黨內法規與國家法律關系研究

□崔紅云

一、黨內法規的發展歷程

(一)形成時期(1921年～1949年)。中國共產黨自成立起，對黨章建設就非常重視，中國共產黨一大通過的《中國共產黨的第一個綱領》，從規定的內容上看就具有黨章的性質，它被認為是中國共產黨成立以來的第一部以文件形式確定下來的黨內法規。此后，一直到中共五大，都在不斷的對黨章進行修改和完善。不僅如此，在這段時期，中國共產黨還非常重視黨的組織制度建設和紀律建設，極大地改善了黨組織內部工作機制不完善，組織架構不清晰的狀況。但基于當時的歷史條件，大部分黨內法規的制定都還在初步探索階段，所以顯得比較簡便和不規范，變動比較頻繁，不夠穩定。即便如此，這一時期的探索經驗還是為以后黨內法規的完善奠定了一定的基礎。

(二)探索時期(1949年～1978年)。自新中國成立后，國家由半殖民地半封建社會進入新民主主義社會，國情的改變，使得中國共產黨的性質開始由革命黨向執政黨轉變，中國共產黨當時作為執政黨所要解決的首要任務就是如何建設和管理新中國、如何做好執政黨以及如何處理好國家和執政黨之間的關系。因此，中國共產黨制訂了大量的黨內法規，將其作為中國共產黨管理自身、治理國家的重要依據。這一時期的黨內法規側重于宏觀層面的設計，在中央確立了中國共產黨對國家的一元化領導制度，大體確定了中國黨政關系的基本格局；在地方上加強黨組織的基層建設，尤其重視黨內監督制度的建立和完善。總的來看，這一時期，雖然經歷了“四人幫”和“文化大革命”，國家和人民正常的生活秩序被打破，但對黨內法規制度建設的積極探索還是提供了不少有益借鑒。

(三)發展時期(1978年～2012年)。1978年～2012年這一期間一共修訂了6部黨章，基本統一了中國共產黨的指導思想和基本組織原則。具體體現在三個方面。

1.完善黨章，重視制度方面。改革開放伊始，鄧小平就強調要加強黨的制度建設，維護制度的權威性，為此，黨章的修改很大程度上體現出當時的黨情和時代特點，分別對黨章自身的性質、黨的干部、黨的組織建設等方面進行了補充和完善；隨著改革開放的深化，中國共產黨首次對“黨內法規”這個概念在黨章中予以確認，并且將“從嚴治黨”寫入黨章；進入全面建設小康社會新的發展階段后，黨章中關于黨的性質作出了新的規定，表明中國共產黨實現了從“一個先鋒隊”到“兩個先鋒隊”的轉變，不僅如此，黨章中還增加了關于中國特色社會主義道路理論體系和構建社會主義和諧社會等問題的論述。

2.恢復并加強對黨自身建設的法規方面。中國共產黨從“文化大革命”中認識到正確有效的發揮黨內民主集中制、堅持黨的集體領導原則才能有效避免黨的路線偏離軌道，從而進行了一系列撥亂反正的工作安排，實現全黨工作重心的轉移，促進黨風政風的好轉；隨著改革開放的深化，對黨自身建設的工作重心主要集中在黨的領導水平和執政水平、干部管理、黨內民主生活以及黨員發展管理四個方面；進入全面建設小康社會新的發展階段后，黨的自身建設法規更加趨于科學化。以黨內法規二十世紀八十年代到二十一世紀初的建設歷程為例，從1985年的《關于黨的地方各級代表大會若干具體問題的暫行規定》到1990年《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》《中國共產黨發展黨員工作細則(試行)》，表明黨內選舉工作在選舉質量以及民主選舉方面做出的努力和改變；從1994年《關于加強黨員流動中組織關系管理的暫行辦法》、1996年《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》到2008年《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》這一系列不斷完善的，尤其是基層黨組織方面的黨內法規，規范著黨員的產生、發展、管理、監督以及黨組織的產生、運行，不斷朝著規范化、科學化邁進。

3.黨內監督制度方面。“文化大革命”結束后，中國共產黨成立了中央紀律檢查委員會，標志著黨內監督檢查工作進入新階段；改革開放后，計劃經濟轉變成社會主義市場經濟，并由此在黨內滋生出奢侈腐敗之風，中共中央為此先后出臺了多部關于領導干部廉潔、黨風廉政的黨內法規，用來遏制黨內的腐敗現象；進入全面建設小康社會新的發展階段后，黨內監督的法規不斷完善，制定的重心也從預防轉向了追責，還確立了十項監督方式，從《黨政領導干部選拔任用工作條例》以及《關于公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》可以看出黨內法規對干部選拔制度的優化；不僅如此，這一時期黨內法規中《關于黨員領導干部述職述廉的暫行規定》以及《黨政工作部門領導班子和領導干部綜合考核評價辦法(試行)》將進一步規范黨政干部的選拔制度和考核制度，讓黨政選拔工作更加趨向科學化，制度化，提高各黨員的工作積極性，約束黨員干部的行為，讓更多優秀的領導干部能夠被推薦到關鍵崗位上。

(四)創新時期(2012年～至今)。黨的十八大以來，黨內法規建設進入新時代。

1.紀法分開。從頂層設計上將黨內法規與國家法律相區別，以2015年《中國共產黨紀律處分條例》為例，刪除了79條與已有的法律法規相重復的條款，從積極層面防范沖突，向國家法律看齊。

2.全面開展自身建設。在實體性黨內法規法規方面，除了在原有的基礎上繼續豐富完善，還在作風建設、反腐倡廉建設、黨內監督方面重點突破，重新制定了關于黨組、統戰、廉潔自律、問責等方面的條例。在程序性黨內法規方面，不斷完善程序性的黨內法規，內容關于是程序性規定的黨內法規的數量明顯增加，程序性黨內法規的制度不斷健全，平衡黨內法規體系的發展。

3.黨內法規系統化。縱觀整個黨內法規體系，可以大致分成三個部分，分別是綜合性黨內法規、專項黨內法規和其他黨內法規。既有宏觀上的整體規劃，又能基本保證具體領域有相應的規范規定，基本符合實質法治和形式法治的要求。總的來看，進入新時代以來，中共中央把黨內法規建設擺在了更加突出位置，推動各方面、各環節的黨內法規制度建設有序展開，強化監督執紀問責，為黨和國家的偉大事業提供了重要的制度保障。

從新民主主義革命時期的萌芽形成，到社會主義革命和建設時期的曲折發展，到改革開放和社會主義現代化建設的改革創新，再到新時代的全面發展，九十多年來，黨內法規制度建設不斷完善，經歷了由隨意到規范、由零散到體系、由探索到推進的發展歷程，同時也見證著中國法治建設的成長。在我國，黨內法規和國家法律具有內在高度的統一性，但由于中國共產黨自身執政的特殊性以及過去法治意識不濃厚等多種因素，黨內法規體系建設過程中呈現出政治色彩比法律色彩濃厚、適用范圍界限模糊、在部分問題的實際實施中，與一些部門法相沖突等問題。正是因為存在這些問題，導致黨內法規與國家法律之間的關系顯得并不清晰明朗，一方面既不利于中國共產黨的自身建設，另一方面也不利于促進中國特色社會主義法治體系的建設。因此探究黨內法規與國家法律的關系就顯得十分必要。要探究黨內法規與國家法律的區別，厘清黨內法規和國家法律之間的關系，首先需要確定黨內法規的概念和性質。而黨內法規的概念根據2019年修訂出臺的《中國共產黨黨內法規制定條例》第3條的規定已經確定了，這是目前最具權威性和規范效力的定義。

二、黨內法規的性質辨析

黨內法規的性質界定一直沒有一個統一的標準，目前學術界關于黨內法規的性質主要有三種學說，分別是：國法說、軟法說、自成一體說。其中，自成一體說目前是主流觀點。

國法說的支持者認為，黨內法規是國家法律體系的一部分，而中國共產黨作為執政黨，在中國居于領導核心地位，黨內法規作為“國法”，應該要和國家法律保持高度的統一性，因此，提高黨內法規的位階，使其成為國家法律體系的一部分，這樣不僅能促進黨內法規的法治化進程，還能避免一個國家出現兩套管理體系相沖突的情況。但國法說的反對者認為，黨內法規在制定主體、適用范圍、強制力等方面不符合國家法律的標準，無法將其納入國家法律體系；其次，提高黨內法規的位階并不代表黨內法規的法治化。法治化是一個社會管理機制，是一種社會秩序，法律并不是萬能的，它是社會管理機制中的一種手段，法治化并不代表所有管理社會的方法都要披上一層法律的外衣。習近平曾指出，可以將黨內那些不斷完善的理論和實踐，上升到制度層面的規定，以黨內法規的形式確認下來。這就表明，黨內法規和國家法律是兩個不相同的，被包含在同一個制度內的體系。

軟法說認為黨內法規雖然沒有國家強制力作為保障，但現代國家的治理模式是多元化的，黨內法規和國家法律是不同國家主體制定的管理國家的規范，二者之間是相輔相成的關系。但是，反對軟法說的學者認為將黨內法規認為是軟法存在一定的局限性。首先，該學說忽視了中國共產黨作為執政黨在中國特殊的領導核心地位，和西方的政黨制度不同，中國共產黨長期執政，其自身已經是中國特色社會主義制度的一部分；其次，二者的價值理念不同，“軟法”是指效力結構不一定完整的，不需要依靠國家強制力保障實施的，并能夠產生一定社會實效的法律規范的總和。軟法的價值理念是側重于平等、協商等柔性理念，而黨內法規的價值理念則是側重于紀律、服從、監督等剛性理念，一剛一柔，因此，黨內法規是軟法這個說法在價值理念上是不恰當的。

自成一體說則認為黨內法規應該自成一體。首先，黨的十八屆四中全會明確指出，國家法律和黨內法規有相同的部分，也有不同的覆蓋面。黨內法規與國家法律是兩套不同的規范體系，同時又隸屬于中國特色社會主義法治體系。其次，黨內法規是政治的產物，而不是法律人理性建構的產物。黨內法規的很多內容都來源于黨內慣例和權威領導人的思想理論成果以及一些非規范性文件。最后，黨內法規是法律屬性、政治屬性和社會組織屬性的混合體。黨內法規的內容性質很復雜，部分是上升到具有一定強制性的準法律規范，部分是一般的社會規范；又因為中國共產黨作為執政黨，黨內法規天然地具有社會組織屬性；中國共產黨基于國情和政治趨向，制定或修改黨內法規以適應變化，直接或間接地影響國家政治生活運行，體現了黨內法規的政治屬性。基于以上三點，把黨內法規拎出來單獨作為社會主義法治體系中的一個子體系會更恰當。

綜合上述觀點和看法，筆者認為，黨內法規和國家法律是兩個存在交叉但不能互相替代的制度規范體系，兩者各有其內容和特點，應該各自成體系。黨內法規和國家法律之間的區別主要是：第一，適用范圍不同。黨內法規只適用于中國共產黨及其成員，但由于黨內法規在中國事實上的引領作用，所以，黨內法規的適用范圍存在一定的溢出效力。現實中，除黨員干部外，黨內法規對國家機關、企事業單位等非黨員工作人員也會產生一定的約束力。國家法律適用于任何受法律調整的社會關系和主體。第二，各自的制定主體以及制定程序存在差異。黨內法規是由中國共產黨內的特定機構按照黨內法規的制定程序制定的，國家法律是國家的立法機關按照立法程序制定的。因此，兩者雖然在內容上有相似的部分，但具體來看，是隸屬于不同的體系管理系統。第三，保障實施的方式不同。中國共產黨以嚴格的黨規黨紀來保障黨內法規的實施，國家法律是靠國家強制力來保障實施。黨規黨紀的約束力更多的是對黨員干部、黨組織以及一些國家公職人員起作用，在強制性方面并沒有國家法律的強制力強。第四，體現的意志不同。黨內法規體現的是中國共產黨作為執政黨的政黨意志，而國家法律體現的是國家意志。盡管黨內法規與國家法律之間存在著諸多區別，但完全將黨內法規與國家法律對立起來認識也是錯誤的。必須要認識到，黨內法規是由中國共產黨制定的，國家法律也是由中國共產黨領導制定的，中國共產黨在我國是處于長期執政的地位，所以，黨內法規和國家法律一方面又是統一的，都是中國共產黨作為執政黨的執政手段。

三、黨內法規和國家法律的關系

進入新時代以來，以習近平為核心的黨中央提出要堅持依規治黨和依法治國的有機統一，要堅持黨內法規建設和法治建設統籌推進，一體建設，而依規治黨和依法治國的前提就是黨內法規與國家法律要有內在的一致性；而學術界對于黨內法規和國家法律的關系的主要研究重點在黨內法規與國家法律在匹配上出現的不一致、不協調的問題以及清理黨內法規中與國家法律相悖的條文和細則，避免由此帶來的矛盾。本文將從兩個方面進行兩者關系的分析，一方面是黨內法規與國家法律的內在統一性，另一方面是黨內法規與國家法律的銜接與協調。

(一)黨內法規與國家法律的內在統一性。

1.在價值層面上，黨內法規與國家法律具有一致性。黨內法規是中國共產黨作為執政黨的黨內統一意志的體現，國家法律是經過法定程序將國家意志法定化的體現，但在中國，兩者都是以人民的利益為出發點，以人民為中心，把人民意志當作自己的核心價值，所以兩者在本質上是趨于一致的。以黨章和憲法為例，黨章是中國共產黨最根本的黨內法規。憲法是一個主權國家或地區的具有最高法律效力的根本大法。黨章不得違背憲法，憲法也應和黨章的價值趨向一致。在中國，體現中國共產黨的執政理念和思想的重要途徑之一就是通過法定程序，將黨的主張法律化。可以說，自新中國成立以來，憲法的制定過程中，無不體現中國共產黨的領導。一是國家權力機關的工作安排要始終圍繞著中國共產黨的中心工作開展，深入貫徹中國共產黨的指導方針。二是全國人大對于涉及原則性的相關法律的審議，事先還需要通過中國共產黨的批準，在某種程度上，憲法和黨章是本質相同、適用領域不同的兩套并行的行為規范體系。

2.黨內法規與國家法律都是屬于中國特色社會主義法治體系的國家治理體系。法治體系的建設涉及到方方面面，習近平指出，黨內法規體系和法律規范體系都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。習近平還指出，以黨章為根本的黨內法規體系和以憲法為統領的國家法律體系構成國家治理體系的基礎性、主干性制度。這說明黨內法規體系和國家法律體系在國家治理層面相互配合，有機統一，將國家事務的治理主體、治理內容和治理程序等分而化之，提高國家的治理水平和能力。

(二)黨內法規與國家法律的銜接與協調。盡管黨內法規與國家法律存在內在的統一性，但兩者畢竟不是同一個規范制度，當兩者出現交叉重復或者不一致等問題時，自然就涉及到兩者如何銜接和協調的問題。兩種制度之間的銜接，需要注意的是兩者的匹配度，具體到某一條文時，黨內法規規定的內容，國家法律可以接著補充或在黨內法規規定的基礎上進一步細化要求，但兩者就這一條文的規定不能重復規定或是規定不全面，有遺漏的情況，就像是數學上兩個圓之間包含或相切的關系，如果是相離或是相交，黨內法規與國家法律銜接起來就不會有相輔相成的效果。兩種制度之間的協調，是指黨內法規可以和國家法律就同一項事件做出規定，但兩者的規定需要有所側重，規定的內容不能相沖突，用數學的語言來講，就是兩個圓相交，相交的部分就是黨內法規和國家法律可以協調的部分。

在黨內法規和國家法律制度建設的實踐中，兩者之間的銜接和協調主要體現在制定和實施兩個方面。在具體的制定過程中，需要確保黨內法規與國家法律之間形成相輔相成，互為保障的穩固平衡關系，一方面，黨內法規的完善會促進國家法律進一步地推陳出新，另一方面，國家法律的完善也會推動黨內法規的相應改善。在具體的實施過程中，黨規黨紀確保黨內法律的貫徹落實，國家強制力確保國家法律的貫徹實行。以黨內法規和國家法律在司法層面上的銜接為例來說明。

1.責任追究問題。在依據黨內法規辦案的過程中，須遵循“刑事優先權原則”，即在辦案過程中，如果發現該黨員既違反黨規黨紀，又觸犯刑法，紀檢監察機關應適時將案件材料移送給有關司法機關處理。

2.證據轉化問題。在案件移送過程中，會出現由紀檢監察機關調查的證據是否能成為司法程序中的合法有效證據的問題，針對這個問題，紀檢監察機關可以通過以下兩種轉化方式將調查證據轉化成追究法律責任的證據：第一，需要檢察機關辦理取證手續，重新取證。并由相關人員和單位簽名、蓋章。第二，對于紀委移送過來的證據，可以通過原提取人確認、檢察機關重新取證、依法重新鑒定以及將該證據轉化為供述或證人證言的形式等方式來轉化。

3.責任競合問題。對于既違反黨內法規，又違反國家法律的行為，不存在法律責任折抵的情況。在追究過程中，紀委按照慣例在移送司法機關之后追究其違反黨內法規的責任。

既然黨內法規與國家法律的銜接和協調已成趨勢，那么如何完善黨內法規與國家法律之間的關系來推動依規治黨和依法治國的有機統一就成為接下來要考慮的問題。一是在制定層面上，要全面加強黨對立法工作的領導。黨領導立法，確保把黨的領導方針、路線、政策以及理論通過法定的立法程序上升為法律法規，確保立法工作能反映黨的執政立場、政治上的價值取向以及一些重大的制度貫徹方案。不僅如此，黨領導立法還能促進黨內法規與國家法律更好地發揮它們原有的作用，避免兩套體系出現斷層和不一致甚至沖突的可能。二是在執行層面上，要推進黨內法規和國家法律的統一實施，健全和完善執紀與執法有效銜接的體制和機制。要想兩者統一實施，前提是必須正確認識黨內法規與國家法律之間的實施關系，要明白黨內法規和國家法律在執行上有各自的優勢和程序，各自的調整范圍和對象也不同，習近平指出，黨的政策是國家法律的先導和指引，如果兩者出現矛盾對立，就需要及時的化解。三是在責任追究方面，通過中央紀委和監察部合署辦公的形式以及設立國家監察委員會來系統的增強追責力度。中央紀委和監察部的合署辦公，不僅有助于貫徹現代法治的基本精神，充分發揮中央紀委的決策作用，還有助于提高國家法律的實施效力。

四、結語

綜合來看，從法學的視角下，研究黨內法規與國家法律的關系，不可避免的要對黨內法規的發展歷程和概念性質進行一番梳理，在真正探討國家法律與黨內法規的關系時，還需要從依規治黨和依法治國兩者之間有機統一去把握。從黨的十八大以來的實踐來看，中國共產黨在不斷推進黨的制度優勢與國家法律制度優勢相互結合和轉化，形成治國理政的合力，其中，黨內法規與國家法律之間的有效銜接和協調不斷提高黨的執政水平和領導能力，不斷提高中國特色社會主義事業朝前發展。