，加劇預算-實施間的脫節。

（三）基于共同KOI 的實施-監測間聯結

監測指采用清晰界定的預定指標跟蹤預期成果的完成情況，這些預定指標在中期規劃中設立，在預算文件中陳述并作為預算申請的重要依據。 監測過程需要運用數據處理、分析與報告方法，定期跟蹤與報告績效指標的進展與差異 （Asian Development Bank，2020）。 開發應用高效的數據管理系統，可以大大減輕工作負荷、提高效率。 數據管理系統用以收集、 處理和呈現相關數據。監測所得信息被用于改進決策、規劃以及項目設計與管理，對改善服務交付和后續的評估同樣裨益良多。

實踐中， 監測工作至今仍為關鍵瓶頸，因為委托第三方進行的事后績效評價在很大程度上取代了對預算實施的“過程監控”。二者的主要區別在于：事后績效評價并非預算過程的固定組成部分，而是游離于正式預算過程之外的某種附屬工作， 以至建立實施-監測間聯結變得非常困難。 把監測嵌入預算實施，使其成為正式預算過程的固定組成部分，要求在整個預算執行階段，一個期間接一個期間自動跟蹤當期與報告上一期間的績效偏差，并在偏差超過合理值時進行預警和糾偏，如同企業運用管理會計中的差異報告機制。

（四）基于共同KOI 的監測-評估間聯結

評估指采用適當的方法評價預期成果的完成情況——通常針對具體項目或同類項目，在此基礎上鑒別結果導向的決策的成敗得失。 評估需要使用項目生命周期各階段的信息，以及監測信息。 與其他各項核心運作一樣，評估也圍繞共同KOI 的完成情況展開。

結果導向的決策不同于且位階高于投入導向和產出導向決策， 因為它關注的是“我們最終想要的東西”： 首要的是成果，其次是成果的受益范圍、群體和程度，最后是實現成果的過程在經濟、社會、環境等維度上產生的正面或負面影響。 “最終想要的東西”也包括正面影響的最大化，以及負面影響的最小化。 公眾和其他利益相關者的滿意度評估需要綜合考慮各個要素， 包括投入和產出。 評估所有這些結果要素的信息需求，在監測階段即應考慮到。

（五）基于共同KOI 的評估-激勵間聯結

組織績效歸根結底取決于組織成員行為特征的總和， 而行為特征歸根結底取決于激勵。 好的激勵引導關注結果的良性行為，不良激勵截然相反——誘使忽視結果的不良行為。 激勵因而構成一體化績效管理框架的基石， 很難想象在缺失有效激勵的情況下，R-PBIMEM 的其他成分乃至整個框架能夠有效運作，長遠而言尤其如此。 一個多世紀來，全球范圍的公共部門績效管理之所以效果不彰甚至大多失敗，究其根本原因，莫過于未能成功地將有效的激勵安排整合到績效管理框架中（Shah，2007）。更一般地講，在缺失有效激勵的情況下， 任何人類行為導向成功的概率都將遠低于失敗概率，公共部門績效管理這類復雜棘手的社會系統工程尤甚。

有效激勵指激勵相容的安排， 其底層邏輯是利用（不是強制）人類個體的利己之心追求公共利益， 根植于公共官員優先追求私利的預設。 與之相對應的是信任模式：官員會把自己的所作所為與服務公眾聯系起來。 無論如何，設計足以引導官員系統關注結果（不只是投入與產出）的激勵并作為一體化框架的固定組成部分， 對于達成激勵相容總是必需的。 理想條件下，基于成果的激勵最佳。 理由簡明有力： 與基于投入（經濟性）和產出（效率）的激勵相比，基于成果（有效性）的激勵可以最大限度地降低行為扭曲風險。 舉例而言，若醫生獎金與其看病人次（產出）掛鉤，誘發忽視治愈率和滿意度等成果指標的風險可能相當高。 一般地講， 基于投入的激勵誘發行為扭曲的風險最高，基于成果最低，基于產出居中。在諸如教育和科研等上游性活動中， 產出與成果的不一致尤其明顯， 與成果缺失聯結的產出激勵誘發系統性行為偏差的風險，通常遠高于想象。⑥

然而，設計基于成果的激勵并非易事，因為成果計量的難度大， 還因為成果的可控性較低。 采用聯結成果的產出激勵可作為替代模式。 仍以醫生獎金為例：獎金與看病人次掛鉤， 但只有達到規定治愈率與滿意度時才能拿到獎金。 只要產出聯結成果，對產出的直接激勵就等價于對成果的間接激勵，本質上仍屬結果導向。 為控制行為扭曲風險，成果導向的激勵總是必需的，盡管極具挑戰性。

“評價結果與預算掛鉤”不能取代成果導向的激勵。 這種機械掛鉤混淆了兩類性質截然不同的問題： 資金需求和成敗得失（評價）。 資金需求明顯主要取決于政策或政治重要性，而不是評價結果。 對于政策上重要的項目或服務，即便評價結果很差，武斷地減少預算很可能導致績效變差； 對于缺失政策重要性的項目或服務， 即便評價結果很好， 武斷地增加預算無異于制造和鼓勵浪費。

作為一般結論， 有效激勵的各個方面都應體現結果導向——聚焦共同KOI 的結果激勵。 有效激勵滿足四項標準： 樂觀預期， 即公共官員對自身努力與客觀結果之間的積極關系抱有充分信心；管理自主性，主要指機構與官員在較高程度上可自主選擇投入組合和決定預算結余留用； 資源流量預見性，即機構與官員可提前預見“需要花多少錢”和“有多少錢可花”；政策連貫性與支持度， 其反面是政策朝令夕改和支持度不足。 只有當目標與利益一致時，民眾和執行政策的機構與官員才會有較高的政策支持度。 對照現狀不難發現，在R-PBIMEM模型界定的六項核心運作中， 激勵無疑是最大瓶頸。 文山會海和發號施令無法帶來系統的績效改善，更無力塑造績效國家。 只有當公共代理人受到積極的監督， 并得到明確的指示（包括對他們的期望和強有力的激勵），才能讓他們履行職責（Schick，2003）。有效激勵和約束機制的缺失成為我國當前績效管理的明顯障礙（王璐等，2020； 阮靜等，2021）。

四、從改革預算文件制式入手

現代社會中，政府和機構主要通過制定和執行預算來履行職責和發揮作用。這一基本事實可獲得兩個推論。 首先，如果預算制度不能有效發揮作用，很難設想政府與機構能夠有效發揮作用。⑦其次，雖然良好績效管理要求做好每項核心運作，但從預算入手仍然不失為取得成功的關鍵。

就現狀而言，從預算入手意味著系統改進現行預算文件制式。預算文件記錄了預算年度中政府和機構“花錢的故事”。中國是典型的支出大國和預算大國。目前五級政府的年度總支出超過經濟總量（GDP）的45%，這在國際上并不多見。 但規模不等于績效。 績效在一定意義上不取決于“花多少錢”，而主要取決于“花好錢的能力”。只有當公共機構與官員從普遍關注“多少”轉向普遍關注“多好”的積極變化出現時，公共財政的績效時代才會真正來臨。

問題是從何處入手以引導出現這種積極變化？答案是把忽視結果聯結的現行預算文件制式，系統地改造為注重結果聯結的制式，要點是把詳細陳述每項預算申請的以下內容作為強制要求：

預算理由——選擇用預算解決而非其他方式（規制等）解決的原因并確認其適當性；

目標成果——與共同KOI 一致的特定政策成果及其優先性；

成果聯結——預期產出及其與政策成果的聯系，產出如何計量與評價；

政策手段——諸如機構供應、 外包、補貼等特定政策手段的適當性；

中期概算——概算特定政策的中期成本、 預算資金與其他資金需求及其來源，并作為預算文件的固定組成部分一同申報和提交審批。

一并實施兩項關鍵性的配套改革非常重要：第一，把經濟分類的預算申報作為主要申報（main representation）⑧，確保清晰區分與整合資本支出、經常支出及其成本和融資并作為主要申報；第二，引入規劃（program）分類，采用“功能套規劃”的申報制式，比如“教育（功能）——師資培訓（規劃）”。 與其他分類相比，這兩個分類與績效信息間的聯系緊密得多。

預算文件制式與績效管理的聯系至今鮮被認知與關注。 無論“績效聲音”多么響亮，如果預算文件不能有效發揮作用，那么預算程序也不能有效發揮作用， 進而政府和機構也很難有效發揮作用。 鑒于改革預算編制是取得成功的關鍵和最佳切入點，預算文件制式與績效管理不兼容的局面亟需扭轉， 因此預算文件制式攸關績效的認知亦需強勢表達。 就現狀而言，很少有其他改革事項如同改革預算文件制式那樣，可望帶來最確切的“改革紅利”。⑨

關于預算文件之理論基礎的研究亦需跟進。 民主治理背景下，預算文件扮演四類角色：作為法律文件、作為政策文件、作為管理文件和作為參與文件，每個都聯結現代預算的特定功能。 其中，政策文件、管理文件和參與文件的定位都根植于結果導向的績效理念：公共支出的價值需要通過績效得到證明與檢驗，因為它本身沒有內在價值；⑩而績效既需要通過投入的經濟性和產出的效率加以確認，更需要通過結果要素的有效性加以確認。 結果要素即前述的成果、 受益、影響，也包括將三者綜合起來的滿意度。 在3E表達的績效組合中，計量結果績效的有效性的位階高于計量產出績效的效率，更高于計量投入績效的經濟性。 3E 可以綜合為成本有效性（王雍君和李兆宜，2019）。

五、結語

為促進績效運動從更注重形式朝向更注重實質轉變，創設基于R-PBIMEM 模型的一體化框架并統一應用于各級政府與機構日益重要和緊迫。 新冠疫情、經濟增長放緩和債務負荷沉重的背景下的財政困難持續加劇，進一步強化了其重要性與緊迫性。 本文旨在把績效管理固定在一個堅實的一體化框架的基礎上，確保把少量正確且關鍵的共同成果指標（KOI）呈現于互聯互通的信息結構上，用以引導決定績效管理成敗的六項核心運作：規劃-預算-實施-監測-評估-激勵。 該框架涵蓋五項“有機的緊密聯結”：規劃-預算間聯結、預算-實施間聯結、實施-監測間聯結、監測-評估間聯結以及評估-激勵間聯結。 很少有人認識到，正是核心運作之間嚴重缺失由共同成果引導的“有機的緊密聯結”，績效運動偏離正軌以至充斥無效忙碌的風險才如此嚴重。

創設與應用一體化框架根植于如下理念：績效管理現實的棘手挑戰逼迫我們思考基礎性問題——所有其他問題都從中而來。 若要取得最多的進步就必須理解這個框架， 并且堅決地統一應用這個框架。 可以確定的是，R-PBIMEM 模型表達的一體化框架不會歪曲現實背景，也不會阻礙形成擺脫嚴峻形勢所迫切需要的前瞻性思維。 該框架實際上非常簡單，因為其焦點非常集中——聚焦共同成果表征的結果導向，并且高度一體化，由此增加了績效管理取得成功的機會。

本文建構的一體化框架的視野十分宏大，相比之下，備受關注的結果鏈模型和成本效益分析的視野過于狹隘，不足以完整呈現績效管理的宏觀圖景和核心運作。就避免績效敘事上的任意發揮和不得要領而言，一體化框架的作用同樣不容低估，因為它十分契合“以簡單的邏輯清晰、連貫地獲得真知”之理念（Keynes，1936）。

從實踐角度看，要想從根本上解決當前績效運動過于形式化與碎片化的問題，創建并統一應用一體化框架也是必須和適當的。 不言而喻，這需要支持性的具體規則和體制機制相應跟進，包括把改革預算文件制式作為最佳起點。因為缺乏具體的規則或體制機制會導致預期預算過程與實際預算過程之間的耦合度降低（Goddard 和Mkasiwa，2016）， 從而損害和弱化財政績效管理。

注釋：

①參見2018 年9 月1 日，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》；2020 年2 月27 日，財政部關于印發《預算管理一體化規范 （試行）》 的通知 （財辦〔2020〕13 號）；2021 年4 月30 日， 財政部《關于修訂預算管理一體化規范和技術標準有關資產管理內容的通知》（財辦〔2021〕23 號）。

②進步時代（1896—1916 年）是指美國廣泛開展社會活動和政治改革的一段時期，現代意義上的公共預算制度在此時得以建立。 參見：Buenker J D，Boosham J C，and Crunden R M，Progressivism，1986:3–21.

③參見《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（中發〔2018〕1 號）。

④例如，對于“生活富裕”這一維度，2016—2022 年的具體目標包括：農村恩格爾系數從32.2%降到29.2%，城鄉居民收入比率從2.72∶1 降到2.67∶1， 農村自來水普及率從79%提高到85%， 具備條件的建制村通硬化路比例從96.7%提高到100%。 對于“生態宜居”這一維度，具體目標包括：禽畜垃圾處理、鄉村綠地、生活垃圾處理、現代廁所等。詳見《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》， 網 址：http://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5331958.htm，訪問日期：2021.12.8。

⑤《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5 號）提出要規范預算支出管理，推進財政支出標準化：根據支出政策、項目要素及成本、財力水平等，建立不同行業、不同地區、分類分檔的預算項目支出標準體系；根據經濟社會發展、物價變動和財力變化等動態調整支出標準……將支出標準作為預算編制的基本依據，不得超標準編制預算。

⑥討論詳見：王雍君.預算績效評價：如何評價教育項目的績效？ [J]. 財政監督，2021（02）:44.

⑦反過來也如此。

⑧主要申報（main representation）指立法機關作為“對申報預算撥款進行投票表決之基礎”的申報。

⑨前提條件是重視預算的核心作用。

⑩公共支出績效不佳是納稅人之所失。