加強地方財政收入監管的探討

●劉忠慶

財政收入是衡量一國政府財力的重要指標，是經濟運行的“晴雨表”。 真實的財政收入，能夠給各級政府制定財政經濟政策提供科學的決策依據；而虛假的財政收入， 會影響政策的制定，進而影響社會經濟高質量可持續發展。當前，我國經濟發展已進入新常態，疫情背景下，經濟增速明顯放緩，財政收入壓力劇增，收支矛盾凸顯，財政運行仍將處于緊平衡狀態。部分地區財政收入造假現象有所抬頭且呈蔓延態勢，危害極大。 必須引起有關部門的高度重視，堅決予以遏止。

一、地方財政收入造假問題的現狀

近幾年，一些地方和部門在數據上做文章，玩數字游戲，導致經濟數據被“摻水”，引起社會廣泛關注，被國務院、中央部委嚴令禁止。 到目前為止，地方財政收入造假現象仍屢禁不止，且有一定的普遍性。

從國務院曝光的案例看。 2020 年前4 個月，安徽省懷遠縣財政收入同比下降7.4%。 為確保完成全年增長8%的虛高任務，該縣以稅收保障工作領導小組名義出臺“協稅護稅工作方案”，違規變相要求原來按1%征收率繳納增值稅的建筑業小規模納稅人申請登記為一般納稅人，按9%的增值稅稅率納稅，并違規預征稅款，致使1—11 月應納稅額同比增長82.07%， 被國務院辦公廳督查室查處并通報。 2020 年，河北省景縣稅務部門違規征收“過頭稅”等問題，也被國務院辦公廳督查室通報。

從審計署公布的案例看。審計署審計發現， 東北某鎮2013 年實際財政收入156 萬元，虛報為2690 萬元，虛增達到16.24 倍。 審計署2018 年二季度重大政策跟蹤審計結果顯示，湖北、江西、廣東等6 省11 市縣（區）虛增財政收入48.33 億元。 2021 年6 月7 日，審計署審計長侯凱向全國人大作《國務院關于2020 年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》， 其中顯示違規稅收返還造成財政收入流失，稅收優惠政策未全面落實、 非稅收入領域違規收費，違規提前征稅、收“過頭稅”現象仍然存在。 2021 年10 月29 日，審計署發布審計公告顯示，2021 年上半年，一些企業未享受減稅降費優惠1.81 億元，個別單位違規收費或拖欠企業賬款等16.58 億元。

從地方自曝的案例看。 早些時候，遼寧和內蒙古曾自曝財政數據造假。2014 年， 中央巡視遼寧時指出經濟數據造假問題。 兩年后，巡視“回頭看”時再次指出：“一個時期遼寧全省普遍存在經濟數據造假問題。 ”2017 年，據《人民日報》 報道， 遼寧省對外確認，2011至2014 年， 所轄市縣連續出現財政數據造假問題，累計虛增財政收入約占同期財政收入的20%。 2018 年1 月，內蒙古自治區黨委也承認自治區政府財政收入虛增空轉，空轉比例高達26.3%。

上述案例并非個案， 在依法治稅和減稅降費大背景下， 部分地區仍頂風違規，“寅吃卯糧”、預征稅款，玩“虛收空轉”，虛夸政績，不僅違背國家財稅政策，而且增加企業負擔。 據專家測算， 一些地方政府財政收入虛假程度達20%至30%，最高的達到50%。

二、地方虛假財政收入的主要表現形式

當前， 部分地區財政收入虛假問題較為嚴重， 虛增收入已成為一種不正常的慣例。 所謂“虛假財政收入”，顧名思義，是指沒有相應的商品物資作保證和支撐的財政收入。 這種收入，不能真實地代表一定量的有用的商品物資， 具有典型的虛假性。 近幾年，部分地區在財政數據造假上，手段頗多，且形式多樣，其主要表現形式如下。

（一）“虛收空轉”

“虛收空轉”是指利用人工操作的虛假方式實現財政收入。 它是一種“名義”收入，實際并不形成可用財力。 一筆財政資金在多個主體間流轉， 變相形成財政收入， 然后又回到初始的主體。 操作流程：支出入庫，又支出又入庫……同一筆資金來來回回，反復循環。 如此操作，收入疊加幾次，支出增加幾次，造成財政收入、支出虛增。 從表面上看，列收和列支均名正言順。 所以，此種操作方法，具有較高的隱蔽性。 這是目前最常見的一種財政數據造假手法。 “空轉”是一種常見虛收方式的代稱。 “虛收空轉”的形式，又可分為以下幾種。

1、“列收列支”。即“先征后返，虛增收支”，是指企業或單位先行上繳稅收或者非稅收入，財政部門再以獎勵、挖潛改造、扶持等名義列支，全額撥回企業或單位。 也有的是將財政資金、企業自有資金、借款等各種資金，混合交叉操作。一般的操作流程是： 在無真實收入來源的情況下，融資平臺公司、國有企業、土地收儲機構等，通過虛構應稅事項和納稅依據繳納稅費， 虛增地方稅收入和非稅收入。

2、“列支列收”。即“先支后收，虛增收支”，是指企業或單位在無力繳納稅費的情況下， 財政部門通過虛列支出（無預算安排支出），將資金撥付至相關企業、 單位或將調度款撥至下級財政部門，再通過多種方式，經多個企業或單位，最終以稅款或非稅收入名義繳回國庫。

3、“借款繳稅”。即“先借后繳，虛增收入”，是指納稅義務人在資金緊張、 無力上繳稅款的情況下，由財政部門借款給納稅人繳納稅款，從而實現財政收入的目標。 這部分借款通常在以后年度轉為支出。 有的雖當年列支出，但在資金往來中仍長期掛賬。

4、“墊款繳稅”。即“先繳后退，虛增收入”，是指繳款單位在無真實稅源的情況下， 先用自有資金以稅款或非稅收入的名義繳入國庫， 空轉形成財政收入，然后在某個時間節點（一般是預算年度結束后），再以“誤收”“技術性差錯”等名義辦理退庫，資金原路退還。

（二）“虛收實支”

“虛收實支”是指利用人工操作的虛假方式實現財政收入，安排一般預算支出。 顧名思義，這種方式形成的財政收入是“虛”的，而財政支出是“實”的。 它與“虛收空轉”不同的是：“虛收空轉” 是一種名義收入， 實際并不形成可用財力；而“虛收實支”盡管“虛收”是名義收入，但實際上構成可用財力，是真實的基層“三保”支出。一般是在無真實收入來源的情況下， 融資平臺公司、國有企業、土地收儲機構等，通過虛構交易、“自買自賣”等方式實現收入，然后再融資舉債繳納稅費，增加財政收入，安排預算支出。 次年開始安排財政預算，由借款單位還本付息。

（三）“寅吃卯糧”

“寅吃卯糧”是指為完成當期稅收任務，采取預征、預借、多征等行政手段，將納稅人尚未實現的稅款，提前至本期征收入庫的方法。 實際上是吃“探頭糧”，是對企業強制性“抽血”。 這也是一種常見的財政數據造假手法。

（四）“招凰引鳳”

“招凰引鳳”是指稅務部門采用一定的經濟手段（如獎勵、提成、回扣等），將不屬于本轄區征管范圍內的稅收， 通過各種非正規途徑人為地征收繳入本地國庫，達到稅收增長的目的。 即俗稱的“引稅”“買稅”“攬稅”。 將稅款視同商品買賣。一般由納稅人、中介人和鄉鎮政府、財稅機關共同參與完成。 采用的經濟手段，通常是按異地納稅人繳納稅款的一定比例（地方稅收留成部分的30—40%甚至更高）支付“獎勵資金”或“稅收返還”等。地方政府和納稅人雙雙“獲利”。這是欠發達地區為完成稅收任務使用的“絕招”。

（五）“政策打折”

“政策打折”是指對執行“先征后返”“即征即退”等政策的企業，照章征稅，到期不予退還或延期退還。 此類問題不僅表現在“應退不退”上，有的還對應享受減免稅政策的，不予辦理相應的減免稅手續；應抵扣進項稅的，不允許抵扣；應取消的項目，不予取消。另外，有的還巧立名目增設新的收費項目， 或對已實施的收費項目過度監管。通過對國家稅費優惠政策“打折扣”，保證當期稅收、非稅收入相對增長，確保完成財政收入任務。

（六）“移花接木”

“移花接木”是指通過混淆預算科目、預算級次等， 達到虛增地方一般公共預算收入的目的。一般采用巧立名目，將應繳入政府性基金預算的土地出讓金及相應的利息收入，繳入（調庫或更正）一般公共預算；將應繳入國有資本經營預算的國有資本投資收益、國有資產和股權轉讓或出售收入等，繳入（調庫或更正）一般公共預算；將應繳入中央級國庫的稅費收入，通過變更預算科目或預算級次，繳入（調庫或更正）地方國庫。

（七）“蓄水調節”

“蓄水調節”是指設置過渡戶、專戶等賬戶，將稅收收入、非稅收入繳入過渡性賬戶，然后根據收入計劃和實際需要，分期分批均衡辦理收入繳庫。 實際上，是將應繳入國家金庫的稅費收入先納入預算體外，構建“蓄水池”，再根據需要分期繳入國家金庫，用以調節收入。

三、地方虛假財政收入的危害

地方財政收入虛假現象已存在多年。 在全國許多地方不同程度地存在。 目前，“虛收空轉”已成為財稅領域的流行語、敏感話題，是地方政府和財政部門的“痛感神經”，是國家不得不面對和亟需破解的棘手問題。 虛假的財政收入，對社會經濟發展危害極大。

（一）扭曲經濟運行情況，誤導宏觀調控決策

無論是財政稅收政策， 還是貨幣信貸政策，都是以實際經濟發展水平為基礎而制定的，其中財政收入是一項主要的參考指標。 虛增財政收入，掩蓋財政收入的真實性，掩蓋經濟運行中的矛盾和問題， 不能真實反映各行各業的發展狀況，扭曲經濟運行情況。 在某種程度上，造成一種虛假繁榮，其實質是一種隱形赤字、隱性負債。 虛假財政收入，影響對宏觀經濟形勢的預判，削弱各級政府利用財政手段駕馭宏觀經濟的能力。 粉飾業績，誤導宏觀調控決策，國家據此制定的財稅政策與貨幣政策將會嚴重脫離實際，從而影響經濟生活的正常運轉，對于經濟建設和各項社會事業發展來說后患無窮。 如果不及時予以糾正，程度嚴重時會引發通貨膨脹，導致經濟、金融秩序混亂。

（二）違反政治規矩和政治紀律，損害黨和政府的形象和威信

特殊時期有特殊政策。 面對前所未有的疫情，國務院“三令五申”要求不折不扣落實大規模減稅降費政策，放水養魚，助企紓困，激發市場主體活力。 但個別地方卻給財政收入“注水”，粉飾業績，大舉招商引資，嚴重違反黨中央、國務院的決策部署和要求， 違反政治規矩和政治紀律；觸犯國家財稅法律法規，違反客觀經濟規律；破壞財稅政策的統一性、嚴肅性和權威性，損害企業和群眾切身利益。 助長虛夸政績的不正之風。 為了晉升，有的官員往往會通過“列收列支”和“空轉”來體現政績，助長短期效益和短期利益。 由于財政收入連年提高，一些地方為實現虛假基數上的高速增長，不得已鞭打快牛。 不僅使當地經濟背上沉重的包袱，而且使“數字出官，官出數字”形成惡性循環，損害了黨和政府的公信力，有損黨和政府的形象，敗壞社會風氣。

（三）降低可用財力和民生保障能力，影響財政的再分配職能

虛增財政收入， 不僅觸犯國家財稅法律法規，而且嚴重影響財政的再分配職能，與新《預算法》的要求極不相符。 財政的再分配職能是以真實有效的財力為基礎的。 目前，稅收“空轉”有所收斂，非稅收入“空轉”現象反而更加明顯，致使財政收入質量較差， 有的稅收占比還不到五成。財政收入虛增，不形成可用財力，使得財政的再分配職能流于形式。 虛增財政收入，會導致收支缺口縮小，中央財政均衡轉移支付規模也會相應縮小，降低可用財力和民生保障能力。 掩蓋發展落后地區財政資源緊缺的現實，使得再分配機制難以正常發揮作用。 超越實際收入水平，抬高支出規模，使以后年度的財力分配難以為繼。另外，財政收入還與償債能力密切相關。過高估計收入規模，會降低債務率，意味著高估財政償債能力，影響債券資金分配，增加債務風險。

（四）擾亂正常的稅收秩序，影響社會公平

虛增財政收入， 扭曲了正常的稅企關系，攪亂價值分配的正常渠道和秩序，致使依法誠信征稅和依法誠信納稅的基礎缺失。“虛收空轉”造成征納關系模糊混亂，導致納稅人依法納稅的遵從度降低，擾亂企業正常的經營秩序，影響稅收征管效能。據調查，某大型企業，稅務信息反映欠繳稅款8 億多元，而企業賬面卻反映超繳稅款6 億多元。 財稅政策的嚴肅性和權威性受到挑戰。 分稅制改革時，有的地區為增加基數，“寅吃卯糧”，20 余年無法消化。 據稅務總局通報，2012 年底，根據內蒙古自治區包頭市土右旗政府要求，某公司預繳稅款， 多繳的稅費2732 萬元長達7 年沒有兌現抵頂。 據媒體報道，中部省份某縣在換屆時，財政收入增長40%，第二年負增長，后來用了近5 年時間才把虛增的“泡沫”擠掉。 長此以往，將嚴重影響正常的稅收秩序， 影響高質量發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系的建立。

（五）加大財稅改革的難度和阻力，影響建立現代財政制度的進程

黨的十八屆三中全會提出，要建立現代財政制度。 目前，財稅體制改革全面發力、多點突破、制度框架已基本確立。 但仍需進一步深化和拓展，要啃“硬骨頭”。財政收入虛假，反映出財稅工作中存在不規范、不遵規守紀、不抓要害的問題，稅收征管“跑偏走樣”，隨意承諾、盲目性強，不僅加大了地區間、企業間的稅負差距，出現不均衡、不公平的矛盾；而且擾亂財稅秩序，破壞財政分配格局，加大改革的難度和阻力。 如果不認真加以對待，勢必會積累一系列難以解決的“病灶”，積重難返，影響現代財政制度的建立進程。

四、地方虛假財政收入的成因

當前，地方財政收入造假行為帶有一定的普遍性，且呈現頑固性、復雜性、多樣性的特點，反彈回潮的隱患依然存在。 地方財政收入“水分”大、占比高，是經濟發展滯后長期積累的各種深層次矛盾的集中反映，也是多年來片面追求高指標而導致的惡果。 究其原因，主要有以下五點。

（一）地方財政收入政績化的考核機制倒逼違規征稅

地方財政數據造假最大的動機是政績，根本問題在于考核機制。 長期以來，地方財政收入一直是一項硬性考核指標，一切經濟活動都圍繞著這一指標轉。 新《預算法》和《政府非稅收入管理辦法》都明確規定：不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。 為此，多數地方政府依法不再下達稅收收入和非稅收入指標。 但實踐中，部分地區卻變相下達財政收入目標。 將本屬于意向性、指導性和預期性的目標，變為約束性、指令性和強制性的硬性任務，納入考核體系，作為衡量官員政績的主要指標，甚至實行一票否決制。

一直以來， 收入目標采用“基數比例法”編制，容易出現互相攀比、盲目追求高速增長、編制的財政收入計劃虛高的現象。 安徽省懷遠縣和河南省景縣違規征稅， 反映出一些地方為追求政績，不考慮疫情影響，設定不切實際的過高的收入目標，并將其當做硬性指標，通過獎懲機制，倒逼征收部門為完成考核任務， 違規征收稅費，增加企業負擔。 因此，違規征稅背后與收入指標剛性化直接相關。

（二）政府行政干預稅費征管

政府行政干預是造成地方財政收入虛假的一個重要原因。 分稅制改革以后，隨著財政體制由“吃大鍋飯”轉向“分灶吃飯”，地方政府開始直接參與或干預財政收入任務的實現。 由此出現了“虛收空轉”，并在上世紀末發展到了頂峰。

目前，地方政府依靠行政手段，違規干預稅費征管，形式多樣，五花八門。 去年，以“應對疫情影響加強協稅護稅”名義，安徽省懷遠縣政府違規干擾稅收征管秩序。為讓企業稅收留在當地，該縣違規設置建筑市場準入門檻， 在有關項目招標中明確要求企業于合同簽訂前在當地成立分 （子）公司，否則取消中標人資格。 下發稅收貢獻提示單，將企業能否提供招標約定稅率的發票作為撥付工程款的必要條件， 明令禁止對綜合稅收貢獻率低于4%的建筑工程項目撥付工程款，迫使企業不得不到稅務局代開虛開發票，預繳稅款。為加大稅款清繳力度， 河南省景縣政府協調稅務、 公安建立“稅警聯絡機制”， 有關稅務人員在微信中警告欠稅企業“拒不繳納的，按照稅警聯絡機制移交公安處理”。

（三）基層稅務經費保障與稅收征管掛鉤

稅務經費與稅收任務掛鉤是歷史條件的產物。國地稅合并后，地方各級稅務部門經費仍由中央與地方共同承擔，以中央財政保障為主，地方財政保障為輔。對基層稅務部門來說，相當一部分經費由地方政府來支付。因各地經濟發達程度、財政財力狀況不同，經費保障存在較大差異。 實踐中，有的地方政府直接將稅務經費與完成稅收任務掛鉤；有的采取“協商”式，根據稅收任務完成情況商議經費額度，導致基層稅務部門面臨兩難選擇。如果不堅守依法征收稅費的底線，硬性完成任務，會出現違規征收稅費現象。 反之，若堅守底線，虛高的收入任務無法完成，地方經費也就難以保障，績效考核獎、稅收任務完成獎等無法兌現，影響干部隊伍穩定。在此動機之下，部分基層稅務部門會積極配合和運作，給財政收入“摻水”。

（四）財政監督不力

制約與監督機制缺乏， 是造成地方財政收入虛假的內在原因。從實際看，部分地區對財政收入的真實性、 合法性重視程度不夠， 缺乏有效的監督，財政監管存在盲區。 政府內部監管流于形式，財政收入真實性督查比較薄弱，缺乏效率，也缺乏全面性。 社會監管沒有常態化。 審計監管滯后，整改或追責力度不夠。 處理處罰偏輕， 違紀風險偏低。對地方財政收入造假難有實質性的觸動，震懾效果不明顯， 使得地方虛增財政收入的行為長期得不到糾正，“年年審（查）年年犯”。這也是地方財政數據造假難以根治的原因。

（五）依法行政意識淡薄

個別地方政治站位不高、重視程度不夠、依法行政意識淡薄、規矩意識不強、紀律觀念削弱，存有從眾心理、僥幸心理、特權心理以及法不責眾的心理，存在曲解上級政策、頂風違紀、明知故犯等問題。 有的財稅部門工作簡單粗放，作風漂浮，習慣于隨意決策，任意執法。 脫離實際，片面追求顯績。 對上級政策和要求，存在“包裝式”落實、“一刀切式”落實等形式主義、官僚主義。 既不規范，又易產生歧義。 既影響工作質效，又影響部門形象。

五、治理地方虛假財政收入的對策

地方財政收入虛假問題由來已久。 針對地方財政收入虛假問題，要理性面對，采取有效措施，標本兼治，用制度和紀律來約束造假，真正形成不敢造假、不能造假、不愿造假的閉環機制。

（一）進一步提高政治站位

目前， 財政部和國家稅務總局正在全國范圍內組織開展地方財政收入虛假問題專項整治。 各地區、各部門要樹立大局意識和正確的政績觀，充分認識治理財政收入虛假任務的長期性、 復雜性和艱巨性。 提高政治站位，嚴肅政治紀律。 強化政治擔當，嚴明政治規矩。各級政府要深化“放管服”改革，刀刃向內，自我革命，破除利益藩籬，處理好政府與市場的關系， 減少行政干預， 優化營商環境。 財稅部門要依法依規征收稅費， 做到科學規范、有效有序。 精準施治，自我校正方向，消除“模糊地帶”，扎緊“制度籠子”，不搞“上有政策、下有對策”。 堅決維護黨中央權威和集中統一領導，做到令行禁止，確保中央政令暢通。

（二）進一步完善政績考核制度

當前， 我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。 這意味著以前唯GDP 等“數據論英雄”的時代已結束。 面對新的形勢，應進一步改革考核制度，細化考核標準，建立科學的政績考核機制。 摒棄單純的數字增長，廢止財政收入硬性考核指標，切實做到“有稅盡收，無稅禁收”。 通過考核，真正將發展思路引導到更加重視轉變增長方式、提高增長質量上，引導到創新、協調、綠色、開放、共享發展理念上。 多年來形成的畸形政績觀，不是一朝一夕可以改變的，必須持之以恒，對搞虛假數字推高政績的干部，要依法依紀嚴肅查處，并公開曝光。

（三）進一步加快建立現代財政制度

應加快建立現代財政制度， 實現財政治理的現代化，杜絕地方財政收入造假問題的發生。改革“基數比例法”，推行“零基預算”。根據經濟形勢和政策調整等因素，科學編制收入計劃，確保財政收入科學可行、客觀真實。完善財政管理績效考核激勵機制， 把收入質量納入考核范圍并賦予較大權重，減少非稅收入“水分”，提高稅收收入占財政收入的比重， 切實提高財政收入質量。 強化預算管理。落實政府過“緊日子”要求，大力壓縮一般性支出，重點保障民生等支出。 提高資金使用效率。 嚴禁鋪張浪費，嚴禁搞“形象工程”“面子工程”。推動省與市縣財政事權和支出責任劃分改革， 進一步完善轉移支付制度，減輕基層政府支出壓力。改革稅務經費保障辦法，由中央財政全額保障。落實全面預算績效管理。 加強政策、項目、部門全周期預算績效評估，從源頭上堵住拍腦袋作決策、任意提高標準、編制不切實際的收支預算的現象。加強稅收法制建設。進一步健全地方稅體系，落實稅收法定原則。根據《民法典》制度和規則的創新和變革，建立與之相協調的稅收制度，盡快完善稅法。只有良法才能善治。

（四）進一步堅持依法征稅原則

稅制改革和企業、個人的利益密切相關，歷來受社會高度關注。 各級稅務機關要深入貫徹黨中央、國務院“六穩”“六保”的決策部署，充分發揮稅收職能作用， 統籌推進疫情防控和支持經濟社會發展。 強化稅收征管，嚴明組織收入紀律，堅持依法規范組織收入原則不動搖，做到“應收盡收”。禁止采取“虛收空轉”、轉引稅款等手段虛增收入，不斷鞏固和拓展減稅降費成效。 進一步加強稅務檢查，創新工作思路和方法，妥善處理好稅收與經濟社會發展的關系，提高工作的精準性和精細度，嚴肅查處違規征稅收費行為。既要避免征收“過頭稅費”，又要嚴厲打擊涉稅違法行為，防止稅收流失，維護國家稅收安全。優化稅務執法方式，依法規范執法。若納稅人遇到不規范執法，應積極引導行使法律救濟權，依法進行行政復議和訴訟，從而達到稅收執法效果與社會效果相統一。

（五）進一步加大監管和處罰力度

各級黨政監督部門應建立全方位立體監督制約機制，把財政收入虛假作為風險防控的關鍵點和監督重點，列入巡視、人大、審計、財政、稅務監督范圍，堅持巡視巡察必查，經濟責任審計、預算執行審計、離任審計必審，人大監督、財政監督、財會監督、稅務督察、稅務稽查必檢。 各級人大應強化對政府預算收入執行情況的監督，推動嚴格依法征收稅費，防止財政收入“虛收空轉”。各級審計部門應充分發揮保障國家經濟社會運行“免疫系統”的功能，杜絕財政收入虛假“年年審年年犯”問題的發生。 各級財稅機關及相關部門應建立健全溝通協調工作格局和工作機制，加強協作和配合。財政部各地監管局應發揮就地就近監管優勢，把財政收入質量作為監管重點。 協調建立財稅庫銀聯網機制，健全稅費收入質量監控和分析系統，利用大數據實時監控。 加大問責力度，發現一起，查處一起，并建立典型案例通報制度，強化以案示警的作用，堅決防范和制止財政數據造假，實現“真金白銀”的地方財政收入數據。