人大預算權配置:從績效原則嵌入到績效審查監督

陳 治

（西南政法大學，重慶 401130）

內容提要:全面實施預算績效管理是建立現代財政制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。在全面實施預算績效管理的目標指引下，各級人大被賦予的預算審查批準權、預算調整權、預算監督權的權力內容有必要基于績效導向進行重新定位。在實踐中，各級人大主導的制度改革，已經促使人大預算權配置從初期績效因素的原則嵌入、借助績效審計監督的外力支持，逐步發展到對績效審查監督的權力作用范圍、權力行使方式與權力運作程序進行系統化和專門化調整的新階段。但是人大對預算績效進行審查監督的權力配置仍然面臨制度供給整體不足、制度路徑缺乏互補、制度體系有失均衡、制度保障亟待強化等問題。應當對人大預算績效審查監督的權力形態作出更為明確的界定規范，優化央地兩極統一化與差異性協調互補的制度路徑，促進權力配置制度體系的內在均衡，強化支撐權力運行的信息保障、程序保障和組織保障。

一、基于績效導向的人大預算權配置制度演化

作為代表人民行使國家權力的法定機關，各級人民代表大會及其常委會在國家治理版圖上一直占據著極為重要的地位。依據《憲法》《全國人民代表大會組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，人大享有組織、促進各方利益相關者民主協商，決定國家或地區重大事務，審批國家地方預算決算等權力。其中，人大預算權是人大法定權力譜系中的重要組成部分，尤其是在財政被定位為國家治理的基礎和重要支柱，進而國家的各項財政收支行動都被納入公共預算約束的時代背景下，需要以財政預算為中心強化人大預算權配置，進而帶動政府行為模式及治理方式的變革。

在傳統意義上，人大被賦予對預決算草案及報告的審查批準權、預算執行過程中改變支出規模或結構的預算調整權、預決算運行過程進行監督的權力，其本質是對政府各項收支行動是否納入預算控制、政府所實施的預算編制執行行為是否合乎相關立法規定、國家的公共資金是否全部用于公共目的等進行合法性、規范性評判并實施問責的權力。對于人大預算權這一傳統內涵的規定，在《預算法》（2014年修正）、《預算法實施條例》（2021年修訂）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）、《國務院關于進一步深化預算管理改革的意見》（國發〔2021〕5號）等旨在細化和充實憲法、組織法基礎性授權的法律法規中均有體現。但是，伴隨著《預算法》“注重績效”原則的確立以及全面實施預算績效管理目標的提出，人大預算權配置的相關制度開始呈現新的演化軌跡，推動人大不僅關注政府收支行動的合法性、規范性，而且要將財政資金使用效果納入審查監督范圍。

（一）嵌入績效因素的人大預算權配置的基本樣態

《預算法》確立了“注重績效”的基本原則，并將重點支出與重大投資項目資金的預算績效情況納入人大法定的預算執行結果審查與決算草案審查范圍中，形成基于績效導向的人大預算權配置的基本樣態。根據《預算法》的規定，人大享有針對特定情形的預算績效情況進行審查的權力，該種績效導向的人大預算權配置具有限定性、具體性和事后性的特點。“限定性”指《預算法》規定的人大預算績效審查監督的對象范圍限定為重點支出與重大投資項目資金的績效情況；“具體性”指人大預算績效審查監督的對象是具體的項目支出行為，排除了對抽象或宏觀層面的政府績效管理制度的審查監督；“事后性”指立足于該項目支出預算執行過程進行績效審查監督，而不包括對事前績效目標設置的審查監督。

（二）借力績效審計的人大預算權配置的外部聯動

除了將績效因素內嵌而重塑人大預算權內涵之外，實踐中還通過整合不同權力配置機制的作用，打造具有績效導向的人大預算權配置格局，實現預算績效審查監督的制度聯動效應。典型的例證是全國人大常委會《關于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》（2015年）以及《關于進一步加強各級人大常委會對審計查出突出問題整改情況監督的意見》（2020年）中確立的人大對審計查出突出問題整改情況的監督制度。其將審計機關對預算執行情況和決算的審計監督權與人大的預決算審查監督權進行整合，通過在人大預決算審查監督過程中應用績效審計監督結果，督促被審計機關對審計查出的預算績效方面的突出問題進行整改，從而達到間接促進財政資金使用績效提升的目的。在該種制度模式下，人大并非直接針對特定的支出范圍或者具體的支出行為進行績效方面的審查監督，而是借助了對預算績效進行審計監督的外部力量，在績效審計做出評判的基礎上附加人大預算權威，督促被審計單位對審計查出問題進行整改。由此，不僅硬化了審計監督的約束效力，促使審計查出結果的跟蹤落實，而且避免了在直接內置績效因素的情況下，人大因專業理性不足而產生的預算績效審查監督的不適應性，通過借力專業的績效審計增強人大預算權的實效性。在此意義上，人大預算權的績效導向更多反映在具有寬泛意涵的“監督”層面，而非限定對象范圍的“審查”層面。當然，也正是由于整合了審計監督的力量，人大預算權在獲得間接監督預算績效優勢的同時，也附著了審計監督固有的事后性局限。整體觀之，這種績效導向的人大預算權配置具有間接性。

二、全面實施預算績效管理背景下人大預算權配置的多維擴展

考慮到過分集中于特定支出范圍的績效嵌入與借力審計監督的外部聯動均有其局限性，國家發布《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），開啟了人大預算績效審查監督的專門化改革新階段，這為績效導向的人大預算權配置提供了新的契機。在此基礎上，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》吸納了人大預算績效審查監督的專門化改革成果，將績效理念和方法深度融入預算編制、執行、監督全過程，構建涵蓋行政預算績效管理權力與人大預算績效審查監督權力兩大分支的全面預算績效運作體系。人大預算權配置的制度背景正式進入“全面實施預算績效管理”階段，在權力作用的對象范圍、權力行使方式以及權力運作程序方面實現了多維擴展。

（一）擴展人大預算績效審查監督的權力范圍

具體表現在：一是對重點支出與重大投資項目預算績效的全過程預算審查。《指導意見》提出人大重點審查監督部門重大項目支出績效目標設定、實現及評價結果應用情況；《湖北省人民代表大會常務委員會關于進一步推進預算績效管理的決定》規定對重點支出、重大投資項目的績效目標設立、績效情況實施重點監督。上述規定意味著人大預算權的作用并非局限于特定環節上，而是全過程體現在項目運行過程中。二是在重點支出與重大投資項目之外擴展人大預算權作用邊界。如從重點支出與重大投資項目擴展到支出總量與結構、部門預算、財政轉移支付、政府債務、收入預算等領域①參見《中共中央國務院關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》。；從一般公共預算擴展到對包括政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算在內的全口徑預算體系②參見《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的指導意見》。；從具體收支行為擴展到宏觀性的政府預算績效管理制度及其整體實施情況。③參見《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》以及部分地方人大頒布的有關推進預算績效管理改革的規定和地方性的預算審查監督條例。如《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》規定各部門、各單位應當實施全面預算績效管理，強化事前績效評估，嚴格績效目標管理，完善預算績效指標體系，提升績效評價質量；《湖北省人民代表大會常務委員會關于進一步推進預算績效管理的決定》規定各級人民代表大會有關專門委員會、常務委員會相關工作機構，應當組織協調對預算績效管理事前、事中、事后全過程監督；《陜西省預算審查監督條例》專章規定預算績效管理監督，要求縣級以上人民代表大會及其常務委員會應當建立健全預算績效管理監督機制，審查監督本級人民政府設定的績效目標，加強對績效運行、績效評價及績效結果應用、績效監控、績效信息公開等方面的監督；《四川省預算審查監督條例》規定縣級以上地方人民代表大會及其常務委員會應當依法對預算績效管理和政府債務管理工作進行監督。權力范圍的擴展，轉變了之前集中于對限定性、具體性的政府預算收支行為的審查監督權力格局，向全過程、全口徑、宏觀性的審查監督權力新格局發展。

（二）擴展人大預算績效審查監督的權力行使方式

在全面實施預算績效管理的背景下，人大預算績效審查監督的權力行使方式不再局限于強制性（強調人大預算權以命令服從方式要求行政機關履行預算相關義務，矯正或者禁止其從事特定預算行為）或者限權性（強調人大預算權行使的目的是限制行政機關預算權）的單一機制，而是擴展為在績效目標設定、績效監控、績效評價、績效結果應用等不同環節吸納信息遞送、溝通反饋等多元化的柔性機制。即便是在強制性或限權性機制上，也為適應全面績效管理改革需要而探索采取新的實施方式，如應用審計監督結果的督促整改機制、強調績效評價結果與預算安排有機關聯的績效約束機制等，以有效實現財政資金的公共性價值作為人大預算權配置的目標定位。一些地方性的人大預算審查監督立法已經啟動多元化權力行使方式的改革探索，《指導意見》在一定程度上亦吸納了典型的地方制度經驗。

（三）擴展人大預算績效審查監督的權力運作程序

與傳統的以合法性、規范性為導向的人大預算權運作程序有所區別，在全面實施預算績效管理的背景下，人大預算權運作程序除了包含一般公眾民主參與的內容之外，還應當提供第三方專業力量介入的法定途徑，以提高人大績效審查監督的專業水準。對此，地方性的人大預算審查監督立法中已經規定專業機構或者相關領域專家參與績效審查監督的方式；在《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》中，也確定了“召開預算績效聽證會”的程序機制，為鼓勵專業力量參與提供了程序保障。

三、全面實施預算績效管理背景下人大預算權配置面臨的制度困境

在全面實施預算績效管理的背景下，人大預算權的作用范圍、行使方式與運作程序不同程度呈現出變革趨勢，并且都依托一定制度安排有序推進，契合黨的十八屆四中全會提出的“重大改革于法有據”、運用法治思維和法治方式推動改革的國家治理法治化方略的基本要求。然而，從相對于行政預算權配置的橫向視角、中央到地方不同層級人大預算權配置的縱向視角、人大預算權自身配置內容的內部視角以及人大預算權配置保障的外部視角觀察，人大對預算績效進行審查監督的權力配置仍然面臨諸多制度困境。

（一）人大預算績效審查監督權配置的制度供給整體不足

從比較行政預算權配置的橫向視角出發，人大預算績效審查監督權配置的制度供給明顯滯后。我國實踐中對預算績效問題的關注始于財政部門主導的財政支出績效評價改革，以此為發端，衍生出包括績效目標設計、績效運行監控、績效評價運用、績效信息公開的制度化預算績效管理體系；承擔具體支出職責的行政職能部門亦從被動接受財政部門的績效評價向積極提升財政資金使用效果，完善部門內部績效管理機制的方向發展。在實踐中，財政部門、支出部門提供了包括部門整體性的預算績效管理規則、項目預算績效管理規則、轉移支付預算績效管理規則、預算運行不同環節（目標管理、指標體系、運行監控、評價管理、結果應用）績效管理規則、財政專項資金預算績效管理規則（如中小企業專項資金、生態環境專項資金、農業農村專項資金等）①如《財政部關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號），《財政部關于印發〈預算績效評價共性指標體系框架〉的通知》（財預〔2013〕53號），《財政部關于印發〈經濟建設項目資金預算績效管理規則〉的通知》（財建〔2013〕165號），《財政部關于貫徹落實中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見的通知》（財預〔2018〕167號），《財政部關于印發〈中央部門預算績效目標管理辦法〉的通知》（財預〔2015〕88號），《財政部關于開展中央政府投資項目預算績效評價工作的指導意見》財建〔2004〕729號等。等在內的實施預算績效管理的系統性依據。

與之相對照，人大預算績效審查監督權配置存在兩方面問題。首先，其制度供給以方向性、原則性、概括性指引為主，作為權力配置核心任務的作用范圍究竟應如何定位尚未得到系統回應，各級人大在實際操作和執行過程中面臨障礙。盡管實踐中一些地方人大在探索預算績效審查監督的可行路徑方面積累了一定經驗，但由于缺乏事前的制度安排，大多停留在試錯性階段，其持續實施乃至推廣運用的可行性尚待進一步觀察評估。其次，支撐該權力運行的規范依據主要為中央的政策性文件，而非國家立法機關頒布的正式立法。在提供宏觀的改革方向指引上，政策性文件具有顯著的功效，尤其是帶有統領全局性的中央重大政策性文件對于國家各級立法機關的立法會產生直接而深遠的影響，一些重要的財稅立法正是在中央頒布重大政策之后推出。但特定主體之間的權力義務或責任的配置更適宜由法律完成，“法律規則是關于權利和義務規定的……具有有效性、強制性、權威性”的治理體系有效運作的基礎。《預算法》上專章規定“預算管理權責”，其實質就是對各級人大及其專門機構、政府及其所屬部門的具體預算權力、義務或責任做出安排，協調不同預算主體之間的關系。在預算績效審查監督上，同樣有必要通過法律規則確定預算績效審查監督過程中人大與財政部門、行政職能部門以及其他參與者的權力（利）、義務與責任。

（二）央地之間的人大預算績效審查監督權配置缺乏互補

基于中央、地方不同層級的人大預算權配置的縱向視角，可以發現在權力配置的制度路徑方面央地之間缺乏互補。在中央層級的立法中，明確賦予人大對預算績效的審查監督權始自于2014年修正的《預算法》，但正如前述，納入審查監督范圍的“預算績效”實際上被限縮為特定對象領域的具體性、事后性預算資金使用情況，這顯然不利于人大預算績效審查監督權在實踐中發揮作用。

在地方層級的立法中，從2014年到2018年中央出臺《人大預算績效審查監督重點拓展指導意見》之前，除個別省級人大與市級人大頒布立法，專門規范政府預算績效管理活動之外①參見《湖北省人民代表大會常務委員會關于進一步推進預算績效管理的決定》《青島市預算績效管理條例》。，上海等九個省級人大頒布預算審查監督的地方性法規②參見《上海市預算審查監督條例》《吉林省預算審查監督條例》《貴州省預算審查監督條例》《北京市預算審查監督條例》《浙江省預算審查監督條例》《重慶市預算審查監督條例》《云南省預算審查監督條例》《河北省預算審查監督條例》《安徽省預算審查監督條例》《青海省省級預算審查監督條例》。，基本上承繼了《預算法》所確定的人大預算績效審查監督的權力配置格局。整體而言，中央層級的預算法確立了預算權配置的基本樣態，但就如何實施績效審查監督，缺乏廣泛的地方制度創新。

在2018年之后，由于政策文件的方向指引，遼寧等九個省級人大頒布預算審查監督的地方性法規③參見《遼寧省預算審查監督條例》《天津市預算審查監督條例》《寧夏回族自治區預算審查監督條例》《內蒙古自治區預算審查監督條例》《四川省預算審查監督條例》《河南省預算審查監督條例》《陜西省預算審查監督條例》《湖南省縣級以上人民代表大會常務委員會預算審查監督條例》《西藏自治區預算審查監督條例》。，反映預算績效審查監督的制度創新內容有所增多，比如設置專章對預算績效管理的宏觀性監督做出規定，但仍然局限于少數省份，甚至不乏存在幾乎未包含任何績效內容的預算審查監督立法個例④參見《湖南省縣級以上人民代表大會常務委員會預算審查監督條例》。，更多地方的制度選擇呈現“路徑依賴”，即圍繞實踐中納入調整較早、實踐經驗更為豐富的重點支出與重大投資項目展開，支出預算總量結構、部門預算、財政轉移支付、政府債務等方面進行績效審查監督的地方性制度創新有限。

預算權的核心是圍繞公共財政資金的投向安排而在相關主體之間進行合理配置，其行使過程往往表現為結合地方政治經濟文化發展的特點，考量具體支出領域、利益相關者的需求做出靈活決定，因而，預算權也具有多樣性、裁量性。這就決定了在人大預算權配置上除了延續“審查監督”這一人大權力的基本內核之外，還應當根據地方性制度背景增補更具體的審查監督權力內容，形成在人大預算權配置路徑上央地兩極的協同互補。事實上，有關人大預算權配置的地方制度創新不乏先例，典型的如人大預算分項審批權、人大預算修正權等，都是地方預算制度創新的產物。在全面實施預算績效管理的背景下，如何將績效因素嵌入人大預算權配置，是一項從觀念革新到制度建構再到細則落地的系統工程，不僅需要在高層級的立法層面做出原則規定，更有賴于在地方層面做出能夠切實回應人大預算績效審查監督實踐問題的制度創新。

（三）人大預算績效審查監督權配置存在制度空白

從人大預算權自身配置的內部視角分析，盡管權力作用的對象范圍已經有所擴展，但相比而言，權力配置的重心仍然集中在針對重點支出與重大投資項目的預算績效審查監督上。以2018年中央出臺人大預算審查監督重點拓展改革文件之后，部分省級人大頒布的九部地方性法規為樣本分析，有八部均涉及對重點支出與重大投資項目的預算績效審查監督，并且人大權力的作用范圍都實現了從績效目標設置、績效運行監控到績效評價結果應用的全過程監督，其中還有四部將其納入“專項監督”“專題評估”“專項審計”范疇，加大審查監督力度，有一部專門規定在政府確定重點支出與重大投資項目范圍前須征求人大意見。與之相對，有五部對支出預算的總量與結構、部門預算、財政轉移支付、政府債務的預算績效審查監督做出規定，但除了一部對政府債券資金使用績效的預算審查監督內容有所明確之外，其余四部僅僅局限于對上述事項做出原則性宣示或者簡單列舉；有七部建立了覆蓋復式預算體系的審查監督機制，但是都沒有直接針對復式預算體系績效做出審查監督的規定。

支出預算的總量與結構、部門預算、財政轉移支付以及政府債務的預算績效審查監督具有不同于重點支出與重大投資項目的特點。例如，對支出預算總量結構的績效審查監督，一方面立足于全局性角度評判預算安排規模、投向的合理性，另一方面強調預算安排與國家宏觀經濟調控總體要求及中期財政規劃發展的可持續性目標相契合，而重點支出與重大投資項目審查監督更側重于局部“聚焦”，并且主要針對預算年度內從績效目標設置、績效運行監控到績效評價應用、績效信息公開的閉環式項目運作系統，無法對跨年度乃至更長周期運行的項目支出績效做出判斷。對部門預算績效的審查監督包含重點支出與重大投資項目的審查監督內容，但同樣不拘泥于此，部門預算整體編制的完整性、支撐重點支出與重大投資項目篩選調整的項目庫建設都是人大預算績效審查監督的重要內容。財政轉移支付與政府債務作為人大批準預算后向社會公開并做重點說明的事項①參見《預算法》第十四條規定。，受到各級人大高度重視，中央出臺人大預算審查監督重點拓展改革的政策文件之后，增加了對財政轉移支付與政府債務績效的審查監督力度。相比于對重點支出與重大投資項目的績效審查監督而言，后者落腳于特定的“項目”，前者與“項目”存在交集，但有更寬泛的行動指向，如財政轉移支付績效審查監督涉及各地區實現財政平衡及基本公共服務均等化的一般轉移支付績效情況。即便針對專項轉移支付績效進行審查監督，也并非狹隘地定位于特定項目，而可能涉及對項目之間清理整合、分地區設置的專項轉移支付整體績效情況等進行審查監督；政府債務績效情況與特定項目運行關系密切，這些債務融資經營的項目也往往屬于重點支出與重大投資的項目范圍，但政府債務本身的績效審查監督同樣有其不可替代的特殊性，政府債務舉借規模結構是否合理、政府償債資金是否充足、政府債務風險是否可控等都屬于人大預算績效審查監督的內容。

由上觀之，現有的集中于重點支出與重大投資項目績效審查監督的權力配置并不能滿足在其他支出領域實施審查監督的實踐需要，權力配置制度體系的內在失衡將不利于人大作為政府預算績效管理的外部監督力量發揮作用。

（四）人大預算績效審查監督權配置的制度保障亟待強化

從人大預算權配置保障的外部視角分析，要實現人大對預算績效的審查監督目標，還有賴于建構一套足以支撐該權力實施的保障制度。而審視現有相關制度，在信息保障、程序保障、組織保障方面均有待強化。能否從財政部門、支出部門及時、準確、全面獲取績效信息，是人大有效行使績效審查監督權的關鍵，也是近年來各級人大為推行強化審查監督職能力圖破解的難題。值得肯定的是，自十二屆全國人大第五次會議明確提出“推進預算聯網監督工作”以來，通過人大預算聯網監督改革實現預算審查監督信息化和網絡化，提升預算審查監督內容的詳實性和時效性，增強預算審查監督的針對性和有效性，已成為各級人大預算審查監督改革實踐中的一項重要內容。在推行績效導向的人大預算審查監督改革之后，人大預算聯網監督因其突出的動態查詢、全程跟蹤的信息優勢又成為新階段人大預算審查監督的技術支撐。但同樣不可回避的是，“聯網”不僅涉及復雜的技術系統的建設維護，更牽扯財政部門、行政職能支出部門、人大專門工作機構等多方主體之間的關系調整，有待建立信息保障制度提供支持。程序保障要求契合全面實施預算績效管理的目標，在人大進行預算績效審查監督過程中支持具備專業理性判斷能力的獨立第三方機構參與。從實踐情況觀察，財政部門主導的預算績效管理已經在促進第三方機構參與程序方面開啟了制度化進程②參見《財政部關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》（財綜〔2018〕42號）。，人大主導的預算績效審查監督的參與程序亟待建構。組織保障直接關乎人大自身的審查監督能力建設，目前有部分地方省級人大設立預算委員會專門承擔預算審查監督職能。在實施績效導向的審查監督改革之后，如何發揮人大自身的組織力量，如何對專設機構的功能定位、行為方式、運作程序等進行制度化建構有待進一步回應。

四、適應全面實施預算績效管理需要的人大預算權配置思路

（一）權力配置法定形態的確認與規范

在全面實施預算績效管理的背景下，解決人大預算權配置制度供給不足的弊端，核心是確定該權力定位及對象范圍。首先，人大對預算績效進行審查監督的權力是人大對政府財政收支事項進行合理性評價進而做出影響預算分配決定的權力，表現為審查監督政府財政收支事項有無設立績效目標，該績效目標是否契合國家與地方的經濟社會發展政策需要，該績效目標是否通過預算收支行為得以實現或者有所偏離，該績效目標如果未能實現或者發生偏離，是否以及如何影響預算分配結果等。相對于既有的人大預算審批權、人大預算監督權，人大對預算績效的審查監督權有其特殊性。人大預算審批權、預算監督權是以預算運行的不同環節作為切分標準，由此形成的預算權力形態。其中，預算審批權集中于預算草案審查批準環節；預算監督權雖觸及預算運行全過程，但因現有立法規定的籠統含糊，其權力的具體內涵并不明確。而預算績效審查監督權，是將人大審查監督權明確植入預算運行各個環節，如對預算編制環節設置績效目標的合理性審查，在預算執行環節，要求政府提交的預算調整草案說明收支執行的績效情況等。因而，預算績效審查監督權是以績效為導向，將特定環節上的“審查權”與籠統概括的“監督權”有機結合，形成全過程“在場”的新的人大預算審查監督權力。其次，權力的對象范圍即是納入績效審查監督的財政收支事項的范圍，按照全面實施預算績效管理改革確定的方向，人大預算績效審查監督的具體范圍定位于全過程、全方位、全覆蓋的財政收支事項：“全過程”意味著事前績效目標管理監督、事中績效運行跟蹤監督與事后績效評價及結果應用監督；“全方位”是指將支出預算總量與結構、部門預算、財政轉移支付、政府債務、預算收入納入績效審查監督范圍；“全覆蓋”是指將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算納入績效審查監督范圍。

（二）權力配置制度路徑的統一化與差異性

人大預算績效審查監督權配置的制度路徑應當發揮央地兩極協調互補的優勢，既注重采取自上而下權力配置的統一化制度路徑，又能保障各地結合自身實際探索具有差異性的制度路徑。

就統一化制度路徑而言，主要適應于確定人大預算績效審查監督權力的對象范圍、權力行使的基本原則、權力行使的目標定位等涉及權力配置的基本事項。誠如前述，盡管在中央的政策文件中列舉出納入績效審查監督的多個財政收支事項，但在地方性法規的正式立法中做法并不統一，權力對象范圍的參差不齊顯然會妨礙不同地方人大預算績效審查監督的實際效果，并且還有大量的地方省級人大尚未制定或修訂審查監督立法，這種狀況遠遠不能適應全面實施預算績效管理的需要。可以通過啟動《預算法》新一輪的修訂，自上而下地推動全國各級人大在預算績效審查監督的權力范圍上做出一致規定，促使尚未完成立法制定或修訂的省級人大根據中央政策文件確定的改革方向，在制定或修訂本省預算審查監督立法時采取一致行動，確定人大預算績效審查監督的權力范圍。人大預算績效審查監督權行使的基本原則可以起到規范約束各級人大預算績效審查監督行為的目的，尤其是在相關實施細則并不明確的情況下，預算績效審查監督權行使的基本原則可以提供方向指引與行為約束，彌補成文立法規定的不足。人大預算績效審查監督權行使的目標定位可以提供輔助判斷各級人大預算績效審查監督行為妥當性的標準，以便確認人大實施績效審查監督的行為是否契合預設目標。因此，預算績效審查監督權行使的基本原則與目標定位都可以作為規范人大預算績效審查監督的基準，應當通過統一化的制度路徑加以規定。

就差異性制度路徑而言，主要體現在對人大預算績效審查監督權范圍的進一步細化、權力行使方式及程序的具體規定上。各省級及市區級人大可以依據全過程、全方位、全覆蓋的權力對象范圍的基本規定，結合本地區實際，尤其是充分利用既有的審查監督實踐經驗或者初步成型的制度模式，探索預算績效審查監督的可行機制。例如，在“全過程”績效審查監督方面，上海市閔行區人大將實踐中已經較為成熟的預算初審聽證程序擴展應用于績效審查監督領域，促使人大代表全程參與績效目標管理監督、績效跟蹤管理監督、績效評價管理監督、績效評價信息公開監督、績效評價結果應用管理監督①參見《閔行區人大常委會關于預算績效管理監督辦法（試行）》。；在“全方位”績效審查監督方面，浙江溫嶺市人大依托其參與式預算的制度優勢，以社會公眾關注的民生支出利益相關性作為確定績效審查監督具體范圍的依據，例如納入2017年-2019年溫嶺市人大常委會預算績效審查監督范圍的包括生態補償專項資金、養老服務專項資金、美麗鄉村建設垃圾分類專項資金等若干民生保障專項資金，這不僅使得中央政策文件中的“重點支出與重大投資項目”有了具象化的實施依據，而且這些民生專項資金往往來源于中央或省級的財政轉移支付，也構成履行相關職能的行政部門預算安排的主要內容，因而該民生專項資金的預算績效審查監督實際上橫跨重點項目、財政轉移支付、部門預算幾個領域，為實踐中推行“全方位”預算績效審查監督提供了地方性制度范例；在“全覆蓋”績效審查監督方面，河南嘗試在統一的運行程序中將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算同步納入人大預算績效審查監督范圍，確保人大對一般公共預算和其他三本預算收支情況及績效信息審查監督的標準一致性，這也為落實全方位人大預算績效審查監督提供了有益借鑒。總之，在權力配置的制度路徑上，一方面應當充分挖掘地方性制度供給的特色，另一方面應進行總結提煉，抽取適宜在中央層級的制度路徑中做出統一規定的部分。

（三）權力配置制度體系的分化與整合

要矯正權力配置制度體系的內在失衡，有必要增加目前處于薄弱環節的支出預算總量與結構、部門預算、財政轉移支付、政府債務等領域績效審查監督的制度供給。人大對于上述薄弱事項的績效審查監督與針對重點支出和重大投資項目支出的績效審查監督有所區別，由于前者針對的事項帶有一定的綜合性、長期性，因而在人大預算績效審查監督上也要求增強其過程性、動態性、持續性。而要達致這一目標，有必要通過專項立法的方式針對薄弱事項的人大預算績效審查監督做出制度安排，此即為權力配置制度體系進行“分化”改革的核心要義。從行政預算績效管理權配置的制度體系看，圍繞財政轉移支付與政府債務的績效行政管理已經形成專門化立法②如《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付的意見》（國發〔2014〕71號）、《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》（財預〔2015〕163號）、《中央對地方專項轉移支付管理辦法》（財預〔2015〕230號）涉及對轉移支付績效評價的基本原則、運作機制、評價結果處理方式、績效目標設定與調整等內容；《地方政府債務信息公開辦法（試行）》（財預〔2018〕209號）、《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》（財預〔2017〕35號）涉及政府債務限額安排的績效標準、政府債務績效評價結果應用等內容。，這對于提升行政預算績效管理的精細化、規范化程度具有積極影響。顯然，在考量人大預算績效審查監督權配置的制度體系時，可以借鑒這一做法。當然，人大預算績效審查監督權配置并未完全獨立于既有的權力配置體系，這里提出的“整合”改革的核心要義即在于強調與既有的權力配置的銜接、協調，如河南省人大針對政府債務的績效審查監督問題，規定“政府因發行債券等提請省級預算調整的，必須明確調整的理由、項目、數額、資金來源和績效目標”，這就將政府債務績效審查監督與既有的預算調整權力配置機制銜接起來，在預算調整程序中行使政府債務績效審查監督的權力，這既吻合預算法上有關政府債務變動納入預算調整程序的基本規定，亦滿足了對政府債務績效進行專項審查監督的制度需要。

（四）權力配置運行保障的補足與擴展

在信息保障上，預算聯網監督的技術優勢應當借助于制度建構轉變為持續性的治理效能，包括確定信息提供的具體范圍、報送標準、報送時限，主體間信息提供與接受、反饋與修正的基本權限，以及問責的方式與程序等問題。目前在一些地方人大預算聯網監督實踐中已在嘗試進行制度建構方面的探索。例如四川省人大預算委員會、常委會預算工作委員會聯合省財政廳等10個省直部門編制的《人大預算聯網審查監督數據信息提供規范》，提供了預算決算、社會保險基金、稅務、國有資產、審計監督和人大縱向監督6項地方標準，分別涉及包含預算決算運行全過程、“四本預算”全覆蓋、項目及政府債務全方位的信息提供標準，分稅種、分級次、分地區、分行業產業的稅收信息提供標準，國有資產、國有自然資源信息提供標準，審計監督信息提供標準，上下級人大常委會聯動監督的信息提供標準，以指導人大預算聯網監督系統建設與應用，規范數據信息報送，實現工作的常態化、規范化，切實解決工作中存在的信息提供范圍不全面、內容不規范、標準不統一等問題。①人大預算聯網監督標準化的“四川樣本”，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/ba77dd9a3c9b468d94be0b6407b173c0.shtml。可以在此基礎上建立更系統化和更具普遍性適用價值的制度規范，包括補充信息提供后的反饋與修正，對不履行相關信息提供義務或者不當使用相關信息者的問責等。在程序保障上，從中央到地方的有關人大預算審查監督的立法中提供了多元化的程序機制，如專題質詢、專題調研、交辦專項審計等，尤其是在地方性法規以及更低位階的市級、區縣級人大制定的審查監督細則中提供了具有操作性的程序保障，例如上海閔行區人大關于預算初審中的聽證規則。有必要對這些多元化的程序保障機制進行總結，以供更高位階的立法吸納完善。在組織保障上，通過專門的組織機構強化立法機關的審查監督功能，這是國際范圍內公共預算改革領域的一個新趨勢，并且大都采取正式立法的形式對專設機構的職能定位、運作程序、與其他機構之間的關系調節等做出規定。我國人大預算績效審查監督權配置的組織保障可以考慮在現有的成立預算委員會的基礎上，通過建立專門的預算委員會運作制度，進一步強化其適應預算績效審查監督需要的專業理性，充實人員配備。