淺談高校內部財會監督機制的構建

●王喜梅

由于事業單位改革，高校采用生均撥款財政資金供給方式，財政對高校的資金投入力度越來越大，高等教育發展也迎來了重要的機遇期。與此同時，高校財政資金管理也暴露出越來越多的問題，違規行為和違紀案件時有發生，資金使用效率不高、同質化重復建設等現象屢見不鮮，一定程度上影響了財政資金安全、使用效益和教育事業發展。如何構建有效完善的內部財會監督機制，充分發揮財會監督在提升單位治理效能、加強內部監管、服務高等教育發展等方面的作用必將成為重要的研究課題。

一、開展高校內部財會監督的重要意義

(一）踐行黨和國家監督體系的客觀要求

2020年，習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上的重要講話中，將“財會監督”納入黨和國家監督體系的重要組成部分，組成以黨內監督為主導，審計監督、財會監督等其他監督協調發展的監督體系，對財會監督作出新定位、提出新要求，為開展財會監督工作提供了根本遵循。財會監督作為專業監督，是巡視、審計等其他監督的基礎，既應用于其他監督，也同其他監督實現銜接和互補，能夠更加充分地發揮黨和國家監督體系的優勢。目前高校資金來源主要為財政資金，預算資金體量大，往來資金頻繁，加強財會監督工作對于保障資金安全、提高資金使用效益尤為重要。

（二）貫徹落實財經法律法規的有效抓手

開展財會監督著力于構建“政府行政監督、中介機構社會監督和單位內部監督三位一體的財會監督體系”，具體包括財政監督、財務監督、會計監督等。可以說財會監督集合了財政部門、中介機構、行政事業單位等多方力量，充分發揮了協同作用，能夠有效解決單一財政監督、財務監督和會計監督存在的監督不到位、“真空地帶”等問題。同時，財會監督依托于《預算法》《會計法》《政府采購法》《行政事業性國有資產管理條例》等各項法律法規，圍繞重點領域和關鍵環節，實行對經濟業務活動全過程、全方位的監督，有利于防范廉政風險，預防違規違紀案件發生。

（三）全面提升高校治理效能的內在需求

2017年教育部等五部門聯合印發《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》，提出實施“放管服”新政，給予高校內部治理更多的自主權和發展空間，同時對高校治理效能也提出了更高的要求。習近平總書記在關于高等教育發展的重要論述中也反復強調要推進高校治理體系和治理能力現代化。通過開展內部財會監督，能夠進一步完善制度設計和業務流程，規范經濟業務活動，有效監督權力運行，加強工作風險防控，提高信息化管理水平，全面提升高校治理效能。

二、構建高校內部財會監督機制的基本要素

內部財會監督是一項系統工程，僅僅依靠高校財務部門的力量難以實現，需要從高校治理層面高位推進，建立適時動態調整的組織體系和工作機制，形成領導重視、部門協同、內部制約的運行環境。構建完善的內部財會監督機制，主要包括以下基本要素：

（一）決策機構

單位成立由高校主要負責人任組長的財會監督工作領導小組，確立內部財會監督政策，審定管理制度及工作機制，布置財會監督的重大事項和管理措施，指導和督促業務部門建立和完善內部管理制度、程序和具體措施；落實重要事項議事決策機制，同財會監督有關的重要事項均經領導小組集體研究，必要時結合專家論證、風險評估、合法性審查、職工參與等程序共同開展，確保依法決策、科學決策、民主決策。

（二）工作機構

在領導小組下成立辦公室，承擔財會監督職能，成員由財會、人事以及資產、采購、基建等關鍵業務部門人員擔任，財務部門負責人兼任主任，牽頭開展財會監督具體工作，主要負責提出財會監督建設方案；開展財會監督培訓；組織開展經濟活動業務流程梳理；制定內部管理制度和相關程序；組織協調相關部門實施財會監督；查找財會工作存在的風險點和薄弱環節，制定整改方案。

（三）評價機構

高校可結合機構設置情況選擇相對獨立的部門作為評價部門，如內部審計、紀檢監察等部門。由評價部門定期或不定期對財會監督開展情況進行評價，重點檢查財會監督制度、實施方案落實、相關管理制度、關鍵崗位設置及人員配備和專項經費使用等情況；針對發現的問題提出整改建議，并跟蹤督促問題整改落實。對專業性強的工作評價，還要組織第三方專業機構開展評價。

（四）制度體系建設

準確把握財會監督各項要求，建立系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，提高操作性、指導性，確保財會監督工作有章可循。財會監督制度體系主要包括：指導實施財會監督的基本制度，明確組織機構設置及職責分工；根據基本制度及部門職責范圍規定而制定的財會監督具體實施方案；校內各部門特別是關鍵業務部門要對照財會監督要求，對業務活動流程進行規范，明晰崗位職責和分工，并制定專項業務管理制度或辦法。

（五）人員隊伍建設

財會監督涉及面廣、專業性強，需要財務、稅務、審計、資產、采購、管理等多方面的人才，高校要注重人員隊伍建設，加強人才培養和定期培訓，優化人才結構，充實人員力量。嚴格執行定期輪崗、不相容崗位分離等管理制度，根據財會監督需要科學設置崗位，提高財會人員責任意識和紀律意識，打造一支專業化、高素質的財會人員隊伍。

（六）信息技術運用

通過開展高校信息化建設，利用信息技術手段把財會監督的管理理念和要求落到實處。如建設高校一體化管理系統，針對預算、收支、資產、采購、合同等關鍵業務開展模塊功能，實現信息化流程審批；還要對高校不同業務系統進行優化整合，促進信息互聯互通，實現程序化和常態化管理，最大限度減少人為操縱因素，規范業務流程，提高管理效率。

三、目前高校內部財會監督存在的主要問題

（一）財會監督運行環境不夠良好

高校領導及教職工對財會監督的理解和重視度不夠，對財會監督在提高治理效能、防范廉政風險方面的重要作用的認識還不夠到位，有時甚至存在以下問題：一是認為財會工作是為高校教育教學、科學研究以及社會服務提供的輔助性服務工作，應該以服務為主，為主業保駕護航，過多的監督與干預是在影響事業發展；二是職能部門有時過多考慮自身利益，對于協助開展財會監督工作不夠積極，甚至試圖逃避財會監督；三是高校教職工對財政部門出臺的管理制度，如“三公”經費、交通費、會議費、住宿費等相關規定都能夠理解和遵守，但是對校內自行制定的管理制度或規范仍有不少意見，有時甚至還有一些負面情緒。

（二）內部財會監督機制尚不健全

高校財會監督決策機制和工作機制不夠完善，信息公開不到位，致使財會監督有時還停留在表面，教職工會習慣性地以為財會監督只是財會部門的事情，在推進執行時配合不夠，給監督效果打了不小的折扣；有些制度沒有根據相關政策法規的出臺或調整及時制定或修訂，甚至不同制度之間也存在內容交叉、標準不統一或相矛盾的現象；有些制度規定過于呆板、可操作性不強，掣肘工作開展，導致制度執行的效果不好。

（三）內部管理制度執行不夠嚴格

由于一些主客觀因素的存在，高校會計核算、預算管理等制度有時還存在落實不到位的問題。如收支審核不夠嚴格，超標準、超范圍開支仍然存在；資產管理不到位，出現賬實不符和少數閑置等現象；建設項目推進緩慢，極少數項目手續還不完善；預算執行力不夠，預算管理同資產、采購管理相脫節，存在超預算采購的現象，導致預算頻繁調整，既影響預算執行績效，又不利于規范資金管理。

（四）內審監督作用發揮不夠

內部審計部門一般與紀檢監察部門合署辦公，工作重點放在紀律檢察和經濟責任審計等方面，由于人少事多，出現了事后監督多、事前和事中監督較少的實際情況。內審監督作為財會監督的再監督，往往通過購買第三方服務的方式完成審計工作，一方面由于會計師事務所等中介機構處于賣方市場，獨立性受到一定制約，另一方面其工作人員對高校業務不夠熟悉，有時出具的審計報告和鑒證意見結論不夠精準，影響內審質量。

（五）單位信息化建設水平不高

信息化建設是財會監督的基礎工作，由于高校教職工和學生較多、資金投入量大、業務種類多等特點，財務數據較多、內容復雜，亟需通過開展信息化建設來加強動態監管，提高財會監督效率。從高校內部看，管理工作信息化程度不高，以紙質形式傳遞數據的情況仍然存在，不能及時進行財會監督；管理信息系統流程設計未能體現內部控制制度的新變化，不能及時適應財會監督新需要；有些管理信息系統間的數據未實現有效對接，形成信息孤島，不易進行大數據分析，影響財會監督效率。從高校外部看，高校財會數據系統與同級財政、審計等監管部門數據系統除了少數分散對接外，大多數未直接對接，不能進行動態監控，外部財會監督滯后，監督效果不佳。

（六）財會人員隊伍建設亟待加強

由于高校資金來源廣、資金收付和會計核算業務量大等特點，需要配備一定數量的財會人員，實際上高校財會人員配備嚴重不足，多數財會人員身兼數職，長期超負荷工作，出現了“勞動強度”較高的現象。在高校內部的財會監督中，財會人員處于“守門員”的崗位，一旦有違規事項發生，財會人員往往被動承擔“無限”責任，職業風險較高，精神壓力也較大。在外部對高校的財會監督中，財會人員及所從事的預算管理、會計核算等財會工作屬于被財會監督的對象，稍有不慎也有可能被問責和追責。出于“勞動強度”的身體壓力和“無限”責任的精神壓力的雙重考驗，經常有財會人員選擇轉崗、辭職，財會隊伍不穩定，不利于財會工作有序傳承。隨著財會工作的轉型和財會監督的深入推進，只是做好會計核算等已經不能適應新的財會工作要求，迫切需要對財會人員法紀意識、管理思維、專業素養和工作技能等方面加大培訓。

四、具體措施和建議

從構建內部財會監督機制的基本要素入手，全方位推進高校內部財會監督工作，充分運用好財會監督這一重要監督方式，推進單位財會監督不斷規范化、制度化、精細化。

（一）營造良好的實施氛圍

加強對財會監督的宣傳和培訓，通過印發制度匯編、宣傳冊、在線教育等方式，不斷提高領導干部和教職工對財會監督工作重要性的認識。既要發揮高校負責人在財會監督上的引領示范作用，帶頭執行好財經法規和管理制度；又要利用身邊人身邊事，對教職工開展“以案說法”等警示教育活動，提高遵法守規的自覺性。

（二）完善組織體系和工作機制

根據單位實際，因地制宜地成立財會監督工作領導小組等相關機構，形成監督合力，落實高校負責人的主體責任，明晰相關職能部門的職責權限，充分發揮財會、內審等部門和崗位的協同作用，調動相關業務部門和崗位參與財會監督的積極性。從財會監督工作來說，高校內部所有關鍵業務歸口管理的部門，都是內部財會監督的參與部門，都有按照財會監督要求制定并執行業務工作制度流程的職責，因此，財會監督工作機制中應當明確各部門的職責權限，落實主體責任，避免財會監督流于形式，出現日常經濟活動“無人監管”和“無人愿管”的現象。

（三）不斷健全內部管理制度

完善的內部管理制度是合理保證單位經濟活動合法合規的有力保障，是財會監督的內在要求，是高校治理水平的客觀體現，有利于規范決策層和執行層的行為，保證管理活動不違背或有利于管理目標的實現。同時應注重管理制度的適應性和標準的統一性。如根據外部環境變化和經濟活動調整，及時修訂內部管理制度，制定松緊有度的管理制度，避免制度規定呆板、設定標準較低、影響工作效率的現象；對于經費支出審批權限、政府采購、資產管理等內部管理制度規定經濟事項的審批權限應該協同一致，避免同一事項不同業務流程的領導審批權限“不銜接”，導致后一業務流程不能按規定完成審批的現象。

（四）引入政府購買服務的第三方機構參與內部財會監督

隨著社會經濟形勢的發展，財會監督所面對的監督對象的深度、廣度及其復雜程度也在不斷提高。與此同時，受人員編制等限制，黨和國家有關監督機關也時常面臨監督力量不足、相關專業知識和工作技能等不能滿足監督工作開展等困難。建議以政府購買服務的方式，適時引進會計師事務所等社會中介機構參與內部財會監督工作，并對參與財會監督業務人員的執業質量進行嚴格把關，保證監督的獨立性和公正性，不斷提升財會監督的質量。

（五）提升財會信息化建設水平

高校管理層級多、管理信息鏈長，財會信息化建設加大頂層設計，以會計核算和財務管理為中心，結合內部組織管理職能，理順財會監督關鍵環節，與各管理職能機構充分溝通，將融合的管理思想、制度嵌入信息系統的設計理念，實現信息化建設同制度流程相統一。加強信息系統互聯互通，促進信息共享，體現高校組織結構、信息技術、管理思想的有機融合，切實提高高校內部財會監督的信息質量和監督效率。在高校內部，以建設智慧校園為契機，通過搭建智慧校園平臺，加載學費收費系統、學籍管理系統、一卡通信息、薪資查詢系統、科研系統、教務系統、網上報銷系統、人力資源管理系統等應用管理系統，各系統發揮自身應用管理系統功能的同時，共享人事、學生、科研項目、學生繳費等信息；在高校外部，建議同級財政、審計部門加快完善財會監督跨部門信息共享平臺以大數據和云計算為技術基礎，加強跨部門團結協作，消除溝通壁壘，促進財會監督過程中信息、監管結果充分共享。

（六）加強財會人員隊伍建設

一是根據業務量和業務活動需要及變化，合理設置會計崗位，設定清晰的職責權限，同時注重不相容崗位相分離，足額配備會計人才，保證財會崗位職責落實，避免財會人員承擔“無限”責任，做到結構合理、人崗相宜，保證高校財會監督體制運行通暢，同時注重人文關懷，依法保障財會人員的身心健康。二是抓實會計人才長效培訓機制。人才培訓是能力提升的重要方式，除支持財會人員參加繼續教育外，還應建立與財政部門會計教育機構的聯系，定期組織財會人員參加會計專門機構開展的財經知識、財會信息化、職業道德等方面的教育活動，鼓勵財會人員自學、互學，不斷提高財會人員的監督意識、會計核算水平和工作能力。三是選優配強財會監督隊伍。選拔政治能力強、業務素質高、原則性強、敢擔當的財會人員從事財會監督關鍵崗位的工作，保證各項財經法規和財會制度等得到有效落實。

（七）推進內部財會監督常態化具體化

財會監督的常態化、規范化能夠促進管理的良性發展和體制的日益完善。一是要展開常態化監督，確保財會監督的實施效果。始終堅持問題導向和目標導向，重點關注業務開展流程，及時完善內部管理制度，切實提高業務防范風險能力。二是要強化預警管理，建立重大工作風險事件緊急應對機制。在財會監督中發現的重大工作風險要及時處置，避免產生更大的影響和損失，充分發揮財會監督防范重大工作風險的預警作用。三是要建立追蹤問責機制。對產生不良后果的事件的責任人，要根據問題性質、類別，進行嚴格問責和責任追究，做到該處理的及時處理，該移交的要依規移交紀檢等相關部門，切實起到教育作用、警示作用和震懾作用。

只有構建高校內部財會監督機制，推進財會監督常態化、長效運行，才能確保財會監督取得實效，不斷規范管理行為，提升單位治理效能，成為防范違規違紀行為發生和有效化解廉政風險的重要基石。■