強化財政直達資金績效管理的探索與思考
——以山東省為例

●龐立紅

實施財政資金直達機制，是黨中央、國務院作出的重大部署，是創新宏觀調控方式的重要舉措。為應對新冠肺炎疫情影響和經濟下行壓力，2020年我國新增1萬億元財政赤字規模，同時發行1萬億元抗疫特別國債，建立新增財政資金直達機制，支持基層做好“六穩”工作、落實“六保”任務。財政直達資金有且要抓住兩個特殊屬性：一是“快”的特殊屬性，搭乘特殊轉移支付這種機制的“快車”，將惠民政策第一時間送達人民群眾身邊，切實有效地增進老百姓的民生福祉；二是“準”的特殊屬性，通過啟用直達資金監控系統的“天眼”，對直達資金預算分解下達、資金支付等環節實現全過程、全覆蓋的監控，有助于防止跑冒滴漏。隨著財政直達資金的有序擴圍、穩步增加以及常態化機制的建立，筆者從績效管理的角度，認真總結工作經驗，深度挖掘查找不足，研究提出進一步完善財政資金直達機制績效管理的措施和建議。

一、建立財政資金直達機制的背景與意義

（一）政策背景

新冠肺炎疫情的爆發，給中國經濟造成了巨大的負面影響。應對疫情變化和外部環境存在的諸多不確定性等復雜形勢，我國財政工作面臨著多方面的壓力和挑戰。

1、各類矛盾交織風險疊加。全球化產業布局存在很大的不確定性，中美大國博弈風險依然存在，我國經濟復蘇基礎尚不牢固，宏觀調控面臨“兩難”境地。金融領域風險加大，地方政府債務風險攀升，近年進入還債高峰期，壓力前所未有。同時，受老齡化程度加深、實施社保降費政策等影響，企業養老保險基金收支矛盾更加突出，如果應對不當，將直接影響財政運行。

2、財政收入的增長速度漸緩。財政收入是國家的“錢庫”，呈現國家所擁有的可供支配的財力資源。財政收入減少則意味著政府資金支配能力的必然下降。近年來，由于我國遭受新冠肺炎疫情影響、經濟增長低迷、世界經濟疲軟疊加減稅降費等因素，財政收入增速放緩、可用財力增長乏力已成必然趨勢。中央財政已經承受緊迫壓力，地方財政更是困難重重，2020年全國共有14個省市財政收入負增長，與2019年同口徑相比，增加了8個省市；23個省市區財政自給率不足50%，個別地方重回“吃飯財政”。2021年各省市財政收入增長恢復明顯，但這主要是在2020年受疫情影響的低基數上實現的恢復性增長，“表面數據好看”，但“實則困難不少”。如果用兩年平均來計算，年均增長并不顯著，實質增加的財力有限，且各級實際增加的可用財力并不樂觀。

3、剛性支出有增無減。2019年以來，除了“三保”支出外，我國重點增加了對脫貧攻堅、“三農”、科技創新、生態環保等民生重點領域的投入，各級財政面臨一系列大的增支因素。比如，山東省僅落實科技和教育經費增長要求，提高困難群眾救助標準和居民養老金保障水平等，就增支260多億元。2020年是全面建成小康社會的收官之年，各級出臺了一系列惠民生、補短板的政策。2021年社保養老、教育就業、強農惠農等惠民政策有增無減，進一步完善加強。另外，隨著新冠肺炎疫情不斷反復，新冠病毒疫苗全民免費接種和免費核酸檢測，也給各級財政帶來了巨大壓力。

（二）政策意義

1、財政體制改革的補充完善。全面深化財政體制改革的目標之一是健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善公共財政服務體系，提高財政資金管理和使用效率，保障各級政府行使職能的資金需要。表面上看，是新冠肺炎疫情促發了直達資金機制的出現；實質上，它是財政體制變革之路的必然環節，直達資金作用于中央與地方各級政府共同關注的領域，是匹配財政事權與支出責任的黏合劑，是對現有政府間分配機制的補充完善。

2、復蘇經濟運行的助推動力。2020年為應對新冠肺炎疫情影響和經濟下行壓力，中央財政將新增的1萬億元財政赤字規模和1萬億元抗疫特別國債，通過“中央切塊、省級細化、備案同意、快速直達”的直達機制下達到各市縣基層政府，確保精準用于保障困難群眾基本生活和幫助企業、個體工商戶解決實際困難，提高了財政資金參與整體經濟運行的速度，彰顯出財政政策作為國家調控經濟最直接和有效方式的精準性，及時保障了地方政府“六保”支出的順利執行，有力推動了國家經濟的快速復蘇。

3、轉移支付制度的創新優化。我國財政轉移支付制度主要包括一般性轉移支付和專項轉移支付兩種類型，一般性轉移支付由中央財政一次性劃撥地方財政，納入地方預算；專項轉移支付根據地方項目建設和產業扶持需要，由中央各部門將資金撥付給需要扶持的地方和企業。兩種轉移支付各有特點，之間缺少一個既能彌補地方財力不足，又能體現中央意圖，且不加重基層負擔的轉移支付機制。直達機制這種特殊的轉移支付機制，創新優化了相關資金分配機制，提升了財政轉移支付制度的科學性和公平性，充分體現了現代財政制度的效率。

二、山東省建立財政資金直達機制的實踐探索與成效

直達資金是國家立足國際國內大勢和基層實際情況，在特殊時期安排的特殊資金。山東省超前謀劃，統籌推進，科學調度，真抓嚴管，建立了直達資金分配、撥付、監控三位一體“一插到底”的工作機制，政策導向明確，資金投向精準，解決了基層的燃眉之急，受到了群眾的廣泛歡迎。2021年山東省將27項中央資金、16項省級資金、20項市縣資金納入直達機制，分配落實財政直達資金1630億元，支持實施2.2萬個項目，超過1億人次和5萬戶企業受益，實現了資金直達基層、惠企利民、功在長遠的政策效果。

（一）直達資金下達短途精準高效

1、資金安排在途時間明顯縮短。按照“非常時期、非常舉措、超常效率”的要求，直達機制暢通了資金分配使用管理鏈條，壓縮滯留時間，切實保障有關政策加速落地生效。2020年，山東省收到財政部下達直達資金額度以后，立即制訂分配方案，報請山東省委、省政府常務會議研究同意，同時組織各市縣申報項目并報送財政部備案審核同意，期間過程只用了10天的時間，比一般性項目分配時間縮短了至少20天以上。同時，加強財政庫款調撥，當好“過路財神”，不當“甩手掌柜”，對中央下達山東省的直達庫款全部在24小時以內撥付到各市和省直管縣，資金到位效率顯著提高。如壽光市的學生獎助學金項目，由財政、教育等部門提前做好資金分配計劃，將原來的按季度撥付改為按學期提前下達，同時精簡教育部門資金申請環節，確保直達資金下達后，2—3天就能撥至家長賬戶，比往年提前20余天。

2、庫款調撥滴灌項目快捷精準。財政部規定，基層可以根據項目進展等情況，在直達資金范圍內統籌使用專項庫款。各級財政部門對直達資金的庫款單獨進行調撥，各級國庫也將直達資金庫款與一般庫款區別操作，做到每筆款項都有明確對應的預算指標文件和具體金額。通過直達資金特有的“蓄水池”和“綠色通道”，實現了庫款快捷精準滴灌到具體項目的目標，最大程度上確保了資金直接惠企利民，第一時間發揮效益。如：日照市2021年上半年直達資金實現支出28億元，支持實施935個項目，317萬次群眾和1307家企業受益；壽光市省級810萬元國三及以下排放標準營運柴油貨車淘汰補貼資金下達后，立即將資金指標分配到交通部門，并成立由財政、交通、公安、商務、環保等五部門組成的聯審工作組，開展上門服務，合力加速審核、申報、資金撥付等鏈條，提前2個月完成391輛柴油貨車淘汰工作。

（二）惠企利民保障及時到位

1、惠及民生保障到位。各地安排直達資金用于救助困難群眾、保障居民生活、落實民生政策，并實行資金實名制管理，將資金全部直接撥付到低保和特困等人員賬戶，支出撥付快速，資金去向明確，賬目清晰可查，為困難群眾降下“及時雨”，充分體現了黨中央、國務院的關懷和溫暖。直達資金惠及山東省超過7750.9萬人次，惠民補助金額達177.8億元。如桓臺縣推動2.8億元中央直達資金及時精準落地，其中，撥付457萬元直達資金直接用于困難群眾救助，保障了疫情沖擊影響下補助資金適度擴大范圍并按時足額發放，為3600余戶困難群眾提供了基本生活、照料服務、疾病治療等方面保障，維護了社會和諧穩定；撥付900萬新建縣精神病院病房樓，增設225張病床，大大緩解了病人收治壓力；在重大疫情防控救治方面，撥付1400萬余元，提前充實秋冬季疫情防護儲備物資，充分彰顯了直達資金的社會效益。德州市安排1584萬元用于新冠肺炎疫情應急防控物資儲備、城鄉居民基本養老保險、困難群眾救助等，切實維護社會穩定。

2、加速企業復工復產。各地安排直達資金服務企業復工復產，促進就業創業，推動產業結構升級和轉型提速，切實減輕了企業負擔，紓解了企業困難，為企業服下“定心丸”。直達資金惠及山東省21038家企業，惠企補助金額達197.2億元。如煙臺市針對因疫情而發生困難的企業和特困人員，安排金融普惠發展專項資金789萬元，用于企業貸款貼息；實施點對點“返崗直通車”，為195戶企業接回員工2萬人，助力企業渡過難關；落實就業優先政策，支付職業培訓補貼2323萬元，1.98萬人受益。德州市安排抗疫特別國債資金3000萬元用于北方應急（救援）產業園示范區項目，為打造國家應急產業裝備生產、應急產品孵化和區域應急產品儲備中心提供資金保障；安排1億元用于德上高速工程項目，為企業及時雪中送炭。

（三）提振經濟協同聯動有力

1、著力撬動經濟企穩回暖。山東省直達資金全部落實到具體政策和項目上，有效對沖了疫情影響和經濟下行壓力，加快撬動經濟企穩回暖，為市場注入了“強心劑”。2020年直達資金共落實到7656個項目上，已有7094個項目形成支出。如濟南市萊蕪區安排抗疫特別國債資金1.44億元用于“萊蕪醫藥產業園”建設，全力打造萊蕪區經濟發展新引擎，助力“康養濟南”建設，為當地經濟長遠良性發展奠定了良好基礎。煙臺市安排抗疫特別國債20.81億元用于基礎設施建設、民生保障等項目，不斷加快項目建設速度，確保直達資金盡快發揮效能。

2、切實緩解基層缺口壓力。受新冠肺炎疫情和減稅降費的疊加影響，基層財政減收明顯，財政運行面臨前所未有的困難。在如此特殊的形勢下，中央明確規定，直達資金要下沉到基層，可以用于彌補財政收支缺口，能夠極大地緩解基層財政壓力，為基層打開了“減壓閥”。如曹縣從特殊轉移支付資金中安排2.33億元用于彌補機關事業養老金缺口，極大地緩解了“三保”支出壓力。

三、當前財政直達資金績效管理中存在的問題

經過兩年探索，目前財政直達資金運轉機制比較順暢，作用也逐步全面突顯出來，但是從預算績效管理的角度來看，還存在一些不足之處，有待進一步改進和完善。

（一）直達資金的績效目標設置不夠規范

《中共山東省委山東省人民政府關于全面推進預算績效管理的實施意見》（魯發〔2019〕2號）和《山東省人民政府辦公廳關于印發<山東省省級部門單位預算績效管理辦法>和<山東省省對下轉移支付資金預算績效管理辦法>》（魯政辦字〔2019〕20號）明確規定，轉移支付績效目標應當清晰反映轉移支付的預期產出和效果，應當符合合法合規、指向明確、重點突出、細化量化、合理可行的要求。從當前各部門的實際工作來看，各單位工作人員對于直達資金績效管理的重視程度依然不足，在績效目標設置上往往不夠嚴謹，存在目標設置不合理、績效指標細化量化方面考慮不夠全面等問題，容易導致最終的績效指標與真實情況相脫節，使編制的績效指標難以全面反映直達資金的使用效益和效果。

（二）直達資金的績效日常監控不夠及時

《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）明確規定，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，各級政府和各部門、單位對績效目標的實現程度和預算執行進度實行“雙監控”，確保績效目標如期保質保量實現。按照“誰支出、誰負責”的原則，預算執行單位負責開展財政直達資金的預算績效日常監控工作，并定期對績效監控信息進行收集、審核、分析、匯總和填報，分析偏離績效目標的原因，并及時采取糾偏措施。然而，財政資金直達機制管理工作剛剛起步，機制還不健全，直達資金的預算績效日常監控開展得不夠及時、到位。部分直達資金涉及的有關部門工作人員的業務水平還未相應提升，加上對預算績效管理理念認識不足，造成直達資金在管理上出現個別市縣將資金撥到預算單位實有資金賬戶、資金支付渠道不規范等問題，還有的預算單位存在違規擴大資金使用范圍、資金支出依據不充分等情況。

（三）直達資金的績效評價體系不夠健全

經過近幾年的探索和實踐，山東省初步構建起預算績效管理體系，實現了從績效目標管理到評價結果應用各環節的連通。但從整體上看，覆蓋所有財政資金，貫穿預算編制、執行、監督全過程的預算績效管理體系仍不健全和完善，各環節銜接不夠緊密，相關內容及做法離全過程的預算績效管理還有一定的差距。

1、預算績效評價體系不夠全面。要實現財政直達資金的優化配置，必須綜合考察直達資金的使用成績和效果，及時評價反饋，并實施相關程序和細節機制的調整。目前，我國實施的財政預算績效管理模式大多只能對一個部門或一個項目的直達資金使用成績與效果進行評價，無暇顧及財政部門與其他部門之間、部門和項目之間，以及項目與項目之間的交叉部分，也難以考察它們之間的經濟關聯，因而很難實施財政直達資金全方位績效評價。如此一來，財政直達資金預算績效管理的內容和角度就相對片面，無法對直達資金項目的預測、收支、反饋進行綜合考量，從而影響國家對財政資金規劃的合理性、科學性、效率性。

2、績效評價的實施不夠科學。“公共預算不是單調的直線性流程，它是一個多維立體、動態行進的系統。”因此在對財政直達資金進行績效評價時，不能只局限于事后績效評價，而忽視事前、事中評價。在實際工作中，事后績效評價還占有相當大的比重，缺乏對事前、事中的評價。目前的評價主要停留在項目驗收考核的形式上，花錢與干事的績效管理與預算管理“兩張皮”現象在一定程度上仍然存在，許多時候是為了評價而評價，為了應付上面考核而評價。績效評價現場抽評的項目不規范，在項目選擇上還存在較大的隨意性，選擇的抽評項目金額較少，與部門核心職能關聯度較小，重點不夠突出。績效評價方法較為單一，缺少有效的技術手段和控制措施，統一的評價標準還沒有完全建立，績效評價體系有待健全，科學合理的評價指標需要充實、優化和完善，多元化的評價主體格局尚未形成。有效的績效信息收集系統不夠暢通，多層次的評價手段沒有充分應用，評價結果在全面客觀反映直達資金的績效方面還不夠科學，績效評價的權威性、公正性、準確性有待進一步增強。

3、預算績效管理信息化水平不夠先進。財政預算績效管理需要現代化的先進信息技術作支撐和輔助。當前，各級財政部門預算管理規范化、標準化和自動化水平不斷提高。但由于財政預算績效管理改革起步較晚，統一的財政預算績效管理軟件系統、相關的數據庫及相對統一的評價指標體系均未完全建立，財政預算績效管理信息化水平較低。財政直達資金的落實需要下撥系統和績效監控系統同時發揮作用，而這兩個系統具有相對獨立性，出現直達資金下撥系統和績效監控系統的信息在部分情況下難以實現有效匹配的情況，信息化程度亟待提高。

（四）直達資金績效評價結果應用機制不夠完善

為深入貫徹落實中央政策精神，山東省于2020年12月印發了《山東省省級預算績效管理結果應用暫行辦法》，要求各級財政部門按照獎優懲殆的原則，建立績效評價結果應用與預算安排和政策調整相掛鉤的機制。雖然山東省已出臺配套制度強化績效評價結果應用，但績效評價結果運用于預算管理工作中還存在一定的時間差，實際應用效果仍然達不到預期。缺乏對直達資金相關項目單位和項目支出效率的及時追蹤，對于績效評價結果反饋后部門整改也欠缺有力的監督措施，對督促預算單位落實整改措施、健全管理制度、調整工作計劃、優化績效目標、改進財務管理等約束規范力度不足。

四、優化財政直達資金績效管理的措施建議

針對財政直達資金績效管理中存在的不足，根據進一步加強預算績效管理工作的需要，進行深入系統地思考，厘清思路，加強總體設計，提出有建設性的措施和建議。

（一）進一步強化直達資金績效目標管理

績效目標是預算績效管理的一項主旨要素，各部門各單位在編制財政直達資金預算的同時，必須系統設置整體政策績效目標和項目績效目標。預算績效目標是財政直達資金在做預算收支時預期未來一定期限能夠達到的產出和效果。這就要求預算績效目標的設定必須能夠通過客觀、可測量的績效指標來表達，督促預算部門加強關鍵目標、細化目標的管理，落實好“誰申請資金、誰設定目標”的要求。財政部門應發揮好績效目標審核環節的作用，做到“誰分配資金、誰審核目標”。將績效目標與預算管理流程實現無縫對接，切實破解預算績效管理與預算管理“兩張皮”的難題。

（二）進一步完善直達資金績效運行監控機制

績效運行監控是預算績效管理的關鍵環節，財政部門建立重大政策和項目績效運行監控機制，跟蹤分析績效目標實現程度、預算執行進度等績效運行的實際情況，及時調整、暫緩或停止與政策和項目有關的預算撥款，加強結余結轉資金的管理。依循直達資金預算執行的各個步驟，重點關注直達資金項目執行是否與績效目標一致、執行效果能否達到預期，以及相關預算管理制度落實情況、項目預算資金使用過程中的無預算開支、超預算開支、擠占挪用預算資金等情況。對相關監控信息進行分析、預警，對已經發現的問題進行及時干預、處置，落實責任，降低風險，更好地實現績效目標。

（三）進一步健全直達資金績效評價和全周期跟蹤問效體系

績效評價是全過程預算績效管理的核心著力點。一是建立科學的財政直達資金績效評價體系。健全工作流程，建設標準的評價指標體系，將評價程序和模式規范化、程序化，提高績效評價的質量，促進財政資源優化配置。二是有序組織對財政直達資金的績效評價和全周期跟蹤問效。要求預算部門實施直達資金全覆蓋的績效自評，同時要求自評結果依法公開，督促部門提升自評質量。在此基礎上，財政部門組織對直達資金的預算執行情況開展重點評價和全周期跟蹤問效，及時跟蹤評價政策、項目的實施成效，改變“重績輕效”的現狀，以財政支出結果為導向，從較側重直達資金使用的合規性向側重效益指標靠攏，提高財政重點評價與動態跟蹤監控的精準度和質量。三是加快構建績效管理的信息化系統。推進信息系統建設，改進技術支持平臺，完善預算管理一體化流程，將績效管理信息與預算、國庫信息有效銜接，整合各類數據，充分實現績效信息的互聯共享，提高績效評價結果的科學性、客觀性、準確性。

（四）進一步加大直達資金績效評價結果應用力度

優化結果管理，建立“評用結合、有評必用”的機制，增強約束力和透明度，以評價結果應用的提質增效來促進預算績效管理的“紅利實現”。將績效管理結果運用到對預算部門和單位的直達資金預算編制、執行與調整當中，做到績效管理信息與預決算內容依法同步公開。堅持公眾導向，探索建立人大代表參與事前績效評估和重點政策項目特別是直達資金績效評價的長效機制，擴大向人大報告和社會公開的績效評價結果信息范圍，發揮好社會監督作用。尤其是依法公開一些社會關注度高、影響力大的直達資金民生項目和重點政策支出的績效情況，并跟蹤督促評價結果應用的落實，以績效評價結果管理的“透明賬、明白錢”贏得社會的支持，促進各方面的共識，增強評價結果應用的公信力和約束力。

預算績效管理表現為與預算各個環節的銜接，其實施需要遵循科學、規范的程序，貫穿于預算管理的全過程，推進財政直達資金的績效管理，要夯實預算績效管理基礎、強化績效意識、加強制度建設，切實有效地提高財政直達資金預算績效管理的質量和效果，保證財政直達資金真正發揮“六穩”“六保”的作用，實現國家創新設立直達資金機制時惠企利民的預期目標。■