國家審計促進鄉村振興：邏輯機理與路徑構建

李曉冬，馬元駒（博士生導師）

一、引言

鄉村振興是十九大報告明確提出的“三農”領域又一重大戰略，是加快形成國內大循環主體格局的重要支撐。十九大以來，中國共產黨和中央政府不斷加大對鄉村治理的優惠政策扶持與財政資金支持力度，但現階段我國鄉村治理能力仍然較弱，一個較為普遍的現象是大量公共資源輸入鄉村基層卻無法獲得有效承接，表現為政策紅利無法有效落實，資金、項目效果無法充分顯現，其中一個重要的原因是缺乏強有力的國家監督制度督促其嚴格按照政策初衷和預期目標有效執行。2021年4月《鄉村振興促進法》發布，規定縣級以上各審計等部門要嚴格履職，對鄉村振興資金使用情況和績效等實施監督，這為充分發揮國家審計監督制度優勢，促進鄉村振興，實施、完善鄉村振興監督體系提供了明確的法制保障。

國家審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，是把制度效能轉化為治理能力的重要監督制度安排，是中國政治制度的重要組成部分[1]。相比其他經濟監督形式，從本質來看，國家審計是一種所有權監督[2]，是專業且專職的監督行為[3]，憑借憲法和法律授權而具有權威性、強制性、獨立性和嚴肅性的特質，因而居于國家治理的核心層面[4]。當前，我國國家審計機關與“五級政府”的行政序列設置極不相稱，導致國家審計監督并沒有實質性地深入到鄉村一級，以往鄉村治理各環節的監督主體并不包括國家審計機關。但是，《鄉村振興促進法》明確提出要強化審計在監督和保障鄉村振興政策落實中的重要作用。因此，在新時代背景下，國家審計應該全面覆蓋鄉村一級并主動融入鄉村治理，積極履行監督鄉村振興實施這一公共受托責任，并作為重要的政策糾偏和反饋機制，監督和保障鄉村振興的有效執行，進而提高鄉村治理績效，確保政府公共受托鄉村振興責任的全面履行。新時代國家審計促進鄉村振興的本質就是促進和保障國家在鄉村振興領域的公共受托責任得到充分履行、公共受托責任目標得以充分實現，因而國家審計在促進鄉村實現全面振興中具有重要的監督、評價與保障作用。

國家審計是確保政府公共受托責任有效履行的一種監控機制，是鄉村振興這個大系統中不可或缺的一項有效的監督治理工具。自2019年起，審計機關就把鄉村振興政策的落實情況納入國家重大政策貫徹落實情況跟蹤審計實踐當中，截至2021年8月，審計署已連續對外發布了三類共計8份①鄉村振興審計結果公告，由此可見，跟蹤審計不間斷是國家審計促進和保障鄉村振興的一個重要特點。但對鄉村振興審計結果公告文本進行分析后發現，自鄉村振興審計實施以來，審計發現的問題始終集中在政策、資金和項目三個方面，即鄉村振興政策落實不精準、不到位，鄉村振興資金管理使用不規范、不安全，鄉村振興項目建設運營不科學、不高效，不僅擠占和浪費了國家的公共資金和資源，而且嚴重影響和制約了鄉村振興的實施效果與質量，實踐中亟須對國家審計促進鄉村振興的實施路徑進行調整與優化，以提高鄉村振興審計效率，不斷將國家審計的監督制度優勢轉化為鄉村振興實施效能。

基于上述背景，本文對新時代背景下國家審計促進鄉村振興的邏輯機理與實施路徑進行了分析與討論。與既有文獻相比，本文的理論貢獻在于：第一，首次從理論上對新時代背景下國家審計促進鄉村振興的邏輯機理作出較為系統的分析，為充分發揮國家審計在促進鄉村振興中的監督功能提供了理論依據，豐富了國家審計的宏觀治理效應研究。第二，結合新時代的新形勢、新要求和國家審計的新定位，以鄉村振興要求為指引，勾勒了新時代背景下鄉村振興審計的根本路徑、基本路徑和輔助路徑，為國家審計促進鄉村振興實施、抵御鄉村振興審計中的重大錯報風險提供了實踐啟示與方法借鑒。

二、制度背景與文獻綜述

（一）制度背景

鄉村振興從根本上是由政府來推動實施的。公共資金和公共資源作為鄉村振興實施的重要載體，天然地具有無償性，符合公共池塘資源使用可減性與排他性成本高的特征，屬于典型的公共產品。國家審計監督是對法律和市場機制的重要補充，是國家監督體系不可或缺的重要組成部分[3]。在鄉村振興實施過程中，能夠為提高公共資源配置效率、實現公共價值增值提供監督保障與決策參考。因此，國家審計促進鄉村振興并非不根之論，而是建立在深厚的中國制度背景和法理依據的基礎之上的。

2018年，《關于深化黨和國家機構改革的決定》明確指出，扎實執行鄉村振興戰略，鞏固和優化三農工作職能。構建統一高效的審計監督體系，實現審計全覆蓋。2020和2021年《政府工作報告》都指出，各級政府要提高治理能力，依法、自覺、主動接受各類監督，強化審計監督。由此可見，審計監督和鄉村振興已在國家層面被有機地聯系在一起，國家審計在鄉村振興中具有重要地位，是促進和保障鄉村振興實施不可或缺的重要手段。為有效貫徹《關于實施鄉村振興戰略的意見》，審計署印發《關于在鄉村振興戰略實施中加強審計監督的意見》，對鄉村振興審計的總體要求、監督重點和工作要求三個方面的問題作出全面安排與部署，是指導各級審計機關開展鄉村振興審計的重要依據。

此外，國家審計促進鄉村振興實施具有堅實的法理依據和法治保障。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，指出要加強審計監督，對村干部任期和離任進行經濟責任審計。健全權力監督制度，構建會計監督、審計監督和村務委員會監督等多方協作的監督體系。可見，國家審計在促進鄉村振興中有權依法履行對村級領導干部的經濟責任和經濟權力審計。2021年3月和4月，《中央財政銜接推進鄉村振興補助資金管理辦法》和《鄉村振興促進法》相繼發布，明確要求審計機關加強對鄉村振興資金和項目的監督，縣級以上審計等部門要按照自身職責對鄉村振興資金使用情況和績效等實施監督，這為充分發揮國家審計促進鄉村振興的監督制度優勢提供了明確的法制保障。

綜上所述，國家審計促進鄉村振興具有一套從法律到法規、辦法等不同法律效力等級的法理依據作支撐，是根植于中國鄉村治理實踐之上的一項監督制度安排。監督、促進和保障鄉村振興實施是國家審計的法定職責和重要政治任務。

（二）文獻回顧

結合研究主題，在知網以“鄉村振興”“國家審計”“政府審計”或“審計”為主題詞，以“核心期刊”和“CSSCI”為文獻來源檢索發現，截止到撰文時直接或專門研究國家審計與鄉村振興的文獻數量較少，已有成果聚焦于四個方面：一是鄉村振興審計的基礎理論，二是鄉村振興審計的實施路徑，三是鄉村振興背景下環境審計的治理價值，四是鄉村振興戰略下扶貧審計創新及策略優化。

1.鄉村振興審計的基礎理論。審計環境會影響審計要素。鄉村振興被認為是鄉村審計環境的重大變化，其實施會極大地改變鄉村審計環境，進而直接影響鄉村審計各要素，因此，鄉村振興是驅動鄉村審計要素發生變化的外在動力，其實施會對鄉村審計模式、主體、客體、內容、技術方法和結果落實等產生影響[5]。鄉村審計是確保鄉村振興實施的重要監督保障，但目前鄉村審計面臨主體混亂、獨立性缺失、職責不明和審計反饋滯后等問題，與新時代鄉村治理的快速發展不匹配，為此，亟須加強鄉村審計的基礎理論研究，厘清和更新鄉村審計主體、對象、客體、標準和結果等鄉村審計要素的基本含義。

2.鄉村振興審計的實施路徑。圍繞鄉村振興審計的實施路徑，現有文獻從不同角度進行了有益探索。國家審計在鄉村振興中具有免疫預警、糾偏修正和監督問責功能。實現鄉村治理現代化必須充分發揮國家審計的監督功能，應從完善鄉村審計制度、加強鄉村審計人才培養和推廣現代化審計技術應用方面為國家審計促進鄉村振興提供制度、人員和技術保障[6]。此外，基層審計機關身處“三農”工作前沿直接服務鄉村發展，因此，在促進鄉村振興的過程中，基層審計機關亟須找準定位、統籌謀劃，圍繞鄉村振興政策落實、提高資金使用績效、立足維護群眾利益、聚焦完善體制機制等方面展開審計監督[7]。

3.鄉村振興背景下環境審計的治理價值。生態宜居是鄉村振興的總體要求，加強鄉村生態環境治理是實施鄉村振興的重要措施，而開展鄉村環境審計是發揮審計工具價值、助力美麗鄉村建設的重要監督手段。環境審計機關作為對環保部門履職情況實施再監督以及對鄉村環境污染狀況進行監督與評價的獨立第三方，在參與鄉村環境治理過程中具有獨特的預警和監督價值，不僅能夠檢查與評價鄉村生態環境治理，而且能夠優化鄉村經濟、政治、社會和文化環境，從而提升鄉村治理能力[8]。當前，鄉村環境治理面臨資金投入大、項目建設周期長、政策配套措施多、利益相關者眾、監管涉及面廣等諸多問題，開展鄉村環境績效審計是提高鄉村環境治理績效、充分發揮審計監督服務鄉村環境治理作用的有效途徑[9]。

4.鄉村振興戰略下扶貧審計創新及策略優化。脫貧攻堅與鄉村振興具有內在統一的辯證關系，因此，在鄉村振興的背景下，應將脫貧攻堅審計納入鄉村振興審計框架中統籌考慮，全面調整與優化扶貧審計策略[10]。當前，我國的絕對貧困已經基本消除，后扶貧時代應在鄉村振興政策的指引下，圍繞相對貧困問題展開審計監督，為此，審計機關應以提高貧困監督治理能力為主攻方向，加強扶貧資金績效審計，重點實施扶貧制度審計，完善扶貧審計評價指標體系和審計結果公告制度，構建鄉村審計主導的基層貧困監督治理體系[11]。

綜上所述，自鄉村振興戰略提出以來，現有文獻對鄉村振興審計的相關問題進行了有益探索，取得了較為豐碩的成果，但總體而言，現有文獻對鄉村振興審計的研究還缺乏較為系統的理論框架，研究視角也較為分散，對國家審計促進鄉村振興的理論基礎、作用機制和實施路徑這一全新的審計需求還缺乏較為全面、完整和有效的支撐，同時鮮有文獻對這一問題進行系統和專門的研究。鑒于此，本文基于“制度背景——理論分析——路徑構建”的邏輯，深入、系統地探討國家審計促進鄉村振興的邏輯機理與路徑構建問題，試圖豐富鄉村振興審計的基礎理論研究，為新時代大力開展鄉村振興審計實踐提供理論依據與方法啟示。

三、國家審計促進鄉村振興的邏輯機理

本文從理論基礎和作用機制兩個方面闡釋國家審計促進鄉村振興的邏輯機理。

（一）國家審計促進鄉村振興的理論基礎

加快鄉村實現全面振興是政府必須履行的一項公共受托責任，同時也是新時代國家治理的重要內容，而國家審計是國家治理的基石和重要保障，因此，公共受托責任和國家治理理論是開展鄉村振興審計的主要理論依據。

1.公共受托責任理論與鄉村振興審計。盡管各國在政治、經濟、文化、社會等方面存在諸多差異，一國在不同時期的政治發展水平也有所不同，但源于所有權與經營權分離下的受托責任所產生的監督需求卻是相通的，它是國家審計存在和發展的前提。在社會主義中國，國家的一切權力和財富都屬于人民，但這并不等于人民親自去管理和經營，而是將公共權力和公共資源的經營管理權通過一定的法定程序委托給各級政府，各級政府又進一步委托給各部門和各單位的管理者去受托經營。此時，在人民和各級政府，各級政府與各部門、各單位間便產生了公共財產的委托—受托關系；各級政府、各部門、各單位接受人民委托并負有對人民報告其經管公共財產情況的受托責任。公共受托責任存在于政策制定、執行和終結的全過程[4]，政府決策、執行和監督的各環節[12]。為評價、確認和證明政府及其各受托人的盡職履責情況，進而確立或解除受托責任，需要獨立的第三方對其進行監督、鑒證、界定與評價，國家審計由此產生。國家審計產生和發展于公共受托責任[13]，是基于所有者對經管者公共受托責任履行情況的監督需要而產生和發展起來的，公共受托責任是國家審計產生和發展的根源，沒有受托責任關系存在就沒有審計[14]。國家審計通過發揮監督、鑒證、評價與問責等功能，及時披露政府各部門公共受托責任的履行情況，緩解各部門與各級政府以及社會公眾與各級政府、各部門之間的信息不對稱，降低代理成本，限制受托人的機會主義行為，降低公共資源被濫用的概率，并為實現委托人的財產保值增值目標提供保證，最終通過向委托人呈報審計結果報告的形式協助其確定或解除受托人的公共責任。

國家審計的目標和內容隨著政府公共受托責任內容的拓展而不斷變化，因此，當旨在提高農民生活水平、促進農村高質量發展的鄉村振興成為政府公共受托責任的重要內容時，國家審計的內容就應包含服務鄉村振興，監督、評價和考核鄉村振興的落實情況與實施成效自然成為國家審計的主要監督方向。作為一種對鄉村振興實施情況及其成效的獨立監督與鑒證機制，國家審計的核心就是通過獲取適當、充分的證據，對實施鄉村振興中相關政策及其配套措施等是否落實到位，項目建設是否存在建設進展緩慢、建成后閑置甚至損失浪費等項目利用率不高、項目建設效益不佳和項目管理過程不規范，資金分配和使用的真實性、合法性、合規性、效率性和環保性等進行甄別并提供評價信息，以充分發揮國家審計在促進鄉村振興中的預防、揭示、抵御、鑒證與評價的監督保障功能，緩解委托方與受托方之間的信息不對稱，進而確保政府公共受托鄉村振興責任的有效履行。

總體而言，國家審計產生于鑒證和監督政府公共受托責任的需要，公共受托責任構成國家審計的條件和內容，國家審計是對政府公共受托責任履行情況的證明，國家審計促進鄉村振興是政府公共受托責任拓展的必然要求。

2.國家治理理論與鄉村振興審計。當前，完善國家治理體系、提高治理能力是我國最為顯著的公共環境之一，而公共環境的變化又會影響和塑造國家審計的相關改革發展方向。國家審計與國家治理的主要觀點認為，國家治理需求決定了國家審計產生，國家審計的產生源自國家治理的監督需要，國家審計的方向與制度形態取決于國家治理的目標與模式[15]。盡管各國治理模式各異，但縱觀各國治理實踐，從國家治理系統構成看，都是由決策、執行和監控系統組成的復雜大系統，從國家治理運行流程看，都包括輸入、輸出和評價反饋環節，從國家治理權力組成看，都分為決策權、執行權和監督權。其中，監控系統負有監督、約束與評價決策與執行系統的職能[3]，監控系統是國家治理結構內生的重要組成部分，是治理的內在要素。國家審計是國家監控系統的中堅力量[16]和重要組成部分，是構成國家監督權的重要一環，其必須通過與國家治理其他子系統相互作用才能有效發揮職能[17]。國家審計不僅具有技術屬性，而且兼具工具屬性。國家審計是國家治理的監督工具，在國家治理中發揮著不可替代的監督作用[18]。總體而言，國家審計源于對國家治理決策和執行系統進行監督和制約的現實需要，是可供國家治理主體選擇的重要監督工具，能夠在參與國家治理的過程中發揮監督、制約公權力運行和鑒證、評價政府公共受托責任履行情況的治理價值，從而在促進國家善治中發揮重要的監督作用。

當促進鄉村實現全面振興成為國家治理的重要內容時，監督、鑒證與評價鄉村振興政策的制定、執行及其成效自然成為國家審計的重要方向。此外，因現實中既得利益偏好和有限理性等的客觀存在，鄉村振興在執行中可能會出現政策落實不到位、公共資金被違規使用、鄉村振興項目建設進展緩慢等援助困境，此時需要國家審計積極發揮監督作用，確保鄉村振興按照預期目標精準執行。國家審計應圍繞鄉村振興決策部署開展審計監督，依托財政資金審計、政策落實跟蹤審計、領導干部經濟責任審計和環境資源審計等，更加突出對鄉村振興重大政策落實，資金預算、分配、流向和使用，基礎設施項目建設，生態環境治理和領導干部經濟責任履行等方面的監督，通過追蹤鄉村振興中的公共權力運行軌跡、公共資金流向和公共項目建設進程，充分發揮國家審計在促進鄉村振興中的預防、揭示、抵御、鑒證、評價和問責的宏觀監督效能，以強化對鄉村振興中權力運行、資金運用和項目建設的監督與制約，防止公權力異化為謀取私人福利的工具，從而抑制潛在的機會主義傾向，為實現鄉村振興的高質量發展提供監督與保障。

總之，國家審計促進鄉村振興是源于對鄉村振興決策和執行系統進行監督和制約的現實需要，能為政府改進鄉村振興資源配置與提高鄉村治理質量提供監督與保障。

（二）國家審計促進鄉村振興的作用機制

國家審計機關是宏觀管理部門[19]，具有宏觀監督治理效應。從世界范圍看，設置國家審計機關開展審計監督、鑒證與評價，并由《憲法》確保審計監督的法律地位已成為各國的普遍共識和通行做法，因而國家審計具有權威性、獨立性、強制性和嚴肅性的特質。與其他經濟監督形式相比，國家審計監督更具主動性與宏觀性，表現為審計不僅能夠查處和揭露財政財務收支等公共資金、公共資源領域的違法違紀行為，而且能夠及時發現并預警國家治理各方面存在的潛在風險，監督和檢查各部門是否憑借自身權力變通解釋和執行國家政策，造成宏觀政策扭曲和微觀政策變形；揭示政策弊端和漏洞，抵御消極因素侵蝕，健全體制機制，是具有事前預防、事中揭示和事后反饋問責等宏觀管理功能的國家治理“免疫系統”，在國家政治、經濟、文化、社會和生態文明各領域發揮監督治理功能。

具體到鄉村振興，國家審計同樣具有上述監督功能，它是鄉村振興監督體系的重要組成部分，是審計署代表國家對政府經管鄉村振興中公共資金和公共資源的使用效率和效果以及鄉村振興政策的貫徹部署情況進行的監督、鑒證、界定與評價，能夠在鄉村振興中發揮積極的監督治理效應，確保鄉村振興預期目標與效果的實現。國家審計促進鄉村振興的作用機制在于其是鄉村振興這個大系統中內生的一個監督子系統，這種監督功能具體表現為：

第一，國家審計的事前預防預警功能。通過前移審計關口，審計機關提前介入鄉村振興政策制定與規劃，資金預算、籌集與分配，項目立項與論證階段進行審計、鑒證與評價，能夠在政策制定、資金分配與項目立項環節就發現存在的不科學、不合理和不可行等問題，并通過分析有關信息，及時感知鄉村振興實施中潛在的高風險隱患，并對其作出預警和防范，從而防止苗頭性、局部性問題向趨勢化、全局化方向轉變，不斷增強政府應對和治理鄉村振興風險隱患的能力，從而起到“防未病”的作用，為鄉村振興政策落實、資金使用和項目運營提供科學的依據和前提。

第二，國家審計的事中揭示糾偏功能。通過對鄉村振興政策及其配套措施的貫徹落實、資金管理使用和項目建設運營情況的跟蹤審計和執行效果審計，能夠發現和揭示資金管理使用不安全、不規范，項目建設運營不科學、不高效以及政策落實不精準、不到位等各種背離鄉村振興目標要求的違法違規行為，并依法作出處理，及時加以糾正和整改。同時，審計的揭示糾偏功能還能夠分析和評價政策效用，充分發揮建設性作用，監督和糾正鄉村振興政策執行偏差，并針對偏差產生的原因提出對策建議以供政策制定者參考，從而促進和提高鄉村振興執行的有效性。

第三，國家審計的事后反饋抵御功能。通過跟蹤審計和評價，在揭示和反饋鄉村振興資金使用中存在的挪用截留、貪污私分、優親厚友、隨意變更用途等援助困境和鄉村振興項目建設進展緩慢、損失浪費、偷工減料、違規招投標、違規分包轉包以及項目使用效益不佳等問題的同時，還能夠揭示和反映阻礙鄉村振興實施的深層次體制、機制障礙和制度缺陷，并提出改進和完善的意見與建議，排除影響實現鄉村全面振興的各種利益干擾，從而有效抑制、抵御和防范鄉村振興實施遭到各種消極因素的侵蝕，不斷推動鄉村振興朝著高質量方向發展。

總之，在鄉村振興實施過程中，國家審計既要發揮預防、揭示和鑒證功能，客觀反映、揭示和評價鄉村振興執行中存在的風險和問題，又要充分發揮糾偏、抵御和建設功能，提出有利于促進鄉村振興體制、機制健全和完善的審計意見和建議。國家審計監督鄉村振興的實施是否符合黨和國家的政策初衷與預期，是為了提高鄉村振興的效率和質量，促進鄉村振興的制度效能不斷向治理效能轉變，進而確保政府公共受托鄉村振興責任的全面有效履行。

四、國家審計促進鄉村振興的路徑構建

基于當前確保鄉村振興有效執行的現實監督需求，國家審計促進鄉村振興的路徑應從根本路徑、基本路徑和輔助路徑三個層面加以構建，通過審計履職來實現國家審計促進鄉村振興的監督治理價值。具體構建路徑如下。

（一）根本路徑：加強黨對鄉村振興審計的領導，充分發揮黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力

中國共產黨成立百年來國家治理實踐取得的偉大成就充分證明，堅持中國共產黨的領導是中國取得一切成就的根本保證，必須堅持黨對一切工作的領導，同樣在黨和國家監督系統中也必須始終堅持黨的絕對領導地位。十九大報告專門指出，要構建“黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系”“改革審計管理體制”，這是黨代會報告中首次對國家審計制度建設作出的頂層設計，充分體現了黨對國家審計的高度重視。尤其是中央審計委員會的組建及其人員構成的高規格配置，凸顯了新時代黨中央全面加強和領導國家審計工作的決心和意志。中央審計委員會的成立，標志著國家審計進入黨集中統一領導的新時代，國家審計的權威性與公信力顯著增強。緊接著，各級黨委領導下的地方審計委員會相繼組建運行，標志著國家審計進入全面堅持黨的領導的新階段[1]，中國特色社會主義審計進入新時代[19]。國家審計與黨和國家事業工作全局緊密相關，必須加強黨對審計工作的領導[19]。鄉村振興是黨和國家的重要施政方針，加強黨對鄉村振興審計的領導是實現鄉村治理體系和治理能力現代化的必然要求，因此必須把堅持黨的領導貫穿到鄉村振興審計的全過程、各階段中，以國家審計監督服務鄉村振興的實際成效檢驗“兩個維護”，不斷筑牢為黨執審的思想根基。

鄉村興則國家興，鄉村振興需要國家審計監督制度，國家審計促進鄉村振興需要在黨的集中統一領導下進行，必須充分發揮黨在領導鄉村振興審計中統一指揮和統籌謀劃的作用。必須始終堅持審計機關既是國家行政部門，更是黨的工作機關；既是業務機關，更是政治機關，并且首先是政治機關，國家審計的政治性居于首位[19]的戰略定位。因此，加強黨對鄉村振興審計的領導，就是要充分發揮各級黨委審計委員會在領導鄉村振興審計中的核心作用，提高政治覺悟與站位，做好頂層設計與督促落實，全國一盤棋謀劃確定鄉村振興審計的總體思路、工作布局、重點任務和長短期審計計劃，構建短、中、長期相結合的多層次鄉村振興審計計劃體系，突出國家審計服務鄉村振興重大問題的運籌謀劃和科學決策，統籌考慮審計資源和審計力量以推進鄉村振興的精準落實，從而實現黨在領導鄉村振興審計中的集中領導、統一部署和高效決策。同時，在梳理與總結各級黨委審計委員會運行經驗的基礎上，應著力健全黨委審計委員會領導國家審計工作的制度和機制，持續推進黨委領導鄉村振興審計的制度化、規范化和法制化，探索制定類似于《黨委審計委員會工作實施辦法》的黨內規章，從而制度化、規范化各級黨委審計委員會的職責范圍，為各級黨委審計委員會領導鄉村振興審計提供堅實的制度保障。

（二）基本路徑：全面開展與鄉村振興要求相適應的審計監督，為全面實現鄉村振興提供監督與保障

1.以財政資金審計為主線，促進鄉村振興資金規范使用。鄉村振興是一項系統性工程，包括鄉村產業發展、生態環境保護、公共基礎設施建設和資源開發等眾多方面，而推進鄉村振興各方面建設都需要大量的財力支持，資金是推動鄉村振興的根本動力，尤其國家財政資金更是占據主導地位，大量而穩定的財政資金投入是實現鄉村全面振興的首要前提。隨著鄉村振興全面鋪開，大量財政資金和公共資源將涌向鄉村，并漸呈重點化、常態化趨勢，同時鄉村振興資金具有量大、面廣、點多和線長等特點，層級跨度較大，社會關注度較高，監督難度較大，因此加強財政資金審計是國家審計促進鄉村振興的永恒主題。當前，審計查出和披露的鄉村振興資金在管理與使用階段的違法違規問題屢審屢犯，加強資金監管已成當務之急，國家審計機關必須堅決站在維護人民群眾利益的高度，始終以財政資金審計為主線，以促進鄉村振興資金依法、合規和有效使用為目標，緊盯資金使用流向，加強對鄉村振興專項資金預算、籌集、分配、管理和使用情況的審計監督。要堅持公共資金運用到哪里，審計監督就跟進到哪里，通過加強對鄉村振興資金及其使用效果的審計監督與評價，依法揭露和反映資金被虛報冒領、擠占挪用、違規使用、滯留沉淀和損失浪費等問題，從而提高資金使用的合規性、合法性與效益性，當好公共資金使用的“看門人”，防止鄉村振興資金出現“跑、冒、滴、漏”等“瞄不準”和“瞄不久”的腐敗現象，確保財政資金在促進鄉村振興中發揮應有的效益。

2.以政策落實跟蹤審計為抓手，確保鄉村振興政策、資金和項目有效落地。鄉村振興作為重要國策，必將會有一攬子系統性的配套政策、資金和項目來保障實施，而鄉村振興的實施成敗和民生改善的實施成效將直接取決于鄉村振興政策及其配套措施能否落到實處并取得實效。因此，國家審計促進鄉村振興的著力點必須放在監督、鑒證和評價鄉村振興政策、資金和項目的貫徹執行情況上。從理論上看，政策落實跟蹤審計具有事前預防、事中揭示和事后反饋的全流程動態監督治理功能[20]，能夠覆蓋鄉村振興事前、事中和事后各環節，從而有效形成事前、事中和事后審計監督循環[3]，促進鄉村振興政策措施有效落實。因此，在審計實踐中，各級審計機關應加大對鄉村振興各項政策落實、資金使用和項目建設的跟蹤審計監督力度，以促進鄉村振興政策有效落實、資金安全使用和項目高效運營。通過開展鄉村振興政策落實跟蹤審計實踐，密切關注鄉村扶貧、醫療、教育、養老、就業、信貸、產業發展和土地流轉等鄉村振興的政策執行、資金管理使用和項目建設運營情況，不僅能夠及時發現、揭示和糾正鄉村振興實施中的各種違法、違紀和違規行為，而且能夠從事前的政策制定、資金預算和項目規劃論證階段發現問題、查找原因，提出有針對性的意見和建議并積極推動審計整改，從而為調整和優化鄉村振興政策措施更趨有效提供決策參考，進而確保鄉村振興有效落地，鄉村振興預期目標和效果得以順利實現。

3.大力加強鄉村生態環境審計，為生態宜居的美麗鄉村建設提供審計監督與保障。經濟的快速增長付出了巨大的生態代價，鄉村地區亦未能幸免，特別是鄉村環境污染已成為非常嚴重的問題，主要表現為鄉村生活污染、化肥農藥污染和農業廢棄物污染，鄉村在不斷改造中面臨的保有良好生態環境的壓力越來越大，鄉村生態環境失衡不僅危及村民自身的生存和發展，而且農產品的質量安全也遭到極大挑戰。同時，鄉村監督機制弱化為鄉村環境管理責任的不當履行提供了機會和條件，加之財政資金大多用于基礎設施建設和農業生產補貼等方面，對生態環境治理和保護還未給予足夠重視，導致鄉村生態環境日趨惡化。良好的生態環境是實現鄉村永續發展的重要物質基礎，同時也是鄉村發展的優勢所在。因此，充分發揮環境審計的監督功能，著力推動鄉村生態環境審計，是國家審計助力生態優先、綠色發展、生態宜居的美麗鄉村建設的必然要求。

在開展鄉村生態環境審計時，審計機關要以鄉村生態環境政策、資金和項目為主線，以鄉村領導干部自然資源資產離任審計為抓手，對領導干部任中和離任期間有關鄉村生態環境的重大決策進行審計監督。重點關注以下三個方面：第一，鄉村領導干部在落實國家生態文明建設和生態環境保護相關政策時是否存在不執行、歪曲執行和變相執行等情況，農村廁所改造、污水處理，鄉村生活垃圾分類和資源化利用以及村莊清潔和綠化行動等鄉村人居環境整治政策是否存在落實不到位和不精準的問題；第二，鄉村人居環境整治資金、農業面源污染防治資金和農業生態環保補貼資金“最后一公里”是否有效落地、是否存在隨意變更資金用途、截留挪用和精英俘獲等腐敗現象；第三，高標準農田和農業農村環保設施項目建設以及鄉村畜禽糞污資源化利用項目建設等是否存在建設進展緩慢、建設質量不達標、建成后閑置等利用率不高、效益欠佳等問題。通過開展鄉村生態環境審計，堅持審計查處微觀環境問題與揭示宏觀制度偏差相結合，充分發揮審計的監督治理功能，不僅能夠及時發現和揭示鄉村生態環境治理中存在的突出問題，而且能夠從體制、機制和制度層面進一步完善鄉村生態環境治理，從而有效防范鄉村生態環境問題發生，切實提升鄉村生態環境治理效能，為建設“看得見青山、望得見綠水、留得住鄉愁”的美麗鄉村提供審計監督與保障。

4.加強鄉村領導干部經濟責任審計，為實現治理有效的鄉村秩序提供廉潔的干部隊伍。經濟責任審計根植于中國審計實踐，是極具中國特色的一種審計制度創新[21]與經濟監督制度安排[22]，對約束領導干部權力行使和促進黨風廉政建設具有重要作用[21]。經濟責任審計中的“經濟責任”更為準確的是指受托經濟責任，而領導干部的受托經濟責任則是一種公共受托經濟責任[22]，表現為領導干部應該合法、經濟、高效地使用公共經濟資源，實現公共經濟資源的效益最大化。當前，促進鄉村振興是政府履行公共受托經濟責任的重要方向和內容，在鄉村振興實施中，鄉村領導干部掌握著大量的公共資源，承擔著公共資金管理、撥付和使用的經濟責任，推進鄉村振興不僅需要領導干部依法貫徹執行鄉村振興政策及其配套措施，更需要監督機制約束和規范領導干部行為，防止決策部署不落實和政策執行變形扭曲。因此，要明確把促進鄉村振興實施作為領導干部在其任職期間的經濟責任確立下來，通過監督和評價領導干部在任期內是否促進鄉村實現全面振興等經濟責任的履行情況，推動鄉村振興全面貫徹和落實。

長久以來，村干部一支獨大、村級腐敗和鄉村精英俘獲等一直是困擾鄉村治理的痛點、難點和監督盲區，在當前推進鄉村振興實施的過程中，部分鄉村治理面臨鄉村債務嚴重、公共事務衰敗，鄉村基層黨組織渙散軟弱，小官巨腐、優親厚友和貪污私分等治理危機，亟須發揮國家審計專業性和主動性強的監督制度優勢，深入鄉村基層一線，懲治和預防鄉村治理腐敗，從而為破解鄉村治理困境、提高治理能力提供監督與保障。因此，通過全面加強鄉村領導干部任職期間經濟責任履行情況審計，能夠發現鄉村振興實施中公共資金使用和領導干部履行經濟責任所存在的公款私用、擠占挪用、優親厚友、貪污截留等腐敗問題以及體制機制缺陷和政策漏洞，促使領導干部依法依規使用權力，懲治和預防鄉村治理腐敗。國家審計要充分用好經濟責任審計這一重要的監督利器，實現對黨政領導干部這一關鍵少數監督的常態化，推動鄉村領導干部在任期內依法切實履行以促進鄉村振興為核心的經濟責任，促進懲治和預防腐敗體系建設，為實現治理有效的鄉村秩序提供廉潔的干部隊伍。

5.健全鄉村振興審計結果公告制度，增強社會公眾對審計結果的知情權和監督權。發布審計結果公告是審計機關的法定權力。審計機關依法享有受法律保護的審計結果信息披露權，這是為滿足社會公眾的知情權和監督權、提高政府權力行使透明度而依據相關法律規定，通過一定的形式和渠道真實、客觀地向社會公眾公開審計結果的行為。但從審計署官網可以發現，從2019年1月至今，審計署共發布了8份鄉村振興審計結果公告，以此為基礎進行文本分析后發現，當前鄉村振興審計結果公告存在以發布宏觀定性結論為主、同時由于對公告使用者的需求偏好不完全了解而造成公告內容較為簡單且威懾力不強的問題。具體表現為：鄉村振興中具體項目的審計信息披露較少，而總括性審計信息居多；每年發布的審計結果公告數量較少，鄉村振興審計結果公告率不高；審計時滯②較長，鄉村振興審計結果信息發布不及時，嚴重影響社會公眾對鄉村振興相關審計事項的依據、審計過程和結果等情況的知情權和監督權。因此，亟須完善鄉村振興審計結果公告制度，為提高社會公眾參與鄉村振興審計監督的積極性提供有效的信息獲取途徑。

進一步完善鄉村振興審計結果公告制度，應在遵循保密性原則的前提下，加大與鄉村振興審計有關的信息公開力度，細化審計結果有關信息，具體來說，應就鄉村振興審計項目概況、審計實施原因、審計依據、審計發現的問題、問題產生的原因、審計結論、處理處罰決定和審計建議、被審計單位領導對審計結果的反饋和審計整改情況等內容進行披露，以豐富鄉村振興審計結果公告內容，提高審計公告信息含量。同時，除特殊情況外，應逐步依法向社會公開與鄉村振興有關的具體審計項目的全部審計結果，提高鄉村振興審計結果公告率；縮短審計時滯，簡化審計結果公告程序，適當增大審計機關的審計結果公告決定權，多渠道及時發布審計結果，以提高審計時效性，擴大審計結果公告影響力，增強公眾對鄉村振興審計實施情況的知情權和監督權。此外，應完善審計結果信息保密制度，科學、合理設置鄉村振興審計結果信息公開密級，對涉密程度較高的審計項目在脫密后依然需要及時向社會公開，以擴大和提升審計信息公開力度和深度，增強審計監督與輿論監督合力。

（三）輔助路徑：加強審計人才隊伍建設和信息技術應用，為鄉村振興審計提供人才和技術保障

人才和技術是開展鄉村振興審計的關鍵，決定著鄉村振興審計的效率和質量，因此，本文從“人”和“技”兩個方面構建了鄉村振興審計的輔助路徑。

1.加強專業化審計人才隊伍建設，為鄉村振興審計提供人才支撐。首先，隨著鄉村振興作為一項政治任務的全面部署和實施，審計涉及的領域越來越廣泛，客觀上對審計人員的政治覺悟、知識、能力、技術和經驗提出了更高的要求，迫切需要提高審計人員的政治和業務素質。其次，由于我國實行五級政府與四級審計機關的建制，作為鄉村振興落實的“最后一公里”，鄉村審計是最基礎、最容易出問題的環節，但恰恰是在鄉鎮一級政府部門沒有單獨設置審計機關，導致未能實現對鄉村振興資金和資源審計的完全覆蓋，鄉村大片監督盲區的存在是造成鄉村振興政策落實不精準、資金使用不安全和項目效益不佳的重要原因。再次，鄉村振興面臨區域發展不平衡、時間跨度長、涉及面廣和內容繁雜等問題，審計機關承擔的審計任務日益繁重，與國家審計資源有限之間的矛盾逐漸突出，因此亟須加強專業化鄉村振興審計人才隊伍建設，這對國家審計有效服務鄉村振興至關重要。

為構建與鄉村振興相適應的審計人才隊伍，應采取以下措施：首先，加強政策理論學習，切實提高審計人員的政治素質。國家審計不僅具有業務屬性，更具有政治屬性，政治性是國家審計的首要屬性[23]，因此，新時代國家審計服務國家治理要求審計人員具有敏銳的政治思維和正確的政治站位，在促進鄉村振興實施的過程中，要始終堅持黨的領導，秉持為農民謀幸福、為鄉村謀振興的服務意識和宗旨意識，依法揭示和查處鄉村振興中的各種違法違規行為，切實監督和保障鄉村振興的政策紅利落到實處。其次，面對日益復雜的鄉村振興審計任務，要采取多種形式加強審計人員職業培訓和繼續教育，這是提升審計人員業務素質、適應鄉村振興審計任務和勝任鄉村振興審計執業能力的有力舉措。應盡快完善為審計在職人員提供的以適應鄉村振興審計要求為主的新方法、新技術和新知識的職業技能培訓，建立職業培訓機制、設置職業培訓機構、創新職業培訓方式、明確職業培訓內容，從而為提高鄉村振興審計人才隊伍能力奠定業務素質基礎。最后，改革國家審計人員招錄辦法，充實鄉村振興審計人才隊伍。面對鄉村振興審計人員偏少，審計工作量大及審計人員知識背景較為單一，缺乏適應大數據審計、生態環境審計和重大工程項目審計等復合型審計人才的困境，應探索改革審計專業崗和行政崗分類招錄模式，對專業性較強的崗位在招錄時增加審計職業資質的要求，并大量招錄具有計算機、環境工程、人工智能等專業背景的本科及以上學歷的畢業生充實審計隊伍，同時適當探索發揮市場機制作用基礎上的聘任制人員招錄模式，激發審計人員活力，從而為造就一支復合型、高質量的鄉村振興審計人才隊伍、提高審計效率提供人力支撐與保障。

2.堅持科技強審，全面引入與應用審計現代化信息技術，為鄉村振興審計提供技術保障。鄉村振興涉及政策多、地域廣、資金體量大，單純依靠傳統審計方法往往費時耗力、效率較低，為此，在開展鄉村振興審計過程中應堅持科技強審，全面引入與應用審計現代化信息技術，堅持靜態審計與動態審計相結合、現場審計與在線審計相結合、大數據審計與3S（GIS、GPS和RS的統稱）技術相結合的審計方法與模式，進一步提高審計效率與精度。

為有效實施鄉村振興，國家必然會投入大量財政資金和公共資源，而這一過程中又必然會生成財政、稅務、教育、貧困、社會保障和醫療保障等點多、面廣的海量數據。這些豐富的數據形式既有傳統的結構化數據，又有半結構化、非結構化數據，既有財務數據，又有非財務和業務數據。面對如此龐大的數據信息，審計人員必須轉變思維，樹立“樣本=總體”的審計理念，借助國家“金審工程”建設加快構建鄉村振興大數據審計分析平臺與系統，探索ArcGIS平臺、無人機和3S技術等在鄉村人居環境整治、基礎設施建設、糧食生產和易地扶貧搬遷等方面的應用，充分利用現代信息技術優勢開展大數據審計、總體審計和全樣本審計。一方面，可以提高鄉村振興審計效率，降低傳統抽樣審計由于數據可得性問題而帶來的抽樣風險；另一方面，能夠利用海量數據全方位、多角度和深層次分析、比對及查找鄉村振興實施中的各種違法違紀問題線索，進而形成多條相互印證的審計證據鏈。這不僅能為審計結果的真實性、可靠性和權威性提供有力支撐，而且能夠促進鄉村振興審計向審深、審全和審實方向發展，進一步揭示和預防鄉村振興實施中微觀層面存在的違法違規、“跑冒滴漏”和精英俘獲等援助困境與宏觀層面的政策弊端和體制機制缺陷。

五、研究結論

鄉村振興是繼精準扶貧后又一重要的國家戰略，是“十四五”乃至今后更長一段時期實現農業農村現代化的關鍵舉措。十八大以來，國家審計在黨和國家治國理政中發揮的監督作用越來越大，已經成為黨和國家監督體系的重要組成部分。現階段國家審計機關應當立足于鄉村振興發展實踐，積極轉變工作理念，將審計重心由精準扶貧審計轉向對鄉村振興政策、資金和項目實施及其成效的全面監督。基于此，本文對國家審計促進鄉村振興的邏輯機理與實施路徑作了較為系統的研究，得到以下結論：

（一）國家審計是促進和保障鄉村振興的重要監督治理機制

從理論和實踐來看，開展鄉村振興審計是由公共受托責任和國家治理理論決定的。鄉村振興作為新時代政府在三農領域一項新的公共受托責任，其履行情況應由獨立的第三方進行監督、鑒證和評價，以確定或解除政府的公共受托鄉村振興責任。從國家層面來看，這個獨立的第三方即為國家審計機關。國家審計是國家治理這個大系統中的重要監督子系統，監督和保障鄉村振興本身就是其參與國家治理的一種行政行為，是鄉村振興決策和執行系統的有效監督工具，在促進鄉村振興中能夠發揮事前預防預警、事中揭示糾偏和事后反饋抵御的監督治理功能，因而國家審計是確保鄉村振興有效實施的重要監督治理機制。

（二）從根本路徑、基本路徑和輔助路徑三個層面構建了鄉村振興審計的實施路徑

國家審計介入鄉村振興政策制定與落實、資金分配與使用和項目論證、建設與運營各環節，有利于及時發現鄉村振興中存在的違法違紀線索，維護財經法紀，促進鄉村廉政建設；有利于實時揭示鄉村振興資金運行和項目建設運營中的風險隱患，維護涉農資金安全完整，提高資金使用和項目運營績效；有利于進一步從體制、機制和制度層面分析原因并提出建議，進而促進、完善和創新鄉村振興體制機制。因此，為更好地發揮國家審計促進鄉村振興的監督功能，結合鄉村振興要求和當前國家審計實踐，從根本路徑、基本路徑和輔助路徑三個層面構建了鄉村振興審計的實施路徑，即始終堅持黨對鄉村振興審計的領導，這是根本路徑；全面開展與鄉村振興要求相適應的審計監督，助力鄉村實現全面振興，這是基本路徑；加強審計人才隊伍建設和現代化信息技術應用，為鄉村振興審計提供人才和技術保障，這是輔助路徑。

【注 釋】

①查閱審計署官網（http：//www.audit.gov.cn/index.html）發現，從2019年1月到2021年4月，審計署發布三類8份鄉村振興審計結果公告：第一類為2019年第3號公告——179個縣惠農補貼資金審計結果；第二類為2019年第6號公告——鄉村振興相關政策和資金審計結果；第三類為將鄉村振興政策落實審計結果置于國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果公告之中，與之相關的審計公告是2019年第8、10號公告，2020年第1、4、5號公告，2021年第1號公告。

②審計時滯是指審計結束日期與審計公告日期之間的時間間隔。