對接CPTPP金融服務清單規則研究

孫曉濤

（中國國際經濟交流中心，北京 100050）

2021年9月16日，中國正式提出申請加入CPTPP，接下來將面臨進一步對接CPTPP的已有規則。金融開放問題敏感性高、推進難度大，CPTPP專門設立了金融服務章節，并建立了復雜的金融服務清單體系，積極推動締約國加大金融開放，這將成為中國未來對接CPTPP規則和參與談判面臨的主要障礙之一。

一、CPTPP金融服務清單規則體系

美國是金融服務國際規則的積極推動者，一直致力于將其納入國際協議框架，早在1992年簽署的北美自由貿易協定（NAFTA）就專門設置了“金融服務”章節。2015年，美國主導的跨太平洋伙伴關系協定（TPP）完成談判，這一國際高標準自貿協定同樣為金融服務單獨設立一章，投資章節和跨境服務貿易章節明確不適用于金融服務，金融服務章節則引入了投資章節和跨境服務貿易章節的部分條款，這使得TPP的金融服務條款形成了獨立、完整的體系。美國2017年初宣布退出TPP后，日本主導其余11國在TPP基礎上達成全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）新協議，并于2018年簽署并生效。金融服務清單是CPTPP金融服務章節的重要組成部分，共包括兩張正面清單和一張負面清單，形成了“開放部門的正面清單+措施的負面清單+強制承諾的正面清單”的復雜規則體系，以此推動各締約方形成共識、推進金融服務開放。對于各締約國而言，CPTPP金融服務清單列出了各方的開放承諾和例外條款，是各方爭取權益的主要渠道，也是談判博弈的焦點。目前，中國正式提出申請加入CPTPP，未來，對接金融服務清單規則將是中國必須跨過的一道門檻。

（一）跨境服務貿易正面清單

跨境服務貿易正面清單呈現在CPTPP附件11-A中。這張清單是各締約國承諾的部門開放列表。CPTPP各締約國承諾開放的部門大體類似，分為以下兩類：一類是保險及其相關服務如再保險和轉分保；保險附屬服務（咨詢、精算、風險評估、理賠服務等）；保險中介。另一類是銀行及其他金融服務，包括征信與分析、投資和投資組合研究和咨詢、收購咨詢、公司重組和戰略咨詢、數據信息處理等，但其中的中介服務除外。

（二）服務貿易負面清單

服務貿易負面清單呈現在CPTPP附件III中。這張清單是傳統意義上的負面清單，類似于CPTPP“投資和跨境服務貿易減讓表”，是針對商業存在模式以及跨境服務貿易正面清單所列開放部門的不符措施。CPTPP各締約國中的發展先進國家已經很成熟，對外簽署協議的不符措施列表基本固定，金融開放水平很高。與之相比，馬來西亞、越南、智利等國家還處于擴大對外開放進程中，很多金融制度還不完善，需要很大的制度調整空間，金融開放水平相對低很多。

具體來看，首先，措施數量相差很多。12個締約國負面清單不符措施數量分別為：日本3項、澳大利亞6項、秘魯9項、加拿大10項、新西蘭10項、文萊11項、智利11項、墨西哥15項、美國17項、馬來西亞20項、越南21項、新加坡25項。其次，措施限制程度差距很大。負面清單措施數量并不能完全代表一國開放水平，例如有些措施僅針對一個專門業務，但有些措施針對整個行業；有些措施僅提出許可準入，但有些措施則是完全禁止。因此，除了數量外還需要關注措施的限制程度。美國、日本等發達國家的不符措施通常針對某個特定業務，比較具體，同時，措施的限制通常是特定企業組織形式、特殊許可、對等開放等，外國企業比較容易接受。與之相比，很多發展中國家措施的覆蓋范圍大、限制程度嚴。例如智利的第11項不符措施表示：除所列項目之外，保留所有針對市場準入條款的措施，這實際上變相成為一個正面清單了。

同時，開放程度較高的發達國家也都有保護本國利益的措施，比較常見措施包括：關于小銀行保護：美國禁止外資以分公司形式成立信用社、儲蓄機構（Thrift institutions）；加拿大禁止外資以分公司形式成立貸款信托公司、信用社、互助會（Fraternal Benefit Society）；澳大利亞禁止外資銀行分支機構為個人或非公司機構辦理25萬澳元以下存款開戶。關于存款保險制度：美國要求外資銀行成立子公司；日本拒絕外資銀行分行加入；加拿大拒絕外資銀行全業務分行和貸款分行加入。關于董事會：美國要求國民銀行的所有董事為美國公民；加拿大要求聯邦監管金融機構董事會成員至少一半為加拿大公民或永久居民；澳大利亞要求私人公司至少1名董事、公眾公司至少2名董事為澳大利亞常住居民；新西蘭要求公司受托人和儲蓄基金計劃管理人的至少1名董事為新西蘭居民。關于指定機構的特殊待遇：美國給予政府信用公司（Government Sponsored Enterprises,GSEs）稅收、監管、財政方面支持；澳大利亞給予澳大利亞聯邦銀行過渡性擔保安排。

（三）服務貿易具體承諾清單

服務貿易具體承諾清單呈現在CPTPP附件11-B中。這張清單特別列出了5項具體承諾，各締約國不可以就這5項具體承諾在服務貿易負面清單（附件III）中尋求例外。具體為：一是允許通過跨境服務貿易方式為集合投資計劃提供投資建議服務、投資組合管理服務（不包括信托服務、與管理集合投資計劃無關的托管服務和執行服務）；二是允許金融機構通過電子或其他方式跨境傳輸日常經營需要的信息；三是對于允許郵政保險實體向公眾提供直接保險服務的締約國，要求實行公平競爭政策；四是允許通過跨境服務貿易方式為支付卡交易提供電子支付服務；五是關于透明度，締約國出臺新的金融相關法規時，要接受其他締約國或其金融機構提交的陳述。

CPTPP金融服務清單體系之所以如此設計，主要是兩點考慮：其一，金融跨境服務貿易監管難度大。跨境服務貿易缺少本地被監管實體，監管難度遠大于商業存在，對于金融服務尤其明顯。為此，CPTPP通過附件11-A和附件III兩張清單，對跨境服務貿易和商業存在采取了不同策略。對于跨境服務貿易，采取了“正面清單+負面清單”方式：首先，跨境服務貿易正面清單（附件11-A）給出各國承諾的跨境服務貿易開放部門；然后，服務貿易負面清單（附件III）給出各國對上述開放部門的保留措施。對于商業存在，直接采用負面清單模式，其不符措施一并列入服務貿易負面清單中（附件III）。其二，強行推動各締約國特定金融領域開放。美國一直致力于通過國際協定促進各國金融開放，雖然迫于金融風險和監管難度對跨境服務貿易采取了正面清單方式，并且允許各締約國尋求例外，但是，美國依然希望借由附件11-B推動各締約國放開特定金融領域、滿足美國的重點關切。

二、中國現有金融服務清單制度

中國針對境外企業的準入前國民待遇加負面清單管理模式起步比較晚。2013年，中國率先在外商投資領域探索負面清單管理模式。在外商投資領域改革比較成熟后再進行試點，例如，2018年上海市人民政府出臺了上海自貿試驗區《跨境服務貿易負面清單管理模式實施辦法》及負面清單，但此后沒有再更新。2021年，《海南自由貿易港跨境服務貿易特別管理措施》發布，這是中國跨境服務貿易國家層面的第一張負面清單。海南金融服務負面清單70項特別管理措施中金融服務類占17項，在所有行業中占比最高，涵蓋了銀行、證券、基金、保險等多個行業，管理措施主要涉及當地存在要求、禁止跨境交付模式、許可要求、禁止等。具體來看：除銀行類業務外，一是證券業務。明確僅通過商業存在模式設立的證券公司可以從事以下證券業務：經紀、投資咨詢、財務顧問、承銷保薦、融資融券、做市交易、證券自營等。同時也給出了幾個例外情況，包括境內上市外資股（B股）相關業務，為合格境內機構投資者提供經紀和投資顧問服務，境外資產托管業務等。二是保險業務。明確僅通過商業存在模式設立的保險公司可以從事保險業務，同時也給出了幾個例外情況，包括以跨境交付方式提供的再保險，國際海運、空運和運輸保險，部分保險經紀業務；以境外消費方式提供的除保險經紀外的保險服務，從現實情況看，中國“走出去”的人財物存在大量此類保險服務需求。三是基金、期貨及其他金融業務。也是必須通過商業存在模式開展，主要包括公募基金管理人、私募基金管理人、基金托管、公募基金銷售，期貨經紀、期貨投資咨詢、期貨公司資產管理、期貨保證金存管、期貨投資咨詢、交易所商品期貨交割、貨幣經紀、非金融機構支付、企業年金等。四是參與金融市場。對境內企業或個人從事境外有價證券發行和交易、從事境外期貨及其他衍生品業務，境外企業或個人成為證券交易所普通會員、期貨交易所會員、從事境內期貨及其他衍生品業務，境外機構成為中國銀行間外匯市場會員等行為，除特殊規定、批準、登記等情況外禁止進行。

綜上，中國跨境服務貿易負面清單對境外機構向中國提供金融服務主要是當地存在要求。當然，如果境外機構在中國設立商業存在還需要經過準入審批環節，但目前中國《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》中金融業準入措施已經清零，這意味著準入審批環節將符合內外資一致原則。同時，中國跨境服務貿易負面清單通常有托底條款，特別強調與國家安全、公共秩序、金融審慎、社會服務、移民就業等措施做例外處理，按照現行規定執行。

三、中國對接CPTPP規則的建議

目前，中國對境外金融服務提供者的清單管理制度還在探索和完善階段，特別是在對外協議中納入金融服務清單的經驗還不足。CPTPP代表當前國際高水平自貿協定，對接CPTPP金融服務清單規則既是中國加入CPTPP的需要，也是中國當前進一步推進金融領域對外開放的需要。

（一）適應CPTPP金融服務清單形式

世界各國對金融跨境服務貿易開放都比較謹慎，導致CPTPP等自貿協定的金融服務清單體系比較復雜，CPTPP采用了“開放部門的正面清單+措施的負面清單”方式。中國現有金融服務清單與CPTPP在形式上存在差異，采取了“強制要求當地存在+例外”的方式。雖然這兩種方式本質上可以實現相同的效果，但中國的負面清單措施數量很多，很多措施實用性不強，效率相對較低。究其原因，中國將所有行業的跨境服務貿易匯總為一張負面清單，金融措施受限于統一格式，靈活性不足。對比來看，CPTPP將金融服務與其他跨境服務貿易分開，單列清單，靈活性獲得提升。從中國參與區域全面經濟伙伴關系（RCEP）和中歐全面投資協定（中歐CAI）的投資負面清單談判來看，中國通常將國內出臺的負面清單簡單修改后移植到國際協議中，這種做法在CPTPP中并不可靠，應金單獨為金融服務建立子清單。采用CPTPP的方式，首先通過一張正面清單明確跨境服務貿易開放部門，再通過負面清單列出針對承諾開放部門的特別管理措施。這樣不僅可以對接國際規則，有利于未來參與CPTPP等自貿協定談判，而且可以大幅壓縮現有特別管理措施數量。

（二）推進中國金融服務貿易清單進一步具體化

美國、日本等發達國家的不符措施普遍比較具體。以美國為例，雖然不符措施多達17項，但措施都非常具體，包括國民銀行董事的國民要求、埃奇法公司（Edge Act corporations）的設立、信用社等的設立、外資銀行參與存款保險、外資銀行注冊投資顧問、成為美聯儲會員銀行、跨州經營、政府債券一級承銷商、政府信用公司特殊權力、州權力保留、政府擔保債券的擔保、聯邦擔保抵押基金參與建造船只的保險等。而中國通過“依照中國法設立”的這類表述將外資與內資的差別對待問題一筆帶過，這種處理方式在未來CPTPP等自貿協定談判中很難被對手接受。下一步，需要梳理中國現有涉及外資金融機構的法規，對于與CPTPP國民待遇、最惠國待遇、市場準入、高級管理人員和董事會等條款不符的措施，能進一步放開的進行修訂，不能的列入不符措施清單，談判時爭取例外。

（三）重視自然人移動模式的特別管理措施

跨境服務貿易包括跨境交付、境外消費、自然人移動三種模式。自然人移動模式影響本國勞動力市場，各國對開放均非常謹慎。跨境消費模式缺少有效監管手段，各國關注普遍較少。跨境交付模式是各國開放政策和限制措施主要集中的領域。中國在加入WTO議定書、RCEP協議等以正面清單形式對金融服務貿易做出承諾時，主要針對跨境交付模式，自然人移動模式都是除水平承諾外不作承諾的。目前，中國在轉向負面清單管理模式后，仍然存在注重跨境交付模式而忽視自然人移動模式的現象，在正面清單管理模式下原本沒有問題的表述，但在負面清單中卻產生缺陷，如海南跨境服貿負面清單第25項和30項措施都表述為不得通過跨境交付方式提供服務。由于是以負面清單形式作出承諾，那么上述條款可能被解讀為境外服務提供者可以通過自然人移動模式從事相關業務活動。雖然清單對移民和就業措施有托底條款，目前自貿協定也普遍有“商務人員臨時入境”章節，但是，以上特別管理措施的表述仍然值得關注，其中還可能牽涉到境外個人取得從業資格等問題。

（四）進一步提升中國金融開放水平

中國對接CPTPP金融服務規則的重點集中在跨境服務貿易正面清單（附件11-A）和服務貿易具體承諾清單（附件11-B）中所列的領域。結合中國已有金融跨境服務貿易負面清單和目前金融開放進展，未來開放重點包括：其一，必須承諾開放的是，允許通過跨境服務貿易方式為集合投資計劃提供服務（不包括信托、托管、執行）。目前，中國證券投資咨詢業務仍然要求只能通過商業存在模式開展。其二，要求開放跨境服務貿易方式可尋求例外的包括：貨運、海運、商業航空（中國已放開國際運輸險），航天發射和搭載，保險中介（中國已放開大型商業險和國際運輸險），咨詢、精算、風險評估、理賠，征信、收購咨詢、公司重組和戰略咨詢（中介服務除外）。

（五）加強監管部門的協調配合

近年來，金融機構業務越來越趨于多元化，某些領域存在混業經營現象。與之相比，中國金融監管仍然保留了銀行保險與證券分業監管模式。因此，在制訂金融服務貿易負面清單過程中，要更多考慮金融機構業務可能存在的跨界問題，加強部門協調，確保制度可落地、可執行。例如，海南跨境服貿負面清單第28項措施表示，僅依中國法在中國設立的證券公司經批準可經營所列舉的證券業務。這項措施可能存在兩種解讀：一種解讀是本措施以證券公司（或投資銀行）這類機構為限制對象，即境外證券公司（或投資銀行）要在境內開展業務需要通過商業存在模式。那么，接下來可能被解讀為，這項措施對境外商業銀行等其他機構來境內從事證券業務不起作用，這應該與該措施的初衷不符。另一種解讀是本措施以所有機構為限制對象，即境外機構只能通過在境內設立證券公司模式從事證券業務。由于債券業務也屬于證券業務，那么，該措施可以被進一步解讀為，外資銀行無法參與類似銀行間債券市場等業務。現實情況是，目前已經有50家外資銀行成為銀行間市場交易商協會會員。而且，按照第二種解讀，第28項還與第31項存在沖突，這項措施的改進可能需要中國銀行監督管理部門和證券監督管理部門協調。

（六）加強事中事后監管

推進金融開放要時刻關注安全問題。美國等發達國家之所以有金融開放的底氣，除了自身金融競爭力外，更重要的是完備的事中事后監管體系。未來，中國在擴大金融開放的同時，也要特別重視提升事中事后監管能力。首先，統籌好放寬事前準入與提升事中事后監管。一方面，在完善事中事后監管體系的基礎上有序推進放寬事前準入，提升市場主體的積極性，促進市場充分競爭。另一方面，在放寬事前準入后要及時研判事中事后監管能力的差距，盡快彌補薄弱環節。其次，協調好金融服務負面清單管理與外匯管理。在進一步落實和擴大外匯管理便利化政策的同時，也要用好外匯管理手段確保開放安全。完善“宏觀審慎+微觀監管”框架，健全實質審核、盡職免責的真實性審核管理機制，加強信息系統建設，提升跨境資金流監測能力。最后，要堅持內外資一致原則。要嚴格落實外商投資負面清單和跨境服務貿易負面清單管理制度，除負面清單所列項目外，嚴格實行內外資一致原則。通過內外資一致原則保證中國金融對外開放水平，提高外國機構參與中國市場的積極性。但同時要強調的是，內外資一致原則也包括避免外資獲得超國民待遇，而且在某些方面還要通過負面清單保障內資利益，例如發達國家普遍采取的保護中小銀行、對指定機構的特殊支持等措施，中國也可以嘗試。