新中國成立以來財會監督工作的回顧與展望（上）

●趙 虎

一、引言

習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上強調“要完善黨和國家監督體系，統籌推進紀檢監察體制改革……要以黨內監督為主導， 推動人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督、輿論監督有機貫通、相互協調”。 這段重要講話的精神，引起了社會各界的高度關注，財會監督工作再一次獲得了人們的矚目和熱議，財會監督的概念、內容和范圍、 職能和作用也得到了思考和追問。 本文對財會監督工作進行梳理，回顧過去的發展歷程，審視現狀及存在的問題，展望發展趨勢和未來的方向。 讓財會監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分，被人們更為廣泛、深入地了解； 讓財會監督工作加速發展和壯大，發揮其更加重要的作用。

（一）財會監督的概念

財會監督是財政部門按照法定職責，對法定監督范圍內的單位和個人執行財稅法規情況及財政、財務、會計等管理事項開展監督檢查、整治管理等活動的總稱。 財會監督的類型主要包括對財政資金收支的各類財稅專項檢查、對各單位內部管理開展的內控監督、對各單位會計信息質量和中介機構執業質量開展的會計監督、對財政資金分配和使用開展的績效評價監督等方面。 財會監督的總目標是，實現糾正財會違法行為，維護國家財政經濟秩序。

財會監督從建國初到現在，一直伴隨著國家的經濟發展而不斷成長，先后經歷了五個時期的發展階段，逐步形成了目前涉及范圍廣、監督層次深、檢查制度規范的一整套較為完善的行政監管體系。 隨著社會經濟發展，財會監督也在不斷成熟完善，其內涵和外延不斷擴展，將逐步實現精細化、科技化和多元化，以適應日益繁榮的經濟社會對財會監管的需求。

1、財會監督的內涵。 財會監督作為黨和國家十大監督體系的重要組成部分，在黨和國家的監督體系中發揮著基礎性的支持作用。 在新時期，隨著改革的不斷深入，習總書記的重要講話精神為財會監督賦予了新的內涵。 在新時代、新形勢下，財會監督已經不再是傳統意義的財政監督、財務監督和會計監督，也不是三者的簡單“拼盤”，而是三者的有機融合和凝練升華，其內涵更加豐富，監督范圍更廣更深。 新形勢下的財會監督是為保障黨和國家政策的貫徹落實、財會管理的規范有效，依法依規對相關經濟活動主體的財政、 財務、會計等事項實施的監督。 監督內容涉及中央宏觀經濟政策、 重大財稅金融政策、財會法律法規的貫徹落實等方方面面。

2、財會監督的外延。 財會監督的外延是財會監督的觸角和邊界，涵蓋和涉及了與國家財經政策執行和財政收支相關的各類經濟主體的所有經濟活動和行為， 包括了一切政府財會活動所涉及的領域和環節。 監督內容涉及對宏觀經濟調控政策、 財政管理制度執行情況的監督，對財政收支、國有資產管理情況的監督，以及對財務會計管理情況、會計師事務所、資產評估機構等中介機構執業質量的監督等等。 按照外延的涵蓋范圍，財政監督、財務監督和會計監督也被賦予了更為廣闊的邊界。

（1）財政監督。 主要是監督財稅法規和政策執行情況及預算管理中的相關事項或特定方面，包括監督中央國庫業務， 監督政府采購制度執行情況，監管社會保險基金，監管文化企業國有資產，監督財政經濟發展支出、 政府性投資項目的財政撥款，監督政府性基金和行政事業性收費，監管彩票市場， 監督檢査行政事業單位國有資產管理規章制度執行情況等。

（2）財務監督。 主要是監督某一領域或某一類型單位的財務制度及其執行情況， 包括對基建財務制度、行政單位財務制度、事業單位通用財務制度、軍工科研事業單位財務制度，和對基金、金融類企業和金融管理部門財務制度， 以及對相關社保資金和社會團體等財務制度的內部執行情況進行監督。

（3）會計監督。 主要是監督和規范各類會計行為，包括監督檢查會計信息質量、注冊會計師和資產評估行業執業質量等方面。 會計監督是財會監督工作中涉及面最廣、情況最復雜、影響最為廣泛的行政執法監督檢查工作。

財政、財務和會計監督按其外延的擴展，常常會相互貫通，既有區分、又有重合。 尤其是在會計監督檢查中， 常會遇到屬于財政和財務監督中的財政撥款、稅收核算、內控管理與基建財務等類型的核查工作。 因此，新形勢下的財會監督不是三者的羅列，而是三者的有機融合。

（二）財會監督的內容和范圍

《預算法》《會計法》《注冊會計師法》《資產評估法》《財政違法行為處罰處分條例》《財政檢查工作辦法》《財政部門監督辦法》 等法律法規共同賦予了財會監督的職責，在其法定職責中，蘊含著財會監督的內容和范圍。

1、財會監督的內容。財會監督是財政部門的法定職責，其具體內容在相關法規中有所體現，具體如下。

（1）《預算法》規定，各級政府財政部門負責監督檢查本級各部門及其所屬各單位和下一級財政部門的預算執行情況。 因此，對預算執行情況的監督，是《預算法》賦予財政部門的一部分監督內容。

（2）《會計法》規定，財政部門對各單位的下列情況實施監督：（一） 是否依法設置會計賬簿；（二）會計憑證、會計賬簿、財務會計報告和其他會計資料是否真實、完整；（三）會計核算是否符合本法和國家統一的會計制度的規定；（四）從事會計工作的人員是否具備從業資格。 上述羅列的內容，是《會計法》賦予財政部門的一部分監督內容。

（3）在《注冊會計師法》和《資產評估法》中，規定了財政部門主要對注冊會計師行業和資產評估行業的執業質量等方面進行監管。

（4）在《財政部門監督辦法》第十六條的規定中，對財會監督的內容又作了較為詳細的表述。

（5）部分省市還制定了本區域內的財政監督檢查條例， 對財會監督的內容作了更進一步的細化和規定。

2、財會監督的范圍。財會監督的范圍可以從監督的對象和監督的時段兩個方面來劃分。

（1）從監督對象來講，財會監督的范圍包括行政轄區內絕大部分單位、組織和個人。 一是在預算資金監督方面， 主要是對本級各部門和下一級財政部門進行監督；二是在會計信息質量監督方面，對轄區內的行政事業、 企業和社會團體等各單位及其財務人員實施監督； 三是在會計師事務所和資產評估機構監督方面，對行業協會、中介機構和執業人員均進行監管。

（2）從監督時段來講，財會監督的范圍包括事前、事中和事后全過程，具體時間區間可以根據檢查需要在檢查通知中予以細化和明確。 一般來說，對財政預算單位的監督范圍包括事前、 事中和事后；既有對事前進行評估和預測監督，還有對事中進行跟蹤問效監管， 更有對事后進行全面核查和績效評價。 對非財政預算單位的其他經濟體的監督范圍，主要是事中和事后；對事中經濟事項是否符合內控要求和相關規定進行監督，對事后經濟行為是否合規、合法等進行監督。

（三）財會監督的職能和作用

財會監督的職能和作用既有一定的聯系，又有所區別。 總體上講，財會監督主要通過日常監管和重點檢查兩種方式，針對監督檢查中發現的不同性質的問題采取對違法違規行為予以制止、對違法違規行為所造成的國有物資流失予以沒收或追回、對嚴重的違法違規行為給予處罰和對涉嫌犯罪的違法違規行為移送司法機關處理等四個層次的執法懲戒，來糾正財會違法違規行為，達到維護國家財經秩序的目的，從而發揮財會監督的職能和作用。

1、財會監督的職能

（1）監控職能。財會監督職能首先體現在，按照法定職責的范圍和內容進行監督和管控，通過開展監控，完成對財政、財務和會計方面的監督工作。

（2）保障職能。 財會監督作為各種政府監督的基礎性、支持性監督，需要通過對財政、財務和會計等方面的監管，實現公共財政和會計秩序的公平公正和穩定有序。

（3）預警職能。 財會監督的監管時限范圍包括事前、事中和事后。首先，對事前的監督就是為了發現隱患、預防風險；其次，通過對事中、事后的監督，可以總結問題， 及時反饋政策執行中的不足和漏洞，并發出預警。

（4）糾偏職能。 一是對監管發現的一般性問題責令其整改，糾正各類違規問題。 二是對監督發現的政策制度中存在的不足和漏洞進行分析研判，為改進做好參謀，為調整做足依據支撐。

（5）制裁職能。 是對監督發現的比較嚴重的違法違規問題進行處理處罰，對涉嫌犯罪的移送司法機關依法進行處理。

（6）評價職能。是指對監督事項進行綜合分析，評價其運行的成效是否達到預期，以及提出相關的改進和完善意見。

2、財會監督的作用

（1）維護相關財經法規的權威，推進相關法規政策的貫徹落實和有效執行。

（2）保障單位和個人的合法利益，滿足其合法的公共需求。

（3）防范財政風險，避免國有資產流失或減值。

（4）促進相關法律、法規、制度的健全和完善，通過監督檢查結果反饋監管部門規章、 制度的漏洞和不足。

（5）整頓和規范市場秩序，提升會計信息質量和中介機構執業質量，優化市場投資環境，促進經濟健康持續發展。

（6）規范財政管理，促進財政資金使用效率提升，確保財政資金配置和宏觀調控績效顯著。

二、新中國成立以來的財會監督工作回顧

新中國成立后，財政工作開始走上正軌，財政監督（財會監督的前身）工作應運而生，回顧過去的發展歷程，財會監督工作大體經歷了五個階段。

（一）發展歷程

1、財會監督的發展歷程

（1）1949 年至1978 年。 在黨的十一屆三中全會召開之前，我國一直處于計劃經濟時代，實行的是統收統支的財政體制。 因此，財會監督在當時的主要任務是對全國企事業單位財務收支、執行財稅政策等經濟事項，進行經濟監督和控制、堵塞財政流失漏洞、維護財經紀律、挖掘收支潛力、促進增產節約；主要采取的是直接干預式的監督形式，對企業財務管理和經濟核算進行監管。

（2）1979 年至1993 年。 隨著黨的十一屆三中全會的召開， 在計劃經濟中補充和壯大了民營經濟、個體工商戶等，社會主義市場經濟體制開始逐步形成。 我國進入以放權讓利、搞活經濟為改革基本方略的發展時期，當時財政管理的中心是保障改革開放，增加人民收入。 所以該時期的財會監督工作主要是對單位和個人的財務收支活動進行監管，查補國家財政收入，平衡財政收支，嚴肅財經紀律，治理整頓經濟秩序，檢查方式以專項檢查、查辦案件和查補收入為主。

（3）1994 年至1998 年。 1994 年國家開始實行分稅制改革，伴隨著分稅制改革的推進，財會監督工作也在不斷轉變監督理念和思路，適時調整監督重點和方向。 一是監督理念方面，開始從檢查型監督逐步向管理型監督轉變； 二是監督內容方面，從注重查補收入向收支并重轉變，從外部監督向內外監督兼具轉變；三是監督方式方面，從事后專項檢查向事前、事中和事后的全過程監督轉變；四是監督目的方面，從“糾錯”型監督向“預防”型監督轉變，從安全性、合規性監督向效益性監督轉變。 同時，開始建立健全財會監督專職機構的建設，逐步完善監督法規制度體系，穩步推進財會監督機制的建設。

（4）1999 年至2012 年。 在這一時期，財會監督主動適應公共財政建設的要求，拓寬監督范圍、調整監督模式、轉變監督方式，逐步發展成為財政管理中的重要組成部分。 一是拓寬了監督范圍， 開展了內部審計工作，完善了財政內部監督制約機制和體系；二是調整監督模式，形成了日常監督檢查與專項監督檢查相結合的監督模式；三是轉變監督方式，強化了金融和會計信息質量監督檢查，奠定了對注冊會計師行業的監管基礎；堅持以對會計師事務所的監管為抓手，發揮中介機構的傳導作用，推進會計信息質量提升；并實施會計信息質量和注冊會計師行業執業質量相互延伸的監督方式，提高了監督成效。

（5）2013 年至今。 黨的十八大以來，隨著“財政是國家治理的基礎和重要支柱”特殊定位的確立，財會監督也隨之進行調整優化以適應財政改革的需要。 財會監督被納入黨和國家監督體系的重要組成部分，與財政主體業務不斷深入融合，推動中央重大財稅政策落地、保障財政資金安全高效運行、切實維護規范的市場經濟秩序、有效推動防范財政業務廉政風險的財會監督機制和制度體系進一步完善，財會監督水平不斷提高。

2、會計監督的發展歷程。 會計監督作為財會監督的重要組成部分，相對于財政監督和財務監督雖起步較晚，但發展很快，對人民群眾生活的影響更為直接和強烈；因此比較特殊和重要，需要單獨作一陳述。 在1999 年前，財會監督基本以財政收支和稅務等方面的檢查工作為主， 會計監督尚未成型；從1999 年以后，隨著財會監督第四、五階段的發展，會計監督迅速發展和壯大起來，逐步走進人們的視野，影響和維護著社會經濟的有序發展。 截至目前，會計監督工作的發展歷程可以大體劃分為四個階段。

（1） 1999 年至2002 年。 1999 年全國人大對《會計法》進行修訂，明確了財政部門對會計監督的職責，初步建立了會計信息質量檢查機制，這是會計監督的起步階段。

（2） 2003 年至2008 年。 2003 年財政部正式收回對注冊會計師行業的監管職能， 從行業協會代管回歸為財會監督部門監管， 開始建立對該行業的行政監管機制， 形成了對會計信息質量和事務所執業質量雙向延伸檢查的模式，提升了檢查成效。

（3） 2009 年至2018 年?？偨Y由財稅大檢查轉變為會計監督檢查十年來的經驗， 一是開始探索組織全國監督力量上下聯動， 對一兩個重點行業集中檢查； 二是明確中央負責證券資格事務所和省級負責非證券資格的監管分工； 三是開始探索跨境會計監管合作，逐步建立和完善中國特色會計監督體系。

（4）2018 年至今，財政部正式將資產評估機構監管業務劃轉至財會監督部門， 會計評估監督體系基本形成。 同時，根據機構改革的要求，重新劃定了財會監督部門的職責、機構和人員設置，完成了新時期財會監督的轉型升級。

回顧財會監督（包括會計監督）的發展歷程，不難看出， 財會監督工作是隨著國家政策的調整和財政中心工作的轉變而隨之發展的。雖有曲折，但大方向始終是朝著維護和促進“實現人民對美好生活向往”的道路而前進。

（二）取得成效

財會監督在黨中央的正確領導下， 通過全體財會監督干部的共同努力和社會各界的鼎力支持，取得了一定成效。

1、財會監督職能作用得到進一步發揮，有力地保障了中央重大決策部署貫徹落實。 一是全力支持打贏脫貧攻堅戰； 二是積極穩妥開展地方政府隱性債務處理和問責； 三是組織開展減稅降費政策實施效果監督檢查； 四是扎實開展多個方面的專項檢查和調研；五是完成部分重點資金的調查核查等任務。

2、財會監督重點進一步突出，扎實做好財稅政策落實情況和財政資金監督工作。 一是針對重大財稅政策，組織開展全國性的監督檢查；二是針對重點財政資金監管，組織開展相關專項治理；三是針對管理中的突出問題， 通過曝光檢查結果等手段督促整改；四是針對違規違紀問題，嚴肅財經紀律；五是針對財稅政策落實和資金管理問題， 推動建立長效監督機制。

3、績效監督效能得到進一步提升，推動建立現代財政體系。 一是工作機制進一步完善；二是績效評價的成效和影響力不斷提高； 三是更加注重績效評價結果應用；四是制度體系逐步健全；五是引導和規范第三方機構參與績效評價。

4、內控內審監督成效進一步顯現，不斷推進完善防范財政業務和廉政領域風險的機制和措施

（1）加強財政內控，夯實財政管理基礎。 財政部門設立內控委、內控辦以及牽頭單位和本級各單位內控管理崗、 內控聯絡員組成的四級內控管理機構， 構建了多項內部控制操作規程等制度組成的內控制度體系， 實施了由內控風險事件應對、 內控信息化、 內控有效性檢查、 內控審核、 內控考核評價和內控結果運用等工作組成的內控執行體系， 形成了以制約財政核心權力為目標，以強化流程控制為手段，業務風險與廉政風險防控相結合， 自我約束和監督制衡并重的財政內控機制。

（2）加強對領導干部的經濟責任審計。 財政部門加強了對單位領導干部進行經濟責任審計的職能，在經濟責任審計中，重點審計領導干部貫徹執行中央和各級黨組決策部署、守法守紀盡責、重大經濟決策、 財務收支、 國有資產管理等方面的情況。 財會監督部門組織的經濟責任審計在增強財政部門領導干部依法履行經濟責任意識、 完善領導干部管理和監督機制、 推動財政改革發展等方面，發揮了有效的作用。

5、會計監督權威進一步增強，市場經濟秩序得以保障。 會計工作是財經工作的重要基礎，加強會計監督是維護財經秩序的重要保障。 會計監督與廣大人民群眾的工作生活密切相關， 做好會計監督是維護國家和人民群眾切身利益的關鍵。 各級財政部門緊密圍繞經濟社會發展和財政中心工作，會計監督工作已經開展了20 多年，已打造成為財政部門執法監督的一個品牌， 取得了一定的成效。

（1）堅持服務大局，突出檢查重點。 一是會計監督工作圍繞宏觀調控和深化改革的重點領域，加大對金融、能源、通信、糧食、醫藥、房地產等關系國計民生的重點行業的檢查力度， 嚴肅查處了一批重大典型案件，為完善宏觀調控、推進財稅改革、 防范金融風險等提供了很多有價值的政策建議； 二是圍繞會計審計準則和內部控制規范的實施，通過檢查督促企事業單位規范會計核算、加強內部控制，確保準則得到有效執行；三是圍繞強化注冊會計師和資產評估行業執業質量監管， 推動建立對會計師事務所和資產評估機構的分類監管和抽查機制，有力促進了行業的健康發展；四是處理舉報、投訴問題中介機構，并向紀檢、司法機關移送了一批違法案件和重大線索， 有效遏制了會計造假的勢頭，國內會計秩序正在逐步好轉。

（2）堅持開拓創新，理清監督思路。財會監督部門勇于探索、大膽實踐，形成了一整套工作機制。一是堅持會計監督與服務財政管理相結合， 在會計監督中嚴肅查處虛報冒領財政資金、 少繳漏繳稅款等財政違法違規問題，為促進財政管理、嚴明財經紀律提供了重要保障； 二是堅持日常監管與專項檢查相結合， 進一步完善統一部署、 上下聯動、集中審理、處罰公告等專項檢查機制，積極探索加強日常監管， 進一步完善業務報備制度和證券資格事務所監管機制，會計監督的科學化、規范化水平不斷提高； 三是堅持會計信息質量檢查和會計師事務所執業質量檢查相結合， 實現了對企事業單位和會計師事務所檢查的雙向延伸， 形成了覆蓋全面、 運轉協調的富有中國特色和財政特點的會計監督體系。

（3）堅持統籌協調，鞏固主體地位。一是在財政部統一組織下，中央、省、市、縣財政部門上下聯動，每年集中對1—2 個重點行業企事業單位集中開展檢查，檢查深度和廣度明顯加強，實現了會計監督“全國一盤棋”，鞏固了財政部門會計監督的主導地位；二是財政部監管局和地方財政部門合理分工、各有側重， 形成財政部各地監管局負責重點監督中央企業、上市公司、金融機構、證券備案的事務所， 地方財政部門負責全面監督地方國有企業、民營企業、外資企業、行政事業單位、中小事務所的工作格局； 三是財政部門切實發揮會計監督主導作用，主動加強與審計、稅務、金融監管、國資監管等部門的溝通，各有分工、相互協作，共同為會計監督工作持續穩定發展奠定了基礎。

（4）堅持公開透明，增強督促效果。按照國務院“雙隨機、一公開”的要求，各級財會監督部門通過政府網站、報紙、電視臺等主流媒體對查前公示和查后公告進行報道， 主動接受社會公眾的監督，引起全社會的廣泛關注， 樹立了財政部門的監管權威。目前，所有省級財政部門和大多數市、縣財政部門已實現查前公示和查后公告，取得了良好的社會效果。 會計監督的透明度不斷提高，保護了群眾的知情權，提高了群眾的參與熱情，有效遏制了會計造假行為，為綜合治理會計信息失真和中介機構執業質量提升發揮了重要作用。

（三）基本經驗

財會監督從建國到如今經歷了五個階段，在發展過程中雖有過一些曲折，但在每一個階段都取得了一定的成效， 為當時的社會發展作出了一定貢獻，不僅體現了財會監督的重要性，也積累了一些經驗，為后續發展奠定了基礎。

1、必須堅持圍繞中心，服務大局。 開展財會監督就是為了保障財政中心工作有序進行，也是推進財政改革的有力保障。 長期以來，財政監督部門始終能夠緊密圍繞財政中心工作，提高站位，科學規劃，認真實施，確保各時期財政中心工作的順利實施。 從多年的經驗來看，只有緊緊圍繞財政中心工作，才能有的放矢、永葆旺盛生命力，才能滿足各時期的經濟發展需要。

2、必須堅持依法行政，規范執法。 全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，也是新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略的重要內容之一。堅持依法治國、依法行政，規范執法，是財會監督工作通過多年實踐總結的寶貴經驗。一是建立健全相關法規制度，先后制定了《財政部門實施會計監督辦法》《財政檢查工作辦法》《財政部門監督辦法》《資產評估行業財政監督管理辦法》《會計師事務所執業許可和監督管理辦法》 等，并對《會計法》《注冊會計師法》《預算法實施條例》等進行修訂。 通過建立健全相關法規制度，做到財會監督有法可依； 二是嚴格執行相關法規要求，堅持做到檢查合法，程序合規。 財會監督的各項檢查工作都能做到執法必嚴、違法必究，并全面貫徹落實國務院要求的“雙隨機、一公開”原則，確保財會監督工作公平、公正。

3、必須堅持開拓創新，長效治理。與時俱進，開拓創新，構建完善的具有中國特色的財會監督制度體系，建立財會監督的長效監管治理機制，是財會監督工作發展的方向。這就需要各級財會監督部門和監督干部充分發揮工作積極性、 主動性和創造性，在不同時期，思考時代特點，研究對應策略，發揮好財會監督的重要保障作用。

4、必須堅持有機銜接，相互制衡。 財會監督工作要形成一個監督檢查的閉環工作鏈條，監督檢查程序必須環環緊扣，有機銜接；同時，還要對某些關鍵環節進行嚴格監控，相互制衡，避免監督工作隨意，降低差錯率。 在財政監督中，建立預算編制、執行和監督的相互協調和制衡機制； 在財務監督中，強化內部監督的管理和制約辦法； 在會計監督中，堅持隨機抽取、查審分離等原則，確保監督工作有序開展和公正透明。

5、必須堅持開闊視野，深化合作。 財會監督是國家監督治理體系中的一員，發揮好監督作用還需要不斷開闊視野，加強與各方面的合作。 在財政和財務監督方面，需要加強與紀檢、審計等監督力量的合作，建立信息共享機制，探索開展聯合檢查，形成行政監督合力。 在會計監督方面，一是強化與行業協會的聯合，形成行政監管和行業自律相結合的監管；二是加強與審計、證監等部門合作，形成政府監管合力；三是探索與國外監管部門的合作，在尊重主權、平等合作的基礎上，積極推動跨境監管合作機制，以適應不斷發展的國際經濟新形勢。

6、必須堅持隊伍建設，培養人才。事業興旺，關鍵在人，建立健全財會監督機構和隊伍建設是發展財會監督事業的基礎。習近平總書記多次在中央黨校中青年開班式上講話， 對人才培養工作非常重視，目前各級財政部門逐步重視財會監督隊伍的建設和人才培養工作，積極協調，為財會監督隊伍充實骨干，為監督檢查干部制定系統的培訓或培養計劃?！笆陿淠?，百年樹人”，人才戰略不是一朝一夕可以完成的，因此要提早安排，科學培養，努力打造一支忠誠、干凈、有擔當的高素質干部隊伍，才是財會監督工作最有力的組織保障。