農業保險政策擴面提標實踐及運行成效調研
——以山東省淄博市桓臺縣為例

●李淑英 李方超 劉 陽

一、研究背景

農業保險社會效益高而自身經濟效益低，具有準公共物品的特性（李軍，1996），這就要求政府積極引導和參與農業保險市場發展。從2007年開始，我國按照“政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進”的原則，實施了農業保險保費補貼政策，先后實施了直接物化成本保險、農業大災保險、完全成本保險（試點）和收入保險（試點），補貼品種和區域都不斷擴大。2020年12月28日至29日，習近平總書記在中央農村工作會議上指出，要牢牢把住糧食安全主動權，糧食生產年年要抓緊，并強調要擴大完全成本保險和收入保險范圍。“十四五”開局首個中央一號文件將全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化定為總目標，中共中央、國務院《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》指出，要提升糧食和重要農產品供給保障能力，擴大稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點范圍。2021年6月24日，財政部、農業農村部和銀保監會印發《關于擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍的通知》（財金〔2021〕49號），推動農業保險政策擴面提標增效。

2019—2021年間，山東省選取濟南市濟陽區、淄博市桓臺縣、泰安市肥城市、聊城市陽谷縣開展小麥完全成本保險試點，取得了良好成效。財金〔2021〕49號下發后，山東省搶抓政策機遇，積極落實農業保險政策擴面提標有關工作要求。一方面，拓寬政策范圍，擴大保險覆蓋面，將三大糧食作物完全成本保險實施范圍從前期試點的4個縣擴大到濟南市長清區等56個縣（市、區），并在商河縣、惠民縣開展玉米種植收入保險試點；另一方面，加大政策力度，提高保障水平。一是提高保費補助標準，將省級平均補助比例提高到30%以上，農戶自繳比例保持20%不變，以保護其投保積極性；二是提高保險保額，小麥、水稻、玉米完全成本保險保額分別達到每畝950元、1150元、950元，玉米種植收入保險試點保額達到每畝1000元，較直接物化成本保險平均每畝提高500元；三是降低保險起賠線，由原來的20%—30%統一下調為10%，擴大農戶權益保障范圍。

二、主要研究方法

課題組通過座談、實地走訪等形式，從農業保險的三個參與主體入手開展研究：一是政府部門方面，包括各級財政及農業農村部門，座談了解農業保險政策擴面提標的總體落實情況、財政補貼情況、相關配套政策、創新性工作措施、工作成效及困難等；二是經辦機構方面，選擇市場占有率較高的保險機構開展座談，了解其承保理賠情況、經營收益、查勘定損經驗等；三是農戶方面，通過走訪種糧大戶及農業合作社等，了解農業生產組織形式、生產規模、成本收益、農業保險認知程度、投保積極性、理賠滿意度、困難及建議等。通過全方位、多角度的調研，全面收集掌握政策落地生根的實際情況，為農業保險政策轉型升級提供政策建議，以服務國家糧食安全和鄉村振興戰略大局。

三、農業保險政策擴面提標的實踐經驗

農業保險政策擴面提標以來，山東省尤其是淄博市桓臺縣先行先試，大膽創新，積極謀劃，健全組織協調、激勵約束機制，鼓勵探索“農業保險+”新型農業保險體制，充分發揮科技驅動作用，有力提升了農業保險的綜合服務效能，形成了一系列具有借鑒和推廣意義的經驗做法。

（一）協同聯動，健全工作推進機制

省級層面，一是發揮行業部門專業性。建立農業保險高質量發展工作聯席會議制度，分險種、分領域明確相關行業主管部門職責，充分發揮各部門專業優勢，分工負責、統籌協調推進農業保險工作。二是發揮保險機構積極性。對政策性農業保險領域的首創險種，經認定后可獲3年創新保護期，由首創承保機構獨家經營。建立以服務能力為導向的承保機構動態績效評價制度，將考核結果與市場準入退出、保費補貼支持等掛鉤，倒逼承保機構提高服務質量。三是發揮專家智庫指導性。組建省級政策性農業保險咨詢專家庫，在農業保險政策制定、機構遴選、條款設計等方面提供專業指導。

市縣層面，創新政策體系，完善激勵機制，充分發揮基層政府工作主動性。以淄博市桓臺縣為例，試點期間完全成本保險保費為37元/畝，約為原物化成本保險的兩倍，補貼后農戶實際負擔保費仍有較大增加，一定程度上影響投保積極性。針對這一情況，該縣一方面創新縣鎮財政分擔機制，農戶自繳保費保持3.6元/畝不變，相對原物化成本保險保費增加的部分由縣鎮財政承擔，農戶在負擔不變的前提下，享受到小麥全成本保險保額提高帶來的紅利。另一方面創新策劃獎補政策，對于縣鎮財政承擔部分，制定自籌資金補貼標準，采取與鄉鎮完成比例掛鉤的形式，增強基層工作積極性。入保率超85%的鎮，縣鎮財政按4：6承擔；入保率不足85%的鎮，縣財政不予補貼。通過有效設置激勵機制，桓臺縣連續兩年投保率達97%。

（二）創新先行，探索新型農業保險體制

1、探索“農業保險+期貨”，推動農業保險由“保產量”向“保收入”轉變。2021年，山東省有5個縣（區）入圍大連商品交易所“保險+期貨”縣域覆蓋項目，預計保費總規模1.2億元，再奪全國第一。其中，淄博市桓臺縣2021年實現整縣制投保，承保面積25.86萬畝，全縣投保率達86%，財政共承擔672.31萬元，用90萬元縣級資金撬動保費規模1810.2萬元，有效分散農業經營風險，形成“保險+期貨”收入險示范樣板。

2、探索構建“全鏈農業”體系的“N+1+N”財政金融服務模式（即“N個上游供應商+龍頭企業+N個下游分銷商”）。其中，針對第一個“N”的種糧大戶、合作社，將農業保險業務與產業鏈振興貸等金融產品財政貼息政策相結合，雙向發力，穩定農業產業發展、穩定生產者收益、穩定農民的種糧信心。如桓臺縣天豐面粉主營小麥面粉加工及銷售，其上游客戶多為種植大戶和收糧大戶，2020年受疫情影響，各農戶均面臨生產生活壓力大、資金周轉困難等現實困境。桓臺縣實施縣鎮財政分擔機制，減輕農戶投保負擔和壓力，并輔以產業鏈振興貸等金融產品財政貼息政策，進一步調動農戶種糧積極性，保障農民生產生活穩定，幫助企業實現復工復產，維護區域經濟穩定運行發展。

（三）科技賦能，提升農險綜合服務效能

政府方面，以數據平臺為支撐，規范承保理賠流程。建立涵蓋農戶投保、保單審核、補貼申請、承保理賠等全流程的農業保險信息管理平臺，實現所有數據線上管理、承保理賠動態監督、保險費率動態調整。

承保機構方面，強化遙感衛星等科技運用，提高承保理賠效率，著力降低農業生產損失。一是建立糧食作物標地庫。如太平洋財險通過遙感衛星圖片精準規劃地塊，組織協保員進行逐戶指認，在桓臺縣建立了以地塊為基礎的主要糧食作物標地庫，推動建設科學精準有效的承保服務模式，實現衛星遙感承保驗標工作，目前數據準確率達85%。二是建立小麥完全成本快速理賠服務體系。通過遙感、無人機等技術科學測產定損，實現快速、精準、有效理賠，提高群眾滿意程度。三是建立保險與防災減災聯動機制。及時通過手機APP等多種渠道推送氣象預警信息，基于衛星遙感技術實時監測作物生長態勢，警示農戶做好病蟲害預警和綜合預防工作，最大限度地減少農業生產損失。

四、農業保險政策擴面提標的成效

桓臺縣隸屬于山東省淄博市，總人口50.55萬人，總面積509平方公里，下轄8個鎮，315個行政村，2020年GDP為588.5億元，連續多年躋身全國百強縣之列。此外，桓臺縣也是傳統的糧食種植大縣，因地屬黃河下游沖積平原區，耕性較好，相繼建成了江北第一個“噸糧縣”、小麥千斤縣、雙千縣，小麥單產連續十年居山東省第一。在農業保險政策轉型升級過程中，桓臺縣勇于探索，先行先試，農戶、保險機構、財政部門等各方實現良性互動，共贏發展，農業保險政策擴面提標取得積極顯著的成效。

（一）保障水平有提升，調動農戶投保積極性更高

2020年，桓臺縣起鳳鎮西四村農戶鞏光輝嘗到了完全成本保險的甜頭，當時他的小麥受災面積高達1200畝，獲得理賠款23.57萬元。對此，他算了一筆賬，如果按照原保險的理賠標準，只能獲得11.4萬元賠償，相差一倍多的理賠額讓他和周圍人對農業保險的態度開始轉變，逐漸從“要我保”轉向了“我要保”。

事實上，鞏光輝只是桓臺縣農險政策擴面提標的一個縮影。2019年以來，桓臺縣作為山東省四個試點縣之一，開展小麥完全成本保險試點，三年試點投保率均超過96%，比同期全省小麥保險整體投保率高出約20個百分點。2019—2021年，桓臺縣小麥完全成本保險投保畝數分別為32.42萬畝、32.90萬畝、29.47萬畝，保費分別為1199.42萬元、1217.24萬元、1090.32萬元，其中農戶個人承擔部分分別為239.88萬元、118.43萬元、50.02萬元。其中，2021年桓臺縣小麥全成本保險投保面積較上年減少3.43萬畝，主要是受行政區劃調整影響，該縣索鎮、果里鎮共20個村劃至淄博先進制造業創新示范區，導致小麥種植及投保面積減少。近三年間，該地投保面積穩中有升，投保率保持高位，完全成本保險廣受歡迎。

完全成本保險深受歡迎，是農業保險條款優化和基層工作方法創新的結果。農業保險的高費用、高費率與農民購買力較低的矛盾是長久以來我國農業保險面臨的重要矛盾之一（庹國柱和李軍，2003），而完全成本保險在維持農戶自繳保費比例不變的前提下提高保額，完全成本保險和種植收入保險的保額較直接物化成本保險平均每畝提高500元，保險起賠線由20%—30%統一下調為10%，大大提高了農戶抵御自然災害的能力。2021年，桓臺縣小麥完全成本保險保費總額為1090.32萬元，其中各級財政負擔897.01萬元，保額為27407.10萬元，財政資金撬動作用約為30倍左右，財政資金使用效率充分彰顯。

（二）規模化生產有保障，落實國家糧食安全戰略更實

桓臺縣田莊鎮胡東村種糧大戶張思明投保了160畝小麥全成本保險，2020年春天的一場火災導致大面積絕收，承保機構最終定損65畝絕產，賠付60450元，平均每畝賠付930元。該農戶反映，當地土地流轉成本約為每年350千克小麥，按照小麥市場價格，大約折合980元左右，即每季約490元，保險賠付款能夠完全覆蓋土地租金，免除了他的后顧之憂。

在桓臺縣，像張思明這樣的種糧大戶有4000多戶（家），2020年桓臺縣土地流轉面積26.6萬畝，流轉率達到了85.14%，其中有67個村實現了耕地整村流轉。土地經營權有序流轉是發展農業規模經營的先決條件，而大力發展農業保險、提高農業經營主體風險保障水平對農業生產適度規模化也具有重要意義（杜志和肖衛東，2019）。正如當地財政部門和承保機構反映，與小農戶相比，種糧大戶及農業合作社等新型農業經營主體提高農業保險保障程度的需求更為迫切，對農業保險政策擴面提標工作的獲得感更強。完全成本保險最突出的特點是將土地成本納入保障范圍，種糧大戶心安了，也更有生產積極性了，農業高質量、高效率發展的動力也就有了。

（三）承保機構有效益，保險綜合服務效能更高

完全成本保險以更高的保障水平激發了農戶的投保積極性，有利于承保機構更好地分散風險。山東省試點小麥完全成本保險期間，4個縣小麥投保率93.67%，比試點前高出13個百分點，比同期全省小麥保險整體投保率高出近20個百分點，完全成本保險深受農戶歡迎和認可。承保機構表示，投保率的提高，使保險的“大數法則”得到更好發揮，有利于承保機構分散經營風險和攤薄成本，提高經營效益。

進一步地，承保機構也更積極地運用科技手段，提高承保理賠服務效能，農戶的幸福感相應增強，形成正向循環，農業長久穩定發展和國家糧食安全都得到有效保障。

（四）鄉村振興有底氣，農村產業鏈抗風險能力更強

桓臺縣圣瑞農業專業合作社是以馬橋鎮部分村民和部分種植大戶為主組建的專業合作社，入股農戶261戶、種糧大戶16戶，土地種植面積達七千余畝。該社統一種植標準，以每千克高于市場普通小麥1.1元的價格收購種植戶的富硒小麥，加工生產富硒面粉、富硒面條、膳食纖維功能食品等。合作社負責人表示，如果沒有農業保險的“托底”，絕對不敢加大投入，搞下游深加工。

事實上，農業保險在整個農業產業鏈發展過程中起到的是“壓艙石”的作用。農業全產業鏈模式有利于破解穩糧保供與產業發展、農民種糧與多元就業增收等兩難問題。作物種植作為農業全產業鏈的起點，往往面臨著“靠天吃飯”的困境，桓臺縣利用農業保險提升農業生產抗風險能力，輔以產業鏈振興貸等金融產品財政貼息政策，穩定生產者收益，穩定農民的種糧信心，賦予合作社實現農業轉型升級和高質量發展的底氣，為全面推進鄉村振興提供有力支撐。

五、農業保險政策轉型升級的政策建議

當前，農業保險政策擴面提標成效顯著，有力地保障了國家糧食安全，支持了農業適度規模化經營，賦予了農業轉型升級和高質量發展的底氣。但是，要想真正實現農業保險政策轉型升級，在財政補貼力度、保險覆蓋范圍、定損理賠、保險條款設計等方面仍存在進一步改進優化的空間。對此，建議如下：

（一）進一步提高農業保險保障支持力度

1、加大財政補貼力度。目前，針對16個大宗農產品保險的保費，中央財政分別給予中西部地區和東北地區、東部地區不同的補貼比例，這與糧食調入調出情況并不完全相符。如山東省雖然屬于東部地區，但是為糧食調出大省，建議按照糧食調入調出情況劃分補貼比例，或為產糧大縣所在省單獨明確補貼政策。

2、繼續擴大農業保險覆蓋范圍。就地域范圍而言，完全成本保險僅覆蓋部分產糧大縣；就作物種類而言，完全成本保險僅包含三大糧食作物，而種植收入保險僅包含玉米。其他地區、其他作物同樣需要較高保障水平的農業保險，建議擴大農業保險覆蓋范圍，提高其他作物風險保障水平。

（二）暢通農業保險服務的“最后一公里”

1、推動農業保險精準理賠機制創新。調研發現，受成本、時間等因素限制，農業保險定損多采用抽樣方式，尚未能完全實現定損理賠到戶，農戶對承保機構定損結果的認可度也有待提升。建議政府相關部門與承保機構完善涉農信息共享機制，繼續深化物聯網、衛星遙感、人工智能等技術在農業生產風險監測、損失評估等方面的應用，以提高定損理賠的精確度。

2、推動優化農業保險保障條款。承保機構反映，2021年秋山東省強降雨頻發，恰逢玉米成熟收獲期，雖未引起大面積減產絕收，但導致玉米收割困難，且不能及時晾曬，增加了收割和倉儲成本，實質上造成了農戶損失。然而，目前農業保險的保險期間大多為自作物出苗時開始至作物成熟（收割）時止，農戶上述損失無法得到彌補。建議優化改進農業保險條款，或鼓勵開發相關商業性農業保險，以滿足近年來極端天氣頻發所催生的新的風險保障需求。■