社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的角色定位及能力提升

■肖 俏 盧東媛

一、問題的提出

2019年，習近平總書記在考察上海期間提出“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，揭示了中國特色社會主義城市的“人民性”[1]，為深入推進人民城市建設提供了根本遵循。尤其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的背景下，貫徹“人民城市”重要理念，切實提高城市治理能力和治理水平，是堅持人民主體地位、維護人民生命安全和滿足人民群眾對美好生活新期待的重要體現(xiàn)。依據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》分類標準，突發(fā)公共衛(wèi)生事件有四個等級，分為特別重大、重大、較大和一般等級。本文中的突發(fā)公共衛(wèi)生事件涉及的等級為特別重大和重大等級，特指有擴散趨勢的傳染性疾病以及由國務院或省級以上人民政府衛(wèi)生行政部門認定的其他重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

社區(qū)是城市治理的基本單元，也是構(gòu)建“人民城市”的基礎環(huán)節(jié)。社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的角色和功能研究是建立在公共危機治理、社區(qū)治理一般化理論和管理實踐的基礎上，主要探討社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中“應當做”和“如何做”的問題。能否科學、準確地定位社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的角色，直接影響社區(qū)治理效能及服務人民的質(zhì)量。社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中暴露出的治理短板即是其角色定位失當?shù)姆从场．斍埃鐓^(qū)在組織結(jié)構(gòu)、功能和關系上普遍存在職責模糊的困境；“三社聯(lián)動”中各主體的角色、功能面臨越位或缺位的窘境；在工作過程中存在過于強調(diào)工具主義而導致機械執(zhí)行等問題屢見不鮮。這些問題都直接制約社區(qū)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防范和應對效能的發(fā)揮。社區(qū)亟待明確其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的角色定位，使其內(nèi)部各組織在突發(fā)事件應對過程中產(chǎn)生合力而非牽制力，甚至造成內(nèi)耗。為此，本文基于危機管理PPRR模型研究社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的應然角色，剖析社區(qū)在實踐中的角色功能發(fā)揮存在的問題及成因，從政治技術的角度提出相關對策，以期為推動社區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化、構(gòu)建人民城市起到啟發(fā)和借鑒作用。

二、應然：社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的角色定位

PPRR模型是當前危機治理領域最具代表性的理論之一，該模型認為可以從四個階段對危機進行防控，分別是：預防階段（Prevention）、準備階段（Preparation）、反應階段（Response）和恢復階段（Recovery），其中2P較2R更為重要。這是因為科學合理的危機前預防和準備是降低危機損失、甚至避免危機的基礎和前提。基于PPRR模型，社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的預防階段、準備階段、反應階段及恢復階段應充分發(fā)揮好與其相適應的角色功能，在此基礎上完成風險排查與宣傳警示、風險識別與細化應急預案、資源調(diào)動與多元主體協(xié)同、善后與經(jīng)驗總結(jié)等各項工作（圖1），真正發(fā)揮其在基層治理中的“壓艙石”作用。

圖1 PPRR模型分析框架

（一）預防階段：風險排查與宣傳警示

“上醫(yī)善治未病”，突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、危害性、擴散性和衍生性等特征，源頭防范地位重要、意義巨大。因此，此階段社區(qū)的角色定位應著重于對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險排查與宣傳警示，并使之制度化、常態(tài)化。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預防階段，社區(qū)應是潛在風險的排查者。動員社區(qū)居民根據(jù)自身狀況進行自我監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)異常及時報告，以實現(xiàn)社區(qū)在第一時間排查出風險源。社區(qū)尤其需注重對人群聚集地及公共設施的消毒，減少風險隱患。對于外來人員，社區(qū)根據(jù)事態(tài)對其進行登記、報備，做好對流動人口的風險排查工作。此外，社區(qū)應充分發(fā)揮社區(qū)醫(yī)院的“哨點”功能，必要時在社區(qū)醫(yī)院的協(xié)助下開展風險排查工作。社區(qū)可以在社區(qū)醫(yī)院的協(xié)助下對居民的健康信息進行動態(tài)監(jiān)測，對身體狀況異常的居民進行及時提醒，這是深入挖掘潛在風險因素并盡早解決的有效措施。

社區(qū)作為預警意識的宣傳者，主要從對風險的宣傳教育和警示兩個方面著手。社區(qū)可以在社區(qū)電子屏幕播放危機防控指引要求及自我防護知識，同時通過微信公眾號、社區(qū)公示欄等方式建立社區(qū)預警宣傳體系。加強對防控知識的宣傳教育，提升社區(qū)居民自救互救能力。此外，進一步重視居民的輿論工作，做好相關政策解讀和防控科普，及時破除謠言等虛假信息，穩(wěn)定居民情緒。最后，一旦發(fā)現(xiàn)存在相關風險，社區(qū)需要快速、有效地將信息匯報給上級部門，避免因貽誤時機造成的事件影響擴大或損失加劇。

（二）準備階段：風險識別與細化應急預案

準備階段主要是指在危機發(fā)生之前編制好應急預案并能夠根據(jù)危機的性質(zhì)進行科學的分析和預警。就社區(qū)而言，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的準備階段，應成為相關風險的識別者和應急預案的細化者。

對突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行風險識別，可以為社區(qū)后續(xù)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件做出應對措施指明方向。社區(qū)應依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，在結(jié)合衛(wèi)生行政主管部門對突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行的綜合評估以及初步判斷的基礎上開展工作。根據(jù)社區(qū)自身的實際狀況預測突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險環(huán)境及范圍，進而分析突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的可能性和產(chǎn)生的影響：若預測結(jié)果在可控的范圍內(nèi)，則社區(qū)對相關設備及安全措施進行完善即可；反之，則社區(qū)需要及時上報、規(guī)劃本社區(qū)可采取的應對措施，并做好配合相關部門采取應對措施的準備。

社區(qū)作為應急預案的細化者，一方面應根據(jù)本社區(qū)的資源稟賦情況以及上級部門的《突發(fā)事件應急預案管理辦法》等文件對相關工作進行分解、細化和補充，因地制宜地編制適合本社區(qū)實際情況的應急預案。按照居民委員會經(jīng)常性儲備與緊急情況下堅持先期處置的原則控制事態(tài)發(fā)展，并及時向上級政府等相關部門進行報告，請求指導與支援。另一方面，社區(qū)需時刻明確應急響應責任人、風險隱患監(jiān)測、信息報告、預警響應、應急處置、可調(diào)用或可請求援助的應急資源等基本情況，提升社區(qū)應急預案的實用性與可操作性。

（三）反應階段：資源調(diào)動與多元協(xié)同

反應階段指的是對已經(jīng)爆發(fā)的危機采取適當?shù)拇胧赃_到解決或緩和危機的目的。因此，此階段社區(qū)的角色定位應著重于遏制危機和隔絕危機。這就需要對相關資源進行有效協(xié)同，使多元主體發(fā)揮最大合力，共同應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

在料液濃度、超濾時間、料液體積流量等參數(shù)相同的條件下，分別研究純水體積流量對超濾膜通量的影響及酶解液體積流速百分比對超濾系統(tǒng)壓力的影響，結(jié)果如圖3所示。

社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的反應階段主要扮演資源調(diào)動者這一重要角色。社區(qū)資源不僅包括以公共服務設施、公共空間等為代表的有形資源，還包括信息、文化等眾多無形資源。社區(qū)在開展工作的過程中應明確自身所蘊含的資源稟賦，明確各種資源的種類、數(shù)量及分布狀況；優(yōu)化社區(qū)資源配置，使社區(qū)能夠快速有序地將各種有利資源投入到危機應對中[2]。例如，社區(qū)統(tǒng)籌已有的公共場所，必要時將其改造轉(zhuǎn)換為救急、救助場所。堅持以防為主、以控為要，進一步完善社區(qū)安全預防體系，提高社區(qū)面臨突發(fā)事件特別是公共衛(wèi)生事件的應急能力。在此基礎上，了解社區(qū)內(nèi)居民的實際需求，為其提供更為精準的差異化服務。

社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的反應階段充當多元主體的協(xié)同者，推動社區(qū)黨組織、政府部門、社會組織、志愿者及社區(qū)居民等多種力量實現(xiàn)協(xié)同治理。充分發(fā)揮黨在政治、組織和聯(lián)系群眾方面的優(yōu)勢，切實強化人民主體地位，積極動員多種力量參與社區(qū)治理[3]。社區(qū)應同當?shù)卣㈤L效的應急合作機制，縱向上形成政府與社區(qū)上下聯(lián)動、權(quán)力下移的工作格局；橫向上形成政府各行政部門各司其職、社區(qū)各方力量積極配合的應急管理體系。社區(qū)在明確自身應急需求的基礎上，壯大外部支持系統(tǒng)。例如，通過政府購買公共服務等多種形式吸引各類組織在社區(qū)內(nèi)開展服務，建立社區(qū)治理與社會組織之間的良性互動[4]。社區(qū)應建立“平疫結(jié)合”的志愿者服務機制，日常注重對志愿者隊伍的孵化與培育，形成長期、穩(wěn)定的合作關系，以便突發(fā)公共衛(wèi)生事件下志愿者能夠迅速、有效地加入社區(qū)應急管理隊伍中。從居民的角度，社區(qū)應充分引導居民發(fā)揮其在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的自治主體作用，構(gòu)建社區(qū)與居民之間良性的雙向互動體系。社區(qū)一方面推動改變其與居民之間單一的“求助”關系，另一方面推進居民參與社區(qū)治理由精英參與轉(zhuǎn)向大眾參與、由被動轉(zhuǎn)向主動、由碎片化轉(zhuǎn)向常態(tài)化、由感性認知轉(zhuǎn)向理性認知的進程[5]。

（四）恢復階段：善后與總結(jié)

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件得到基本控制之后，社區(qū)便進入危機后的恢復階段。社區(qū)工作的重點圍繞“恢復常態(tài)”展開，使社區(qū)居民的基本生活逐步恢復。在這個階段雖然危機得到控制，事態(tài)轉(zhuǎn)危為安，但“今不慮前事之失，復循覆車之軌”，危機亦有隨時卷土重來的可能。所以，社區(qū)應繼續(xù)保持警惕狀態(tài)，做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件善后與總結(jié)工作。

社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的恢復階段中，善后者角色功能的發(fā)揮主要是基于事后反饋機制、損失評估機制及心理救助機制的建立展開。首先，社區(qū)應建立完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事后反饋機制。居委會可以以新媒體為載體，通過社區(qū)微信群等線上便民反饋方式了解居民的合理訴求。居委會也應重視以社情民意反映制度及重大事項社會公示制度為核心的線下信息反饋機制，堅持線上線下相結(jié)合，充分聽取社區(qū)居民在恢復階段的意見與建議。其次，成立社區(qū)危機恢復工作組，完善損失評估機制，做好災后損失評估工作。通過及時排查、完善應急基礎設施等，細化責任措施，補齊短板，切實增強人民群眾的安全感。最后，社區(qū)通過健全心理救助機制，進一步加強人文關懷。根據(jù)居民不同的心理狀況和訴求，建立差異化心理調(diào)適機制，幫助居民盡快調(diào)整突發(fā)公共衛(wèi)生事件所造成的負面心理狀態(tài)，增強居民的心理“免疫力”。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的恢復階段，社區(qū)作為經(jīng)驗與教訓的總結(jié)者可以從反思總結(jié)與實踐探索兩個方面著手。在反思總結(jié)層面，社區(qū)通過復盤其在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的實踐情況基礎上聽取居民對社區(qū)應急管理工作的合理建議，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，及時對居民在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的訴求予以回應。在實踐探索層面，社區(qū)一方面需要及時對實踐過程中所暴露出的治理短板進行補齊，注重加強社區(qū)應急管理的基礎設施建設和物資儲備，提高社區(qū)居民安全感。另一方面，社區(qū)應廣泛借鑒國內(nèi)外社區(qū)在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的成功案例，結(jié)合自身實際情況進行社區(qū)自身應急管理模式的優(yōu)化與創(chuàng)新。

三、實然：社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中角色功能仍待提升

科學、準確的角色定位是社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中功能得以有效發(fā)揮的前提。從應然的角度梳理社區(qū)在防范與應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的角色定位，用以對比實然角度社區(qū)在實踐過程中存在的問題，并剖析其產(chǎn)生的機制，有助于深化對社區(qū)角色定位的理解與認知。

（一）綜合保障與現(xiàn)實需要存在差距

盡管社區(qū)是社會治理重心下沉的承接者，但與之相匹配的綜合保障卻始終難以真正落實到位。突出表現(xiàn)之一就是社區(qū)作為風險識別者，用于建立監(jiān)測預警機制的資源有限。目前社區(qū)承擔著便民服務、救助保障、民事糾紛調(diào)解等眾多職能，但多數(shù)職能未實現(xiàn)“費隨事轉(zhuǎn)”，社區(qū)財物支持缺口較大。這種背景下，社區(qū)更傾向于將資源投入到回報周期短、效果顯著的事務中去。甚至有的社區(qū)更樂于將資源更多地分配給危機反應階段的應急管理與恢復階段的危機善后工作上。這是因為監(jiān)測預警機制的建立需要長久、穩(wěn)定的投入?yún)s不一定能夠在短時間內(nèi)看見成效，而應對危機和危機善后階段則更容易“成效顯著”。

另外，值班備勤僅滿足一般情況[6]，缺少對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的物資準備。當前，我國的應急物資總體可以滿足大規(guī)模突發(fā)事件的需要。但具體到某一特定社區(qū)，則通常存在儲備不足的情況，未達到相關應急預案的要求。且即使儲備了足量的應急物資，也多是用于常見的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對較為重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的物資儲備仍舊存在缺口。例如在新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，全國多數(shù)城市都出現(xiàn)了口罩、防護服、消殺用品短缺的問題，社區(qū)應急物資短缺則更為嚴重。

（二）應急預案制定的質(zhì)量亟待完善

隨著我國對應急預案建設的重視程度不斷提高，許多地方為積極響應中央政策倡導將應急預案編制工作納入社區(qū)年度工作計劃與考核，旨在進一步推動社區(qū)應急預案的編制工作有序展開。目前社區(qū)應急預案編制的數(shù)量已較為可觀，但部分社區(qū)“重數(shù)量輕質(zhì)量”“重形式輕內(nèi)容”的問題也逐漸突顯。實用性是應急預案應用的核心，可操作性是應急預案有效的關鍵。部分社區(qū)對應急預案編制工作的認識與重視不足，導致其將應急預案的編制和落實執(zhí)行當作應付上級檢查的“套路”。在應急預案的種類和內(nèi)容上，社區(qū)對自然災害、社會安全等事件的應急預案相對較多也更完善，針對公共衛(wèi)生事件的應急預案關注和重視程度不足。隨著社區(qū)治理環(huán)境的不斷變化，社區(qū)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件領域的應急預案也應動態(tài)更新、完善，但實際這項工作經(jīng)常滯后或者被忽略。更為重要的是，應急預案編制的過程中未發(fā)動社區(qū)內(nèi)人民群眾進行有效參與和完善，當突發(fā)事件爆發(fā)才發(fā)現(xiàn)應急預案并不適合本社區(qū)實際情況，甚至造成社區(qū)內(nèi)由上到下手足無措，亂作一團，錯過危機防控的最佳時機。

（三）提升社區(qū)網(wǎng)格化管理水平，改進工作方式

當前，我國社區(qū)網(wǎng)格化管理的模式已較為普遍，并在實踐中不斷完善。但具體到某一事件的應對，部分社區(qū)條塊分割和數(shù)據(jù)不共享等問題就暴露出來。例如在新冠肺炎疫情防控過程中，同一個社區(qū)、不同業(yè)務部門派員下沉社區(qū)充當應急行動志愿者，執(zhí)行網(wǎng)格員的信息采集任務，但卻因不止一位工作人員頻繁、重復地采集同一個家庭、商戶或個人的數(shù)據(jù)，造成擾民等問題。這不僅影響了居民的正常生活，也額外增添了社區(qū)的工作量，降低了社區(qū)的服務效率。此外，社區(qū)在執(zhí)行網(wǎng)格化管理的過程中對信息技術應用不足，網(wǎng)格員更多是采取實地入戶填寫表格的方式進行信息統(tǒng)計，一定程度上給突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的動態(tài)監(jiān)測工作帶來不便。

同時，多任務執(zhí)行帶來的執(zhí)行偏差使得社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的反應與行動失當。例如，出現(xiàn)防控過度、層層加碼、“一刀切”等問題的社區(qū)，大多是由于社區(qū)管理者機械執(zhí)行應急管理政策時陷入封閉式思維定式而造成的。以上問題無形中加大了基層社區(qū)的工作量、降低了工作的使命感，易造成“治理疲憊”的心態(tài)和行為。這不僅使社區(qū)對相關政策執(zhí)行的效果大打折扣，也可能引發(fā)轄區(qū)居民的不滿情緒，進而影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置效果。

（四）善后總結(jié)形式化與輿情引導能力不足

突發(fā)公共衛(wèi)生事件結(jié)束后，社區(qū)除了需要對事件造成的損失和影響進行修復，還需要對事件發(fā)生的原因進行復盤并查缺補漏，以免重蹈覆轍。部分社區(qū)為完成上級部門的行政任務與績效考核工作，所總結(jié)出的經(jīng)驗往往在上級指示的框架內(nèi)，以其他社區(qū)在應對突發(fā)事件過程中總結(jié)出的成果為仿照模板，致使社區(qū)遞交的文本內(nèi)容出現(xiàn)形式化、同質(zhì)化問題。基于我國“條塊結(jié)合”的體制特征，社區(qū)在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的整個過程中還需要接受各級政府部門多重管理。在此過程中，社區(qū)需要向眾多部門提交大量的臺賬信息和相關材料，容易因疲于應付而敷衍了事。

社區(qū)在防范與應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中所需的信息與輿情引導能力欠缺，在一定程度上制約了社區(qū)角色功能的發(fā)揮。社區(qū)對轄區(qū)內(nèi)居民基本信息的掌握存在漏項和滯后等問題，影響社區(qū)對相關信息的報送時效和質(zhì)量。同時，相關信息掌握不充分也會嚴重影響社區(qū)對風險的識別，進而影響社區(qū)防范與應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的宣傳和輿情引導。社區(qū)對輿情信息重視程度與管控力度需進一步提高，避免謠言和虛假信息乘虛而入。最后，社區(qū)宣傳平臺的宣傳方式較為落后和單一，張貼安全宣傳板報等傳統(tǒng)方式仍是大部分社區(qū)進行輿情引導的主要手段，在新時代尤其應該加強對新媒體手段的開發(fā)與利用。

四、社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的能力提升路徑

社區(qū)是家庭之外的第一群體，兼具自發(fā)秩序與政治秩序：自發(fā)秩序與居民的生活需求緊密相連，政治秩序則與國家根基的政治要求密切相關[7]。社區(qū)不僅是國家治理體系的“神經(jīng)末梢”，還是黨和政府落實為人民服務宗旨的“最后一公里”。“政治技術是政治行為主體進行政治活動、解決政治問題時所運用的政治資源、方式手段、程序、經(jīng)驗和技巧的總稱。”[8]社區(qū)的治理方式反映了社會治理的結(jié)構(gòu)安排。社區(qū)防范與應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過程，是黨的領導與黨的意志在基層的生動體現(xiàn)。運用政治技術的研究視角，可以為社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的“應然”角色與“實然”角色功能發(fā)揮存在差距的問題提供思路和路徑的借鑒。

（一）增強社區(qū)黨委引領作用，完善綜合保障機制

社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的綜合保障水平是社區(qū)維護人民利益，提高基層治理與服務水平的重要基礎。在社區(qū)治理實踐中，居委會具有雙重職能和角色，分別是國家權(quán)力的代理人和居民利益的代言人。身份上的雙重性使得居委會在調(diào)動社區(qū)資源時既要體現(xiàn)黨和國家的意志，也要切實維護居民的權(quán)益。在我國，政治技術應用于社區(qū)治理的重點在于堅持黨的全面領導，貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，這就需要強化社區(qū)黨委的引領作用。社區(qū)黨組織與領導作用的充分發(fā)揮，是基層社區(qū)防范和應對突發(fā)事件取得成效的決定性因素。要充分發(fā)揮基層社區(qū)黨組織在領導、組織、動員上的優(yōu)勢，建立與完善基層黨組織在黨員管理、功能整合、組織動員的評價指標體系。進一步完善社區(qū)黨建，加強黨對社區(qū)疫情防控工作的領導，健全黨委部門參與防范與應對突發(fā)事件的機制，“推行機關黨組織和在職黨員進社區(qū)‘雙報到’，推進黨建引領基層治理”[9]。例如，武漢市以“全要素下沉”為基礎，常態(tài)化、長效化將黨員下沉至社區(qū)單位，充實社區(qū)工作力量。這不僅可以為社區(qū)治理注入新活力，改善社區(qū)人少事繁的問題，更重要的是，無論在日常治理還是突發(fā)事件背景下，都能夠發(fā)揮出黨組織在社會治理中的重要作用。

完善社區(qū)資源的統(tǒng)籌與轉(zhuǎn)化機制，盤活社區(qū)閑置資源。例如，各類社區(qū)都有大量空間資源閑置[10]，應立足于社區(qū)的實際情況，在應急時期能夠快速改造轉(zhuǎn)換為救急場所及臨時避難所，提升社區(qū)防范與應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的空間韌性[11]。與此同時，社區(qū)在平日應有效落實應急物資儲備機制。在常態(tài)化治理過程中，注重對應急物資尤其是醫(yī)療物資的定期更新與完善，增強社區(qū)應急物資的儲備能力。社區(qū)居民是社區(qū)構(gòu)成的基本單元，提高居民自身防范與應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力尤為關鍵。社區(qū)應在平日對社區(qū)居民展開應急宣傳教育，倡導社區(qū)居民儲備基本的應急救援包及相應的應急物資，增強社區(qū)居民自救互救能力[12]。通過提高社區(qū)的資源儲備及居民自身的自救互救能力，提升社區(qū)綜合保障水平。

（二）激發(fā)社區(qū)多元主體協(xié)同治理的內(nèi)生動力

在新的時代背景及治理環(huán)境下，為完善社區(qū)應急預案細化者功能，提高應急預案質(zhì)量，不僅需要社區(qū)多元治理主體的協(xié)同參與，更需要社區(qū)在治理過程中綜合運用多種政治技術，解決多元治理主體之間的矛盾及治理博弈帶來的治理失序問題。充分整合社區(qū)多方力量，激發(fā)社區(qū)多元主體協(xié)同治理內(nèi)生動力，是推進社區(qū)進行突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的重要舉措。

社區(qū)運用政治技術進行治理的過程中要始終貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，及時回應社區(qū)居民的民生訴求，提升社區(qū)治理與服務的精準化、精細化水平。一方面，社區(qū)應在廣泛調(diào)研、遵循科學性和專業(yè)性原則的基礎上，打造適應特定社區(qū)實際情況的個性化應急預案，并及時進行公示，通過居民參與、居民監(jiān)督等形式推動應急預案的優(yōu)化與完善。另一方面，社區(qū)要規(guī)范日常居民參與的議事機制并暢通危機應急時期的訴求反饋通道。例如，烏蘭察布市集寧區(qū)虎山街道東新建社區(qū)以黨建引領社區(qū)治理，以居民需求為導向，依托黨群服務中心、新時代文明實踐站、退役軍人服務站三個陣地，打造“1+4+N”陣地，即以社區(qū)協(xié)商議事室為主體，4個輻射轄區(qū)的協(xié)商議事廊以及多個協(xié)商議事點為輻射范圍，全方位、多角度地為社區(qū)居民提供協(xié)商議事平臺。根據(jù)事項的輕重緩急分類協(xié)商與解決：日常簡單事項，若單元長、樓棟長、網(wǎng)格長有權(quán)限解決就采用簡易程序；相對復雜的事項，采用包括收集問題、確認議題、議前調(diào)研、組織協(xié)商、結(jié)果公示、監(jiān)督執(zhí)行、辦結(jié)回訪在內(nèi)的“七步協(xié)商議事法”。

居委會、社會組織、社區(qū)規(guī)劃師及社區(qū)居民是社區(qū)治理的中堅力量，更是推動構(gòu)建社區(qū)多元主體協(xié)同治理機制的核心。突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下，對居委會的上傳下達和組織服務工作提出更高的要求：向上反映情況和居民訴求要及時、全面，向下傳達和組織落實相關政策要規(guī)范、準確。社區(qū)需與社會組織達成平疫結(jié)合的長效聯(lián)動機制與互相考評機制，日常治理中社區(qū)敦促當?shù)卣畬徺I公共服務等政策、規(guī)定的落實，為社會組織提供良好的發(fā)展合作環(huán)境；社會組織積極挖掘社區(qū)和居民需求，做好服務項目設計、提升服務質(zhì)量。突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，社區(qū)根據(jù)社會組織服務的資質(zhì)、類別、內(nèi)容等情況及時溝通獲得支持；社會組織主動了解社區(qū)需求，有序提供服務。“社區(qū)規(guī)劃師大多是長期從事社會治理的專家、學者，擁有對城市發(fā)展、機制建立、成效把控、成果落實等方面的預判能力，可以為社區(qū)層面的規(guī)劃提供引領性建議。”[13]社區(qū)規(guī)劃師可以運用專業(yè)技能對潛在風險傳播的時空趨勢進行預測，協(xié)助社區(qū)科學布局防疫物資及公共服務供應點等[14]。居民是社區(qū)最根本、最廣泛的資源。社區(qū)要激發(fā)居民自我管理、自我服務意識及“社區(qū)共同體”意識[15]。例如，社區(qū)日常就鼓勵居民發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理存在的漏洞、空白點或是異常情況進行上報，進一步提升社區(qū)在風險感知和識別上的敏捷度。

（三）強調(diào)以人民為中心發(fā)展思想指導下的技術賦能

以人民為中心發(fā)展思想指導下的技術治理，強調(diào)對技術使用的人為控制與倫理引導，使技術應用以增進人民福祉為初心，本質(zhì)是以人民為中心發(fā)展思想指導下的技術賦能[16]。政治技術的實現(xiàn)要以法治化、科學化為依托，在充分運用多種媒介、現(xiàn)代化技術手段提升社區(qū)治理效能的同時，更要堅持人的主體地位，守好科學倫理底線。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，事態(tài)緊急、復雜，更需尋求大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新興技術的幫助，助力社區(qū)風險監(jiān)測、信息報送、資源調(diào)動等工作的有序推進。社區(qū)要不斷探索更新社區(qū)治理技術與服務模式，以居民參與社區(qū)治理為重點[17]，依托現(xiàn)代科技，通過參與式治理培育社區(qū)居民的認同感與責任感[18]。例如，珠海市以“數(shù)字城管”小程序及微信公眾號為載體，創(chuàng)建“珠海城市管家”（或“珠海數(shù)字城管”）便民服務系統(tǒng)，將城市管理服務覆蓋至物業(yè)小區(qū)。居民可以通過該系統(tǒng)對相關問題進行線上監(jiān)督或投訴，指揮中心24小時在線，會及時將案件分發(fā)到責任單位處理。僅2021年，當?shù)亍皵?shù)字城管”共立案處置案件25.86萬宗，結(jié)案率為96.23%[19]。

數(shù)字技術等現(xiàn)代科技的應用極大程度上打破了社區(qū)防范與應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件在時間與空間上的限制，可以極大地提升治理效能、增強居民的參與感、提升居民滿意度。但同時也應看到，突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中，新技術的應用不當也會導致居民個人信息泄露、痕跡主義等問題。此外，新技術應用中，社區(qū)中部分老齡人群對新興事物的接受度差、“銀發(fā)數(shù)字鴻溝”等問題也不容忽視。因此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的技術賦能，在技術的開發(fā)、使用及維護的各個階段都應強調(diào)以人民為中心和以人為本的倫理旨歸。例如，寧波市奉化區(qū)錦屏街道仁湖社區(qū)在防控新冠肺炎疫情過程中，采用非接觸式的信息采集方式。通過建立社區(qū)數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)，以二維碼形式將社區(qū)居民的十幾項關鍵信息錄入至后臺管理數(shù)據(jù)庫，提高社區(qū)工作效率的同時，非接觸的模式也降低了應采集信息造成的人員聚集和交叉感染的風險。且該系統(tǒng)有獨立服務器，統(tǒng)籌歸屬社區(qū)單獨管理，無社區(qū)授權(quán)第三方無法進行解鎖與查看信息，有效降低了社區(qū)居民個人隱私外泄的風險。也就是說，新技術的應用是社區(qū)治理的手段，而非社區(qū)治理的目的。新技術的應用并非要全面取代社區(qū)傳統(tǒng)的治理方式，而是應當作為一種治理手段不斷補充和完善社區(qū)治理的短板。

（四）提升社區(qū)善后工作的柔性化與精細化水平

2019年政府工作報告提出“新型城鎮(zhèn)化要處處體現(xiàn)以人為核心，提高柔性化治理、精細化服務水平，讓城市更加宜居，更具包容和人文關懷”[20]。相對于傳統(tǒng)城市管理采取粗放型管控方式，柔性化治理與精細化服務是現(xiàn)代城市發(fā)展的內(nèi)在要求和新趨勢。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件善后工作中，社區(qū)柔性化和精細化治理體現(xiàn)在管理意識向服務意識的轉(zhuǎn)變，不斷提升工作的主動性、精細度之中。具體而言，就是社區(qū)能夠理解居民在危機后的心理需求，可以精準對接居民的民生訴求。這就需要社區(qū)真正從思想層面重視經(jīng)驗總結(jié)工作，明確及時、深入、全面的工作原則，以制度規(guī)范工作程序。社區(qū)要以實事求是的態(tài)度審視應急管理工作的實踐情況，客觀評價并反思。社區(qū)要關注居民經(jīng)歷危機后的心理需求，不斷健全危機后的心理救助機制，實施差異化的心理服務。充分利用社區(qū)網(wǎng)格群、社區(qū)公眾號等平臺推送相關心理支持講座、科普等內(nèi)容，提升居民自我情緒疏導能力。社區(qū)與當?shù)卮髮W或心理服務機構(gòu)建立合作關系，必要時幫助居民獲得專業(yè)心理救助。此外，社區(qū)在防范與應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，包括社區(qū)醫(yī)生、居委會、志愿者在內(nèi)的社區(qū)工作人員在直面風險的同時，還承擔著巨大的工作和心理壓力，極有可能受到心理創(chuàng)傷而不自知，進而影響其為居民服務的質(zhì)量。因此，社區(qū)也應該及時關注到這部分群體的工作情緒和心理狀況，并及時提供心理疏導和救助。

善后工作的柔性化、精細化還體現(xiàn)在關注老年人、殘障人士、孕嬰兒童、青少年學生等群體的多樣化需求并提供精準化服務。柔性化治理是在價值層面認可人的主體地位，是社區(qū)貫徹以人民為中心、不斷提升治理能力的內(nèi)在特質(zhì)和需求。社區(qū)防范與應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件善后工作的柔性化與精細化服務在夯實社區(qū)治理的群眾基礎、增強社區(qū)凝聚力、提高社區(qū)韌性中都具有重要價值。