社會治理典范：楓橋鎮社會組織推動農村社區共同體建設

湯美芳

(中共浙江省委黨校，浙江 杭州 311121)

浙江省諸暨市楓橋鎮作為基層治理的典型，對社會組織在基層治理中的作用認識比較清晰，工作開展得也較早。楓橋是個歷史文化名鎮，同時也是一個以農村社區為主體的古鎮。在165 km2的土地上，有29個行政村，社區居委會只有2個。作為以農村社區為主體的地區，要組織農民辦各種各樣的大小事情是比較困難的。但楓橋這個有自治基礎的古鎮用社會組織來引領農村社區，把各種事情做得有聲有色，成了以農村居民為主體的鄉鎮學習的典范。

1 楓橋鎮社會組織推動農村社區建設的成功經驗

1.1 堅持黨建引領示范，實施“六同步、兩覆蓋”

楓橋鎮把握社會組織參與基層社會治理的政治方向，找準社會組織發展與黨建工作的結合點，使黨建引領更加直接地促進社會組織參與基層社會治理。主要體現在以下6個方面：落實社會組織登記與黨組織設立同步審批、社會組織成立與黨建工作指導員派駐同步落實、社會組織黨建督查與年檢同步進行、社會組織星級評定與等級評估同步開展、社會組織黨建活動與公益服務項目同步整合、社會組織黨建業務和專業同步培訓，實現黨的組織和工作全覆蓋。時刻把牢社會組織運行的政治關，保證社會組織穩定、健康發展。

1.2 加強規劃，引導社會組織有序發展

將社會組織的培育發展納入楓橋鎮五年發展規劃。把社會組織的意識形態教育納入鎮思想宣傳工作計劃，充分發揮輿論宣傳的正面引導作用。出臺《關于大力發展社會組織促進基層治理創新推動新時代“楓橋經驗”發展的實施意見》《關于進一步加強社會組織服務管理的實施細則》《楓橋鎮社會組織星級活力指數考評辦法》等政策文件，在培育發展、規范管理、購買服務、激勵獎勵等方面進行規范和明確，確保社會組織有序健康發展。對星級評定建立激勵退出機制。獲得五星級的社會組織優先推薦申請市級創投項目和專項扶持資金獎勵；獲得四星級以上等級社會組織有資格列入鎮級政府購買服務范圍；連續2年在三星級以下的“僵尸社會組織”，由社會組織服務中心和分管職能部門及時啟動注銷登記程序，予以撤銷登記(備案)。退出機制建立以來，先后有12家社會組織評定為五星級，15家社會組織評定為四星級。

1.3 搭建“1+5+X”體系，著力補齊組織框架短板

廣義的農村社會組織一直存在，但是其結構過于簡單，缺乏長期健康發展的組織基礎，其重心往往局限于“唱唱跳跳”式自娛自樂或互助式生產集體，難以在鄉村治理領域發揮直接作用。為此，楓橋鎮探索推進以治理類社會組織為主體的“1+5+X”標準化體系，“1”即農村社區支持型樞紐型社會組織，“5”即引導各村成立鄉賢參事類、平安巡防類、鄉風文明類、志愿服務類、鄰里糾紛調解類五大類基礎型村級社會組織，“X”即因村而異成立若干個性化社會組織，分別制定標準章程。2021年開始，楓橋鎮在鎮東區域和浙江師范大學社工系合作開展農村社工站試點，建設示范性農村社會組織服務中心，提供更加感性而可模仿的樣本。

1.4 加強資金保障，確保社會組織穩定運行

進一步完善鎮級財政對社會組織的扶持機制，落實社會組織孵化培育專項資金，將社會組織服務中心平臺的運行經費、人員經費和政府購買社會組織服務等開支列入鎮級財政預算。設立楓橋鎮社會組織孵化培育專項資金，對符合培育方向的初始階段社會組織進行扶持。加大政府向社會組織購買服務的力度，每年初由各分管領導梳理服務事項，經社會組織服務中心匯總后，由黨委班子會議統一研究決定購買方案。加強專業指導，鼓勵社會組織參加各級政府“公益創投”、創投競賽和專項扶持資金。2016年以來，楓橋鎮黨委統籌社會組織發展資金750萬元，針對性推出社區矯正、未成年人幫扶、惠民服務熱線等政府購買服務50項，其中社會組織公益創投資金116.85萬元，全部由鎮村兩級黨組織統籌立項使用。

1.5 開辦社會組織黨校，規范孵化培育扶持政策

隨著社會組織的迅速發展，人才的缺乏成了社會組織穩定、健康、有序發展的瓶頸。楓橋鎮黨委、政府敏銳地覺察到了這個問題，果斷決定籌辦社會組織黨校。楓橋鎮政府依托黨群服務中心這個基礎設施，與諸暨市社會組織服務中心合作，立足楓橋、輻射全市，開辦了楓橋鎮社會組織黨校。學校于2020年4月26日正式成立。該黨校為浙江省首家鎮級社會組織黨校，開創了全省鎮級社會組織黨校的先河。學校邀請專家、學者和市內外優秀社會組織骨干上課，定期在鎮社會組織服務中心開展面向全市社會組織的課程，涉及黨性教育、黨建業務培訓、社會組織制度建設、專業能力培養及可持續創新等內容，致力于成為社會組織理論研究基地、“黨建+發展”深度融合平臺、社會組織學術研究及人才培育高地。

1.6 通過扶持與培育，社會組織專業化水平凸顯

社會組織的服務能力和自轉功能，很大程度上取決于其專業化水平。楓橋鎮一開始就建立了1 200多 m2的鎮社會組織服務中心，成立總計100余萬元“紅楓平安”“富悅楓橋”等專項扶持基金，在免費提供場地進行集中孵化的基礎上，成立由職能部門分管領導、社會組織研究機構專家、公益領軍人物等構成的社會組織專家庫，通過集中授課、沙龍分享會、外出參觀學習等形式提供專業支持。同時堅持黨組織在社會組織各項資金扶持中的主導作用，凡上級投入到社會組織的各類資金、項目和公共服務，原則上由鎮村兩級黨組織牽頭落實。通過資金支持，楓橋鎮已有各類社會組織280家，其中鎮級54家、村級226家，志愿者參與人數達2.3萬人，全鎮平均每3人中就有1人參加社會組織。其中有14個社區社會組織，10多個品牌社會組織，類別涉及平安建設、鄉風文明、文化科技等。有力推動了楓橋鄉賢、調解志愿者協會、紅楓義警、娟子工作室等一批成長型社會組織向專業化方向發展。

1.7 圍繞群眾需求導向，老百姓獲得感顯著

在鄉村振興中，社會組織成了推動發展的“助推器”，在楓橋鎮鄉賢理事會的牽頭下，僅引進的各類項目達12個，投資額達35億元。在便民惠民服務中，社會組織成了弱勢群體的“貼心人”，如楓橋鎮義工協會設立的24小時惠民服務熱線，為重度殘疾、60歲以上失智老人、70歲以上獨居老人等弱勢群體提供一鍵呼叫服務，30 min內響應，當天上門服務，2019年已累計服務1 515人次。在矛盾糾紛化解中，社會組織成了群眾的“老娘舅”。心理關愛協會、老楊調解工作室等社會組織參與社區矯正、矛盾調處，2019年幫扶社區矯正人員156人次，參與信訪化解、調解糾紛400多起，成功率達98%。在平安綜治中，社會組織還是平安創建的“排頭兵”，如登上《人民公安報》頭版頭條的“紅楓義警”，是由130余名群眾組成的“新警力”，擁有黨員37名，成了基層平安綜治工作的有生力量。

2 楓橋鎮農村社會組織發育存在的問題

楓橋鎮的農村社會組織雖說在全省跑得領先，但自身的發育還是存在不少問題。

2.1 社會組織培育和作用發揮的整體氛圍還未形成

無論是政府部門還是社會民眾對社會組織概念、作用知之甚少，更多停留在志愿者和興趣愛好團體的認識層面。部分領導干部對現代社會組織、社工等也是一知半解，并沒有把社會組織真正當作社會治理重要力量，缺乏正確的引導和支持。

2.2 社會組織發育層次較低，規模偏小，資金不足

楓橋鎮目前雖然有各種類型的社會組織280家，但普遍規模小，管理不規范，服務層次低。雖然鎮級社會組織會員人數在50人以上的占比有63%，但226家村級社會組織中，人數不足15人的占比近2/3。一些社會組織內部管理與運行機制規范性不強，即使有章程，也是千篇一律，出于應付，流于形式。在財務管理、會員培訓、社會建設方面也沒有相應的規章制度。由于社會組織大都是“低、散、小”，因此社會服務層次也比較低，多數停留在調解、義工、義警服務上，高層次的項目運作、承接“政府購買服務項目”方面的能力明顯不足。樞紐型、支持型社會組織不足，缺乏全方位的引領、指導與培訓作用。

2.3 社會組織專業人才缺乏，激勵機制不足

由于就業環境不理想等原因，應屆高考生第一志愿填報社工專業的比例較低，大部分為調劑生源。由于觀念原因，政策性社工到鄉鎮后，從事工作基本等同于一般性編外人員。同時，農村社會組織的負責人及其骨干，知識層次普遍較低，楓橋鎮社會組織負責人中高中以上學歷占比不到15%。專職社工的薪酬水平長期較低，其待遇無法與其他領域的員工相比。

3 提升楓橋鎮農村社會組織水平與服務能力的對策措施

3.1 加強宣傳，提高決策者與廣大群眾的認識水平

黨委、政府和民政部門要加強宣傳。面向黨政領導、社會公眾、服務對象和從業人員等不同群體，圍繞社會組織的政策法規、理論知識、服務項目和作用成效等進行宣傳策劃，分群體、分類別開展宣傳活動。將社會組織、社工等知識培訓作為公務員初任培訓和各級黨校主體班次的重要授課內容，同時將參與、指導社會組織發展作為培養提拔干部，特別是提拔基層年輕干部的重要衡量標準。創新宣傳形式，通過在社區、廣場、街頭等場所張貼海報、宣傳畫，發放宣傳品，充分運用報刊、電臺、電視臺等傳統媒體和新興媒體——網絡視頻、手機短信、微信等手段增強宣傳的廣度；通過舉辦報告會、座談會、演講比賽和知識競賽等方式增強宣傳的深度；推動形成人人關心、支持、參與社會組織的良好氛圍。

3.2 多渠道培育與引進人才，健全社會組織運行的主體力量

要充分利用社會組織黨校的力量，培育各種人才。首先要培養社會組織專責人員，培訓內容要合理實用。除了黨性教育、黨建業務培訓外，還要傳授社會組織和社工工作的政策法規等內容以及大學社工專業的課程內容，結合基層實際培育公民精神、公益意識，提高公共服務活動組織、策劃等能力。鑒于專職人員少、培養慢的特點，要利用各種現有的業余優秀人才。重點面向退休干部和教師、律師、工商個體戶、優秀村干部等鄉賢群體，通過政府引導和民主選舉等方式，把真正熱心公益事業、有一定組織能力的人員選配到關鍵崗位上來，并定期接受社會組織黨校的培訓。將有一定知名度、較強動員能力的企業經營管理者、知識分子邀請或吸納進社會組織中，擔任顧問或名譽會長，借助其力量推動社會組織開展活動，同時要注重吸引年輕人加入社會組織。在面向基層、面向農村的政策感召下，大學生紛紛奔赴農村就業、創業。因此，黨委、政府也要抓住這個契機，運用住房、薪水、榮譽多種優惠措施，把社工專業的大學生吸取到社會組織隊伍中來。

3.3 完善激勵保障機制，提高專職人員待遇

建議對社會組織的專業技術人員參照執行與相關行業相同的職業資格、注冊考核、職稱評定政策。落實中央、省委關于社會工作人才、社會組織人才的激勵保障意見，完善薪酬體系，暢通其在人才資助申請、保障房申請、享受戶籍落地等方面的渠道。拓寬社會組織議政渠道，提升榮譽感。將社會組織中的優秀人物納入黨代會代表、人大代表、政協委員推薦范圍并提高相應比例。

3.4 扶持樞紐型社會組織，帶動其他社會組織的凝聚力

大力支持鎮村兩級社會組織服務中心建設，扶持樞紐型、專業支持型社會組織。要落實好專人負責組建工作，并將該項工作納入年底相關考核。民政局要給予政策扶持，對登記注冊的支持型、樞紐型的社會組織給予一定的資金獎勵。支持型、樞紐型的社會組織的組建要重點放在鎮街和大而強的行政村層面，鎮街和大行政村要落實主抓職能。要把此項工作列入重要議事日程，同步建立社會組織領導小組，配備專職工作人員，在統籌兼顧各項工作的同時，有意識地培育壯大具有一定基礎的社會組織，讓它們起引領帶頭作用。

3.5 健全社會組織監督管理機制

明確鄉村社會組織日常監管的主體和責任。財政、稅務、審計相關職能部門或站所，依法負責社會組織與其相關專項事務的管理服務。創新監管方式。進一步完善備案、登記、年檢制度，加大經常性實地督查力度，健全等級評估標準化體系，提高服務對象評價指標分值，重點關注社會效應和群眾認可度，對不開展活動、不履行章程規定、不接受職能部門管理的社會組織，實行有序執行退出機制。擴大監管范圍。指導社會組織將信息公開作為法定義務，建立重大事項報告制度和信息公開制度，積極通過媒體、網站等，主動公布重大活動情況、資產財務狀況、接受使用捐贈資助等信息，及時公布年檢結論、評估等級、接受獎勵和懲處等情況。主動接受社會公眾監督，贏得政府和社會各界的信任和支持。

4 楓橋鎮農村社會組織建設的啟示

楓橋鎮農村社會組織建設最大的特點是普及面廣，群眾參與積極性高，政府、社會團體、普通群眾三方協作密切，鎮政府經常召開三級聯席會議，促進工作的開展。并且因為社會組織成立早，問題出現與需求表現也早，因此社會組織根據問題與需求不斷總結經驗、想出辦法、盡力解決問題、滿足要求。三級聯席會議制度與不斷總結經驗、解決問題的做法對其他地區社會組織的運行具有很大的啟示意義。在人才培養上，用建立社會組織黨校來自身培養人才的做法也是有開創性意義的，這種自育與外引兩條腿走路的做法也是值得其他地區借鑒的。