落實以人民為中心的城市治理新方略

■韓志明，上海交通大學國際與公共事務學院教授、博士生導師

城市是人類文明發展的重要結晶，是經濟和社會發展的重要引擎。在漫長的歷史發展進程中，伴隨著經濟和社會的發展，世界各地的城市逐漸興起，擺脫對鄉村社會的依賴，獲得了獨立發展的能力。城市化是各種資源向城市聚集的過程，是城市要素獲得優勢和發展的過程，也是不斷汲取和超越鄉村的結果。不管是過去還是現在，人們從四面八方來到城市，在城市中慢慢定居下來，在城市空間中尋找生存空間，獲得發展機會，實現個人夢想。城市向所有人敞開大門，為每個人提供機會，也讓每個人得以自由發展。就此而言，城市是充滿誘惑的，是富有吸引力的，是令人向往的，歸根結底則是友好的。

人是萬物的尺度，也是社會關系的總和。中國自古就有鄉鄰和睦的文化傳統，注重建構和諧友好的社會秩序。歷史上有“千金買鄰”和“六尺巷”的典故，生活中也有“遠親不如近鄰”的俗語，從不同側面表達和闡釋了友好和諧的鄰里精神。《禮記·禮運篇》有語，“故人不獨親其親,不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡孤獨廢疾者皆有所養”，集中體現了儒家推己及人的仁愛思想，也寄托了以人為本的社會理想。可以想見的是，一個令人向往的美好社會，真正安居樂業的社會生活，應該是人們能建立友好互助的關系，都能獲得社會的關愛，享受發展的成果，體驗文明的溫度，最終實現各美其美、美美與共的大同理想。

作為資源要素高度密集的社會空間，現代城市日益成長為一個個超級“巨無霸”，要素越來越多，規模越來越大，管理和運行越來越復雜，各種服務也更加繁重。放眼環球，各個城市也都不是只有簡單的面孔，而是有著光怪陸離的面相，構成了波譎云詭的奇幻世界，其中既有光鮮亮麗的形象，也不乏陰暗丑陋的地帶；既讓人拼盡全力想要留下來，也不乏大量讓人逃離的理由；既有著許多值得驕傲的發展成就，也存在出大量難以擺脫的難題。尤其是各種各樣的“城市病”泛濫，包括交通擁堵、貧富分化、環境惡化和資源緊張等，都內涵了多維度的“不友好性”，具體比如高昂的房價形成的擠出效應，對社會弱勢群體的視而不見，對城市外來人口的疏離排斥，基礎設施和公共服務的缺位等。

更進一步來說，城市的“不友好性”主要是從人的方面定義和詮釋城市問題，指向城市建設和管理中出現的對人的忽略、折騰、排斥等負面問題。從友好型城市建設的方案及其內容來看，“不友好性”問題構成了友好型城市建設的邏輯起點，具體涉及非常寬泛的范圍，具有高度不確定性的內涵。實際上，所有給人帶來不必要的麻煩或傷害的難題，任何增加人們額外的成本和負擔的做法，各種可能制約人們應該獲得和享受的短缺，都構成了城市“不友好性”的“罪惡”，因此也指明了友好型城市建設的內容——盡可能適應和滿足人們可能的生產和生活需要，比如戶外公共休息區需要滿足老年人享受陽光與遮風擋雨的要求，完善相關的硬件和軟件設施等，這些需求覆蓋城市建設、管理和服務各個領域。

文明是友好的基礎，友好是文明的表現，兩者是緊密聯系在一起的。早從20世紀90年代開始，各地城市發展就不斷提出了更高的發展要求，探索通過文明城市評選來促進城市建設。由此一來，創建全國文明城市就成為城市發展的重要指南針，給城市建設規定了方向和要求。全國文明城市是反映城市整體文明水平的重要榮譽，代表了城市發展和管理的總體水平。而從文明城市評選的標準來看，許多標準都有著豐富的友好性含義，比如公共場所和工作場所全面禁煙，圖書館和博物館等公共場所無喧嘩嬉鬧等現象，公交車上主動為老弱病殘孕及抱嬰兒者讓座，公共場所主動幫助老殘弱或其他需要幫助的人，友善對待外來人員，耐心熱情回答陌生人的問詢，科教文衛進社區活動等。換言之，友好型城市建設在我國早已有之。

值得指出的是，社會的文明程度不只是看強者的財富和能力，而是取決于弱勢群體往往不為人知的生存狀況。近年來，從中央到地方各級政府，都陸續出臺了基本公共服務規劃的方案和實施標準，大力推進基本公共服務的均等化，提高公共服務的覆蓋率，提升公共服務的品質，以期做到幼有所育、老有所養、弱有所扶、學有所教、勞有所得、病有所醫、住有所居等，集中體現了以人民為中心的城市發展規劃，表達了對不同社會群體生存和生活的關切，是文明社會發展的基本要求。但不得不承認的是，由于城市建設不是一步到位的，城市管理也不是想當然的，還存在著大量的短板和不足，管理和服務都呈現出不平衡發展以及螺旋式上升的特點，還需要持續的謀劃和積極的探索。

建設什么樣的城市的問題，人與城市是什么關系的問題，城市如何善待廣大市民的問題，構成了城市可持續發展的基本問題，其中許多內容都與城市對人的友好型議題密切相關。而且，相對于鄉村社會，城市的密集性特征導致任何方面的缺陷和不足，比如養老設施和母嬰設施的短缺，都有可能導致不良的觀感和惡劣的體驗，給相關人群帶來嚴重的困擾。既然城市是人的城市，每個人都應該在城市中獲得自己的位置，那么這就相應提出了建章立制和拾遺補闕的需求，其中前者是以權利保障為中心，重在強調不同群體的需求滿足的合法性，建立相關的權利保障和救助機制；后者則針對不同人群的特殊需求，為其創設相關的管理和服務項目，比如打造創新創業平臺等，提升相關人群的發展能力。

一段時間以來，各地各級政府都大力部署和推動兒童友好型、女性友好型、老年友好型、青年發展型城市建設以及全齡友好型城市建設，還包括環境友好型城市、創業友好型城市以及產業友好型城市等，相關概念紛至沓來，相關活動如火如荼。“人民城市人民建，人民城市為人民”，城市是人的城市，人是城市中最重要的元素，是城市建設的主體，是城市治理的參與者，也是城市發展的享受者。城市的進步和發展離不開人的參與，以特定人群為導向的友好型城市建設方略，著眼于滿足不同人群多樣化和差異性的需求，落實了以人為中心的城鎮化戰略，指向了城市高質量發展中的挑戰和難題，構成了城市治理轉型升級的重要戰略。特別是相對于過去城市“大干快上”的建設節奏而言，友好型城市建設通過需求和服務的聯結而推動城市的內涵式發展，包含了大量值得深入探討的理論和實踐問題。

本期“城市大家談”專欄的4篇論文從不同維度圍繞友好型城市建設主題展開。《城市品質提升規劃：人民城市理念下的規劃編制重點探析》從人的需求出發，識別城市品質提升的核心要素，提出城市品質提升規劃這類新規劃應在我國人民城市建設背景下獲得普及的設想。《后疫情時代深圳高密度社區建設的實踐與思考》根據深圳社區外來人口多、人口年輕化、人口密度高等特點，梳理了不同社會人群的社區治理策略，歸納總結出4種社區發展創新的典型實踐。《人民城市理念下城市治理眾包模式研究》以佛山市禪城區“啄木鳥—禪城管家”小程序為例，探討了城市治理的眾包模式及其運行邏輯，討論了在人民城市發展理念指導下，如何依托數字技術推動全民參與城市社會治理，提升市域社會治理現代化水平。《社區在突發公共衛生事件中的角色定位及能力提升》從“應然”與“實然”兩個坐標出發，探討了社區在突發公共衛生事件中的角色定位，提出了提升社區基層治理功能的對策建議。城市品質、人人參與和社區治理，這些議題既是人民城市內涵的直接體現，也是增強城市及其社區友好性的重要內容，諸如城市品質提升的問題開始破題，還需要持續探索。

最后，在當代中國城市高質量發展的道路上，友好型城市建設已經成為城市治理轉型升級的重要抓手。雖然這些工作是以不同人群及其需求為對象，包含了顯著的差異性甚至不兼容性，往往還具有碎片化的特點，但相關工作的交疊和持續推進，可以重審人在城市中的價值，為城市建設和管理錨定方向。以人為中心的友好型城市建設，緊密圍繞人的需求和意愿來推進城市建設，規劃和設計城市治理，既著重推動相關部門的協同整合，也積極發揮社會力量的積極作用，深入破解城市治理中的“不友好性”難題，全面優化公共服務。這些最終不僅將有利于全面提升城市發展的品質，實現城市的精明增長和可持續發展，也將系統重構人與城市的和諧關系，實現兩者之間的共生共贏。