新政府會計制度下預算管理中常見問題及對策

魏麗瑩，劉西國

（1.濟南市章丘區教師進修學校；2.濟南大學，山東 濟南 250000）

一、研究背景

2019年1月1日起，我國行政事業單位開始施行新的《政府會計制度》，該制度下的會計核算采用 “平行記賬” 方式，要求編制以預算會計核算生成的數據為基礎的預算會計報告和以財務會計核算生成的數據為基礎的財務會計報告，這就使得行政事業單位的財務信息和預算執行信息更為全面、清晰，有助于財務報告使用者進行監督和管理。但很多行政事業單位由于自身條件限制，有些財務工作人員從單位內部其他崗位轉調，有些則是身兼數職、代管財務工作，而非具備扎實專業理論知識和實踐經驗的財務人員。在工作能力和專業水準上都無法確保能夠深入理解新會計制度關于預算方面的要求，難以發揮對于預算執行的監督職能，使得行政事業單位的預算管理工作與相關制度要求不符。

二、新政府會計制度下預算管理中常見問題

（一）預算編制方面

1.預算編制不科學、不精準。大多數行政事業單位的預算編制不科學，主要以申請更多的資金為目的。根據以往預算數據做簡單的增量預算，忽視單位基本情況和發展規劃，造成預算與實際情況之間存在較大偏差。在預算編制過程中未能嚴格按照年度預算批復項目進行列支，例如水、電、取暖、物業管理等費用年初并未編報支出，但年末決算反映有支出，或者年初已編報預算，但年末決算反映沒有支出。有些單位甚至出現實際無相關業務仍編制相關業務收支預算的情況，以致在預算實際執行中隨意頻繁地調整入賬科目，根本無法有效發揮預算對財務管理的約束作用。同時，年初預算編制的部分項目年末追減比例較大，單位在會計期間追加預算時只是大體粗略估算，并未充分預估實際需求明細，使得行政事業單位在預算編制和預算執行過程中口徑不一，年末結轉結余資金波動較大，嚴重影響行政事業單位資金使用效率和效果，造成資金浪費，降低預算管理的作用和價值。

2.預算收入編制不完整。目前，行政事業單位的預算收入范圍逐漸擴大，包括財政撥款收入、事業收入、經營收入、上級補助收入、其他收入等。大部分行政事業單位只是將部分收入資金納入預算管理領域，而其他一些收入仍與預算脫離。例如在編制預算收入時并未科學編制事業收入、其他收入等，使得預算收入管理存在局限性，完整性不高，影響了預算資金的實效性。同時，根據行政事業單位結轉結余資金管理辦法，在編制下年度部門預算以及年度執行中申請新增財政資金時要優先使用結轉結余資金，但項目支出結余資金不得自主調整為基本支出使用。然而，部分行政事業單位卻違背此項管理辦法，在編制預算收入時少編年初預算或未編上年結轉結余資金，導致在實際執行預算過程中因預算收入編制不完整而阻礙項目的開展。

3.預算編制不細化。細化預算不僅清晰明確地細化預算收支的范圍，降低行政事業單位的分析成本，而且可以督促員工嚴格執行預算，保證各項項目有序開展，提高預算編制準確性和資金使用的高效性。但目前大部分行政事業單位的一般公共預算轉移支付并未全部細化到地區，一般公共預算專項轉移支付年初也未細化到項目，而且部分項目支出出現未細化預算編制、未分科目明細編制、未細化項目資金支出內容等問題，使得財務管理人員無法清晰了解行政事業單位預算內資金的合理安排與使用情況，導致追加預算資金的情況頻繁發生，失去預算管理意義。

（二）預算分配方面

1.轉移支付資金分配不規范。預算分配是預算管理的核心職能，在新政府會計制度下的預算改革中科學性和規范性是重點內容。目前，部門監控資金流動的監控體系不完善，造成資金浪費嚴重，影響資金使用效果。而且部分資金使用(投資)計劃與預算下達間隔時間較長，影響項目及時推進，阻礙了行政事業單位的發展。除此之外，由于預算分配目標缺乏準確性、合理性，行政事業單位在編制預算分配時對部分資金投資比例較低，使得對該項目支持效果不明顯，無法保證項目健康運行。

2.轉移支付資金下達不及時。及時落實轉移支付資金的下達工作，可以優化資金結構，提高資金運用效率。但大多數行政事業單位存在一般性轉移支付下達遲或收到中央轉移支付資金后未在30日內分解下達的情況，導致財務管理者無法全面了解單位資金實際運轉狀況。

3.專項轉移支付與一般性轉移支付界限不明晰。一般性轉移支付是政府為縮小各行政事業單位財力差距而給予補助的一種收入再分配形式，此類轉移支付不規定具體用途，而專項轉移支付則是政府為實現特定政策目標設立的專項補助資金，具體規定了資金的用途。但在預算實際執行過程中，下達的一般性轉移支付中有部分資金限定了專項用途、部分專項轉移支付資金通過一般性轉移支付下達。再加上行政事業單位財務人員的預算意識及深層次預算分析能力較弱，對參與分配的專項資金無法用科學的分配方法、統一的標準、合規的程序進行項目評審論證，進而混淆了專項轉移支付與一般性轉移支付的界限，降低了預算收支管理工作的準確性與可靠性。

（三）預算執行方面

1.支出預算級次混淆。在預算執行過程中，層次分明的支出預算級次是為了滿足行政事業單位多方面、多層次管理的需求，便于在行政事業單位預算執行過程實施事中監督以及事后清算，提高行政事業單位的財務管理水平。而部分行政事業單位增加省本級支出，混淆支出級次。有的還將批復本部門的預算資金橫向分配給其他部門單位使用，使資金從部門單位零余額賬戶轉入其他單位自有資金賬戶，導致財政資金脫離國庫集中支付監管。

2.預算執行不嚴格。嚴格的預算執行力度是確保行政事業單位全面預算管理工作順暢開展的重要保障，但從單位目前的預算執行過程看，一些單位并沒有建立有效的預算執行監控體系。部分項目出現未按期開工、預算執行進度較慢、資金結轉或者調整過大等問題，導致預算執行率不高。也正是由于缺少有效的預算執行監督，很多行政事業單位在無預算批復的情況下，隨意向所屬單位撥款，致使部分項目出現超預算支出或未完成預算的問題，影響資金合理分配。另外，科學性、合法性不足的預算編制導致項目執行的可行性與必要性未得到充分的論證，造成部分資金未到位、未支出，滯留閑置在財政部門和項目單位，使得預算執行與項目開展進度相脫節。

3.資金監管不到位虛列支出、虛報預算進度。由于缺乏嚴格的預算監控體系，在預算編制或規劃過程中未進行科學評價和分析，再加上行政事業單位在預算執行中沒有合理安排資金支出進度，導致年底虛報預算進度，突擊花錢，虛列支出，降低了預算資金的使用價值。同時，因部門對專項轉移支付資金監管不到位，導致資金滯留市縣和發放不及時問題突出，形成大量資金結余，降低了預算資金的使用效率。不嚴格、不透明的審核監管制度，讓少數不符合條件的企業獲得財政獎勵資金，使得資金合理配置的作用沒有發揮到最大，無形中也增加了財政負擔。

4.非稅收入未嚴格執行 “收支兩條線” 。根據新政府會計制度的要求，為促進預算收支計劃實現、調節資金供需平衡、保證經濟業務法制化，行政事業單位實行 “收支兩條線” 和 “票款分離” 的管理辦法。行政事業單位收費、罰沒收入必須按規定上繳財政，納入財政預算管理，不得直接用于資金支付，而目前部分行政事業單位違反 “收支兩條線” 規定，存在坐支非稅收入問題。此外， “票款分離” 制度在部分行政事業單位也并未得到嚴格執行，例如學校收取的學費、住宿費等非稅收入通過單位銀行賬戶歸集后上繳省財政，存在滯留現象，降低了工作的透明度。

（四）決算草案編制方面

1.決算草案編制不規范。行政事業單位編制規范決算草案是上級財政部門了解行政事業單位預算執行工作的重要會計信息，它可以準確反映行政事業單位預算執行結果，揭示行政事業單位是否實現了預算收支任務、是否做到了收支平衡。但即便政府會計制度不斷改革、預決算管理制度不斷完善、相關法律法規不斷硬化約束，在編制決算草案時，投資基金出資情況未單獨反映、專項轉移支付支出未按具體項目進行反映等問題依舊在部分行政事業單位出現。

2.決算數據不真實。由于會計人員的 “主動失誤” 和 “被動失誤” ，致使基礎決算數據填報不真實，具體問題有：第一，決算反映的收入較少，例如將房租等收入在往來賬款中核算。第二，決算反映的支出不真實，部分行政事業單位收取的費用直接用來沖減支出或將費用列支計入其他科目,如將培訓費列支業務費(會議費、其他費用)、會議費列支印刷費、出國培訓費列支培訓費、其他商品和服務支出調至委托業務費等。第三，轉嫁費用，部分行政事業單位將取暖費、物業管理費、誤餐補助、勞務派遣人員工資等在所屬單位列支。第四，項目經費單獨編報預算和決算的單位,未將收支情況納入預決算反映。決算草案賬表不符，會計人員在填報決算草案時為了滿足報表的平衡、數據之間的鉤稽關系以及達到決算報告全部審核通過的目的而故意人為調整決算草案相關支出數,造成賬表不符、決算草案不真實。

三、應對策略

（一）強化預算管理意識，培養財務工作能力

財務人員的預算管理意識和財務工作能力是構成預算管理工作的主要因素，隨著新政府會計制度的實施，相關工作人員需要解放思想，提高自身的預算管理認知度。同時，要從多角度充分考慮單位財務現狀和發展規劃，強化學習，增強自身財務分析能力，提高專業水平，以較高的職業素養和較強的專業技能應對新政府會計制度提出的新挑戰。行政事業單位在日常運營管理中應當重視專業財務人員培養，定期組織學習新會計規章制度以及預算管理的相關知識，強調預算管理工作的重要性，改變原有會計核算意識和工作觀念，積極面對各項政策改革。此外，還要加強對財務數據的運用，培養工作人員科學地運用報表數據進行分析的財務管理能力。

（二）優化預算編制方法，提高預算編制的科學性

科學的預算方案能夠對行政事業單位的所有資金進行全盤規劃，是單位資金實現有效性的前提。行政事業單位在編制預算時一般采用零基預算方法、滾動管理方式，在全面分析以前年度預算數據的基礎上，一切從單位內部實際出發，充分考慮各項目實施的可行性與必要性，做到 “取其精華去其糟粕” ，并按照輕重緩急的順序對項目支付進度實行滾動管理，確保預算編制的嚴謹性和預算執行的有效性。要緊跟信息時代的步伐，加強預算管理信息化程度，將單位的實際預算工作與現代化的信息技術相結合，建立全面完善的預算系統，在提高預算數據可靠性的同時減少因人為因素造成的財務風險。要規范調整預算，面對因特殊情況需要改變資金用途的現象，行政事業單位要嚴格按照相關規定向上級財政部門申報，不得隨意更改。要按照預算編制規定，以行政事業單位的績效目標為中心，依法編制指標明晰、內容完整、項目細化的預算方案，做到收支真實。

（三）加強預算監督，硬化預算執行

新政府會計制度的實施要求行政事業單位要建立全員、全程參與預算監督的獨立監督體系，每一個部門、每一個工作人員不僅要監督預算編制的合規性，而且要監督預算執行的有效性，確保預算管理目標更好地實現。行政事業部門可以采用內外監督相結合的方法，委托會計師事務所或者預算評審機構加強預算支出監督工作，推動項目高質量實施，并建立內部責任追究制度，將預算監督責任層層分解、明確落實，對預算收支違法違規行為必須從嚴處理。要認真審查資金使用明細，對偏離預算目標的預算執行情況要及時分析原因，采取有效措施及時糾正，防止超預算現象出現。要確保行政事業單位各部門保持密切聯系，提升各部門預算工作的信息傳遞效率，建立各部門各自承擔預算執行管理職責，硬化預算執行進度。完善預算績效考核機制，優化資源合理配置在預算考核過程中，以考核信息公開透明為前提，以廣大員工監督為基礎，對于預算績效評價好的部門給予一定的獎勵，對于預算績效評價不好的部門給予一定的績效扣減，通過這種部門績效考核帶動工作人員完成預算目標的積極性，以此提高預算管理質量。

總之，各行政事業單位要制定科學的預算編制方法、建立完善有效的內外部監督機制，嚴格按照相關法律法規執行預算，徹底解決預算管理工作中存在的不合理問題，優化預算資金的合理配置，實現資金效益最大化，提高行政事業單位整體預算管理水平，促進行政事業單位健康有序式發展。