日本應對人口紅利演變的公共政策經驗借鑒

趙 軍 張華峰

（1.遼寧大學，沈陽 110036；2.沈陽航空航天大學，沈陽 110036；3.遼寧省環保集團有限責任公司，沈陽 110161）

內容提要:日本人口紅利演變的軌跡與人口老齡化的發展態勢與我國十分相似，作為人口紅利和老齡化的先行國家，其應對人口紅利演變的公共政策具有重要的啟示作用。本文在分析日本人口紅利演變軌跡與老齡化發展態勢的基礎上，重點探討日本應對人口紅利演變的主要公共政策及其成效，包括就業、生育、社保、教育、財政和科技政策，最后得出對我國的啟示，以期為應對人口紅利演變和老齡化發展提供有意義的借鑒。

一、引言

所謂人口紅利，就是在人口轉變的特殊階段，通過破除一系列政策制度障礙，使有利的人口條件產生了促進經濟增長的額外收益。人口紅利不是自動實現的，在人口機會窗口打開以后，實施適當的公共政策是人口紅利實現、釋放的重要條件。

日本進入人口紅利期早于中國，其人口紅利經歷了形成、實現、減弱直至消失的階段，在人口紅利減弱階段，隨著勞動年齡人口持續減少，老年人口占比不斷增加，人口老齡化開始出現。中國勞動年齡人口占比和總撫養比于2010年分別達到峰值73.27%和谷值36.49%，此后分別走入下降和上升通道，由此第一次人口紅利對經濟增長的貢獻逐漸減弱。與日本人口紅利減弱不能支撐經濟增長相似，2011年中國人口紅利減弱后，潛在經濟增長率隨之下降，人口紅利促進經濟增長帶來的供給過剩逐漸顯現，同時人口老齡化加速發展問題凸顯。日本曾一度是世界上老齡化發展最快的國家，從進入老齡化社會到中度老齡化用了22年，而中國只用了20年。與日本相比，中國的人口老齡化表現出未富先老、發展快速、超大規模等獨有特征[1]。盡管從國別來看，中國和日本的政治體制與經濟發展階段不同，人口紅利分期也不同，但兩國人口紅利演變的軌跡與人口老齡化的發展態勢十分相似，作為人口紅利和老齡化的先行國家，日本應對人口紅利演變而采取的公共政策對中國具有重要的啟示和借鑒意義。

二、日本人口紅利的演變與老齡化發展態勢

（一）日本人口紅利的演變軌跡

1.日本人口機會窗口開啟。從人口轉變的過程看，出生率和死亡率是決定人口轉變的兩個重要指標。戰后，日本的人口死亡率呈U型變化，1947年后持續快速下降，1979年達到最低值6‰，之后逐漸上升。出生率總體呈下降走勢，與中國相似，人口也出現兩次生育高峰期，即“嬰兒潮”。第一次“嬰兒潮”發生在1947年-1949年，受戰爭影響，戰后出生率出現強烈反彈。第二次“嬰兒潮”發生在1970年-1974年，主要受第一次“嬰兒潮”回聲影響，即第一次“嬰兒潮”出生的人口先后達到了生育年齡，出生率短暫增加。第一次“嬰兒潮”后，日本勞動年齡人口持續增加、總撫養比不斷下降，人口機會窗口逐漸開啟。

2.日本人口紅利的實現、減弱與消失。人口轉變理論表明，人口紅利產生于一個有利的人口條件，即勞動年齡人口持續增長，人口撫養比不斷降低。有利的人口條件轉為促進經濟增長的額外收益過程，可以從生產函數 Y=A·F（K，L）=Ka·F（AL）1-a入手分析，產出由資本、勞動和全要素生產率決定。勞動匹配資本創造財富，資本K主要來源于儲蓄，高儲蓄一般可轉化為高投資。勞動L則來源于勞動年齡人口，特別是從農村轉移到城市的剩余勞動力。通過對世界銀行數據計算可得，日本1970年-1992年的年均儲蓄率高達35.17%，為經濟增長和產出所需的資本投入提供了充足的資金來源。同時，日本在戰后典型的二元經濟發展中實現了將農業部門積淀的剩余勞動力向現代工業部門轉移。隨著工業生產能力進一步提高，工人工資的不斷增加，導致城鄉收入差距加大，又進一步推動農村剩余勞動力向城市中心地帶流動。日本以傳統生產要素投入為基礎，通過破除阻礙人口紅利實現的政策制度，使勞動生產要素沿著生產率提高的方向，在產業間重新配置，先由第一產業向第二產業轉移，最終轉移至第三產業，既培育了適當的產業結構，又為農村勞動力轉移提供了充足的就業機會，也為人口紅利實現奠定了基礎。

根據增長貢獻分解法，可將日本相應年份國民生產總值劃分為標準人口結構下的經濟增長和人口結構優于標準人口結構帶來的額外經濟增長即潛在人口紅利兩部分，并計算出潛在人口紅利對經濟增長的貢獻率，通過計算可得日本于1963年開始實現第一次人口紅利，經濟進入高速增長階段。1970年-1978年，第二次“嬰兒潮”造成日本少兒撫養比小幅上升，導致總撫養比的持續上升，第一次人口紅利逐漸減弱，經濟增速也緩慢下降。1979年-1992年，受生育觀念改變造成的少兒撫養比下降和兩次“嬰兒潮”帶來的勞動年齡人口大量增加，日本總撫養比進入持續下降通道，并采取了有利于人口紅利實現的公共政策，成功實現了第二次人口紅利。1993年-2006年，由于生育率長期處于更替水平之下，老齡化程度持續加深，第二次人口紅利逐漸減弱。2007年后日本人口紅利消失，進入人口負債階段，經濟陷入長期停滯。

（二）人口老齡化發展態勢

日本人口老齡化基本與第一次人口紅利減弱相伴而生，并逐漸加劇。二戰后，由于預防醫學和疾病控制的快速發展，生活水平的提高以及對健康的重視，日本國民的平均壽命不斷延長。同時，由于第一次“嬰兒潮”過后實施出生控制政策和60年代后家庭生育觀念的改變，生育率持續下降，這兩方面原因共同導致了老年人口占比和老年人口的絕對數不斷增加。1971年65歲以上人口占比超過7%，日本開始步入老齡化社會。1994年，邁入中度老齡化社會。2007年65歲以上人口占比達到21.49%，步入超老齡化社會。此后人口老齡化程度仍不斷加深，根據2021版《老齡社會白皮書》[2]，截止2020年10月1日，日本65歲以上人口占比達到了28.8%，預計到2047年將達到38.4%，大約每2.6個人中就有1人是65歲以上老人。而勞動年齡人口總數在1995年達到峰值后一直呈持續減少態勢。老年人口增多疊加勞動年齡人口減少帶來許多社會問題，并加重社會保障的財政負擔，造成社會保障費用收支失衡[3]。

三、日本應對人口紅利演變的主要公共政策及其成效

（一）就業政策

第一次人口紅利減弱以后，日本為應對勞動力供給不足及人口老齡化，一方面通過提高勞動生產率彌補勞動力短缺，另一方面，通過制定和調整政策，擴大勞動力供給，鼓勵女性和老年人就業。1985年日本制定《男女就業機會平等法》，規定男女享有就業平等待遇。考慮到女性難以協調工作與家庭的關系，日本制定《育兒休假法》，為女性提供生育保護，促進女性積極就業。在人口加速老化的大背景下，發揮老年人口的作用尤為重要。日本1986年頒布實施《中老年就業穩定法》（后更名為《老年人就業穩定法》），推行延遲退休政策，將退休年齡從55歲推遲到60歲。第二次人口紅利減弱后，2004年修訂《老年人就業穩定法》，將退休年齡從60歲推遲到65歲，保障65歲以下老年人穩定就業。2020年再次修訂《老年人就業穩定法》，實行連續雇傭制度，進一步提高退休年齡上限，明確企業主有義務確保員工工作到70歲。雇傭政策的調整使參加工作的老年人越來越多，2021版《老齡社會白皮書》的數據顯示，2020年60-64歲、65-69歲和70-74歲年齡組的老年人分別有71%、49.6%、32.5%在工作，分別比2010年就業率高出13.9、13.2和10.5個百分點。上述就業政策的實施，有效增加了日本勞動力的供給數量，有效緩解了勞動年齡人口減少和人口老齡化帶來的勞動力供給不足的困境。

（二）生育政策

日本進入老齡化社會后，總和生育率總體呈下降態勢，1992年后生育率一直低于國際上通常認為的“高度敏感警戒線”1.5，落入“低生育率陷阱”。在人口少子、高齡化的雙重壓力下，提高國民的生育意愿成為一項重要任務。為轉變生育觀念，日本政府加大社會宣傳，并先后頒布“天使計劃”、《少子化對策促進基本方針》、新“天使計劃”（2000-2004）。2003年又頒布了《少子化社會對策基本法》，為應對少子化提供了法律基礎和制度保障，明確了應對少子化的基礎方向[4]。人口紅利減弱后，日本更加關注兒童健康成長，對育兒家庭提供一定的經濟援助[5]。1972年建立了兒童補貼制度，并逐步擴大補貼的額度和范圍，目前對0-15歲兒童均給予一定數額的補貼，并推行兒童醫療費用補貼制度。為進一步降低育兒成本及營造寬松的育兒環境，2019年10月起，對政府認可幼兒園的3-5歲兒童及低收入家庭的0-2歲兒童實行免費教育，并提高消費稅計征比例到10%，以穩定財源和保障補貼政策的順利實施[6]。針對育兒家庭所關注的入托難問題，日本又增加托兒所、幼兒園和保育員的數量，提高保育員的待遇[5]。為解除入學兒童放學無人看管的擔憂，日本政府增加財政投入，建立課后兒童教室和課后兒童俱樂部。2007年，日本針對工作和家庭的平衡及人口老齡化導致的護理需求增加等，舉辦了“促進工作與生活平衡的公私高層會議”，制定實現工作與生活平衡的章程和行動指南。2018年又修訂《勞動基準法》《勞動安全衛生法》和《勞動者派遣法》等法律，制定了《工作方式改革法》，規定加班時間上限及實現多樣化和靈活化的工作方式等。此外，日本制定修訂了《育兒休假法》（1995年調整為《育兒護理休假法》）擴大育兒護理假的人員范圍，并放寬休假條件等。

上述鼓勵生育政策的實施，使日本生育率在2005年觸底后反彈，并緩慢增長至2015年。盡管2015年后，生育率又出現小幅下降，但生育率一直在1.4附近徘徊，意味著日本在一定程度上阻止了“低生育率陷阱”的自我強化。

（三）社會保障政策

二戰后，日本開始著手建立社會保障制度，1958年修改《國民健康保險法》，為國民建立公共醫療保險。1959年頒布《國民年金法》，為農民和個體經營者提供養老金，并于1961年實現“全民皆年金，全民皆保險”的全民保險和全民養老金體系。

人口紅利減弱和人口老齡化迅速發展后，日本的社會保障制度面臨養老、醫療、護理等社會保障支出快速上升和社會保障財源枯竭兩大問題[7]。對此，日本對社會保障制度進行了一系列改革和調整。先是于1973年開始推行70歲以上老年人免費醫療政策，后因財政負擔難以承受，又于1982年取消該政策，開始推行全民負擔老年人醫療費用的新政策，并為老年人提供疾病預防、治療、功能訓練等健康服務。2000年實施護理保險制度，以更好地滿足老年人的護理需求。進入超老齡化社會后，老年人醫療費用持續增加，為確保醫療制度的可持續，日本于2008年將《老年人健康法》修訂為《老年人醫療保障法》，建立起早期和晚期老年人有所區分的醫療制度。為實現養老金的全面覆蓋，日本于2017年將養老金參保年限從25年縮短至10年，以解決繳納期限不足而無法享受福利的問題。2020年頒布《養老金制度修訂法》，進一步擴大厚生年金和健康保險覆蓋面，將養老金支付起始時間段提高到60-75歲，以緩解養老金缺口問題，減輕財政負擔，確保養老保險制度可持續。經過持續推進的社會保障制度改革，日本構建起一套比較完善社會保障體系，在人口紅利減弱和人口老齡化不斷發展的背景下，增加了國民的健康人力資本，解決了老年人口和勞動年齡人口的后顧之憂，增加了有效勞動力的供給數量，并刺激了國民消費，對緩解日本少子高齡化危機和對經濟增長的負面影響具有一定的積極作用。

（四）教育政策

日本自明治維新以來，十分重視教育，戰后更是加大教育投入，擴大教育規模，延長國民受教育年限。在第一次人口紅利減弱、第二次“嬰兒潮”來臨的70年代，由于出生人數的大量增加，教育需求加大，日本開始推行第二次教育改革，推行了高中準義務教育和函授教育。此后，為了滿足國民的教育需求及經濟發展的需要，日本不斷擴大高等教育規模，大學數量和在校生人數急劇增加，逐步實現了高等教育的大眾化。隨著女性從繁重的家務中解放出來，繼續學習的需求增加，終身教育開始普及。之后，由于外部環境的加速變化，終身學習的理念引入，日本順勢制定了《終身學習振興法》，教育政策也從終身教育轉向終身學習[8]。自1980年開始，日本確立了“科技立國”戰略，由于產業由資本密集型轉向知識密集型，增加了對高素質人才的需求，于是日本推行第三次教育改革，積極推進研究生教育改革，重點培育高素質創新型人才。同時，為了適應產業結構調整，日本又加大中等職業教育改革力度，重視基礎教育和課程設置的靈活性，使學生具備企業真正所需的綜合素質和職業技能。日本教育政策的調整，為振興日本經濟和提升高新技術創新能力，培養了大批高層次人才，也輸送了大批產業工人和技能型人才，滿足了產業發展和經濟增長對各層次人才的需求。

（五）財政政策

在人口紅利持續減弱后，日本政府通過增加財政投入扶持、給予稅收和貸款優惠等手段，動員企業和社會組織力量，推動養老事業和養老產業快速發展，形成涵蓋老年住宅、老年金融、老年用品、老年生活服務、護理等多種養老產業，超過70%的養老機構能夠實現盈利[9]。為緩解養老金將出現的巨額缺口，在公共年金和企業補充年金的基礎上，日本通過給予稅收優惠政策，激勵個人增加養老儲蓄，分別于2001年和2014年推出個人自愿加入的個人DC計劃（iDeCo）和個人儲蓄賬戶計劃（NISA），參與者在上述退休儲蓄賬戶內的投資收益可部分免稅，并可根據繳費情況，免征一定額度的個人所得稅和居民稅。稅收優惠政策激勵個人養老儲蓄明顯增加，使得日本多年持續下跌的儲蓄率在2013年前后結束了下跌趨勢，開始緩慢回升，并緩解了養老金缺口。日本重視基礎研究投入，通過提供稅收優惠政策和財政補貼，吸引企業投資基礎研究，鼓勵促進企業增強科技創新能力[10]。另外，如前所述，日本在生育、教育、社會保障等方面，還推行了對符合條件的兒童實行免費教育，兒童醫療費用補貼，增加課后兒童看護財政投入，加大教育投入，對老年人口醫療費用和養老金進行財政補貼等政策，保障了鼓勵生育和完善社會保障等政策的落地實施。

另一方面，第二次人口紅利減弱后，日本政府未能正確判斷經濟增長減速的根源，同時應對廣場協議簽訂、美元貶值和日元升值等問題不當，采取了盲目且過分寬松的財政和貨幣政策，以及過度干預的產業政策，導致股市及房地產出現空前的泡沫，并在1992年前后破裂。泡沫危機后日本重啟積極財政政策，增加公共投資，對個人（高收入）和企業采取減稅政策，刺激經濟增長[11-12]。然而，日本勞動年齡人口總數于1995年達到峰值，此后逐漸減少。為應對勞動力不足，日本大規模增加資本投入，以此替代勞動，從而提高了資本勞動比，導致資本深化。由于資本報酬遞減規律的存在，資本回報率下降，全要素生產率也陷入停滯甚至負增長狀態，經濟陷入長期停滯。1990年后，人口老齡化持續加速推進，社會保障支出隨之大幅增加。為應對人口老齡化，政府擴大發行公債，導致財政負擔持續加重[13]。

（六）科技政策

第一次人口紅利減弱后，日本依靠傳統生產要素投入已無法支撐經濟的可持續發展，這一時期日本面臨供給側問題，日本著力加強科技研發和技術創新，將機械技術與IC為代表的電子技術結合，并將節能和環境技術發展作為科技政策的重點之一，大力發展和培育高精尖技術企業，在一般生產部門中也推動知識與技術水平持續提高，推動產業結構從重化工業逐步向知識密集型轉化。“泡沫危機”后，日本制定《科學技術基本法》，提出“科學技術創造立國”的戰略，從引進先進技術向自主創新轉變，制定了五年期的《科學技術基本計劃》，并在第4、5、6期《科學技術基本計劃》中分別提出科技創新政策、“社會5.0”概念和“打造可持續發展且具有韌性的社會，建立綜合知識系統，促進新價值創造和培育面向新型社會的人才”目標，強化促進科技創新的政策體制[14]。這些法律與科技計劃的制定與實施，極大地提高了日本在新興領域的整體科技水平[15]。

四、日本經驗對我國的啟示

（一）加快推進漸近式延遲退體政策的全面實施，有效增加勞動力供給

“十四五”時期，中國即將進入中度老齡化階段，積極有效地應對人口老齡化至關重要。盡管老年人口加重了撫養負擔，但老年人口也是寶貴的社會財富，尤其是健康的低齡老年人，他們在臨近退休的精神與身體狀態可以繼續勝任原有工作，且經過多年工作經驗積累，專業技術與技能水平較高，工作與人生經驗豐富，通過分享和親自指導青年一代，可以繼續發揮傳幫帶作用。目前根據法定退休年齡的現有標準，陸續退休的人口是“60后”和“70后”，他們的人力資本稟賦較高，還可以繼續發揮余熱。借鑒日本的經驗，結合實際情況，為增加勞動力供給和緩解養老保險收支不平衡壓力，在努力保障充分就業的前提下，加快推進漸近式延遲退休政策的全面實施，在老齡化加速發展的條件下，有效增加勞動力供給數量，努力保持數量型人口紅利對經濟增長的拉動作用。

（二）加快“三孩”生育政策的配套支持，避免跌入“低生育率陷阱”

中國在2011年、2013年和2016年年分別推出“雙獨二孩”“單獨二孩”和“全面二孩”生育政策后，出生率在四年間保持在13‰以上，但2017年后持續下降，跌至8.52‰。2020年中國育齡婦女的總和生育率已降到1.3，低于的1.5的警戒線，只是持續時間還不長，但存在跌入“低生育率陷阱”的可能。為進一步提高出生率，緩解人口老齡化，增加后續勞動力供給，2021年中國又推出“三孩”生育政策，但提高政策實施效果的關鍵是要加快落實配套支持政策。要認真落實產假、陪產假等與生育相關的休假政策，合理設置休假時長，提高生育醫療和兒童醫療費用的報銷比例及生育津貼的發放標準。為減輕育兒家庭的撫養教育負擔，應將學前教育納入義務教育范圍，擴大義務教育的普惠性，在工作單位、居住地附近就近適當增設公立托幼機構，著力解決育兒家庭普遍關注的“入園難、入園貴”難題，減輕育兒家庭的托幼需求及經濟壓力。認真貫徹落實“雙減”政策，大力提升校內教學管理質量，全力降低育兒家庭校外培訓時間成本和經濟成本。與此同時，在全社會營造良好的生育氛圍與環境，構建婚育友好型社會，促進育齡家庭生育意愿有實質性提升，避免總和生育率長期低于1.5以下，從而陷入“低生育率陷阱”。

（三）深入推進社會保障制度改革，扶持養老產業快速發展

從日本的經驗看，老年人是重要的消費群體，努力提高老年人收入和消費力，可以進一步釋放老年人的消費能量，因此，中國要持續推進養老、醫療等社會保障制度改革，推動個人儲蓄型養老保險和商業養老保險充分發展，實現養老保險體系更加均衡。堅持和完善養老金穩定增長機制，穩定老年人口的勞動收入和退休金收入，努力增加財產性收入。認真落實養老金全國統籌政策，確保養老金按時足額發放。在社區周邊增加養老機構和服務人員的數量，提高專業養老服務人員的待遇，保障老年人獲得優質的養老服務，解決老年人的后顧之憂。加快護理保險制度在全國推廣，引導個人、社會、企業、政府共同參與，實現長期護理保險籌資渠道多元化，以促進半失能、失能老年人的看護問題得到更好解決。從稅收、融資、公共設施和用地供給等方面給予財政補貼和政策扶持，切實形成養老產業投資的吸引力，促進養老產業健康快速發展。

（四）深化高等教育、職業教育和基礎教育改革，進一步提升人口素質和人力資本質量

教育水平的提升是提高勞動生產率的重要源泉。借鑒日本的經驗，中國應繼續深化高等教育改革，提高教育教學質量，加強人才培養與經濟發展需求的契合度與匹配度，培養一流的創新型、專業型和復合型人才。同時，擴大義務教育的覆蓋面，向學前或高中教育延伸，繼續提高義務教育的普及率，進一步提高勞動年齡人口的平均受教育年限。認真落實“雙減”政策，為培養高素質創新人才提供基礎教育支撐。針對制造業技能人才的缺乏，要深化職業教育改革，提高教育質量和針對性，培養滿足經濟發展所需的各類職業技能人才。完善在職培訓和繼續教育，構建終身學習型社會，持續提高就業人員的綜合素質和職業技能，不斷提升人口素質與人力資本質量，努力發揮質量型人口紅利對經濟增長的拉動作用。

（五）避免“大水漫灌”式強刺激財政政策，提高財政補助資金的精準性和使用效益

一方面，鏡鑒日本，中國要避免“大水漫灌”式的強刺激財政政策和盲目大規模量化寬松的貨幣政策，提升財政投入資金的針對性、精準性和有效性，認真落實財政資金直達機制，加大減稅降費力度，持續深入推進供給側結構性改革，增加供給與需求的契合度與匹配度，加強宏觀經濟政策的逆周期調節和財政、貨幣政策的協同聯動，注重全要素勞動生產率和資源配置效率的提升。另一方面，要完善個人所得稅專項附加扣除政策，切實提高“子女教育”項目的扣除標準，增設“子女撫養”扣除項目，合理設置可扣除年限，至少向前擴展至子女出生時點，進一步降低育兒家庭撫養教育子女的經濟負擔。結合生育率的實際變化，擇機推出“生育獎勵”“生育補貼”等財政補貼政策，切實促進生育率企穩回升。為防止養老金缺口擴大，應通過稅收優惠等鼓勵刺激政策，合理引導社會財富轉向養老保障，切實增加第三支柱養老金儲備，以優化養老金的資金結構。繼續加大對教育的財政投入，將教育列為財政支出重點領域予以優先保障，繼續提高教育支出占財政支出的比例，保證教育財政撥款明顯高于財政經常性收入增長，足額征收教育費附加和地方教育費附加，立足教育薄弱環節和關鍵領域，實施一批重大教育項目，優先保障教師待遇。另外，繼續推行完善鼓勵科技研發和加大研發投入的財政補助政策，繼續落實強化研發費用加計扣除和高新技術企業所得稅減免等稅收優惠政策，加大對基礎研究的財政投入力度，推動原始創新跨越式發展。

（六）認真貫徹落實科技創新政策，持續加強科技研發與技術創新

抓好2022年1月1日起施行的新修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中科技創新要求的貫徹落實，切實加強基礎研究，提升原始創新能力，著力攻關關鍵核心技術和卡脖子技術難關，強化國家戰略科技力量，解決制約國家發展和安全的重要難題。充分發揮市場配置創新資源的決定性作用，建立以企業為主體，市場為導向，產學研深度融合的技術創新體系，完善職務發明獎勵與報酬制度，充分調動企業和專家個人的積極性，進一步提高企業自主創新和科技成果轉化能力。優化區域創新布局，擴大科技開放與合作，營造良好的科技創新環境，弘揚科學家精神和工匠精神。要廣泛應用人工智能、互聯網、物聯網、大數據、云計算等新興技術，大力推動創新要素向企業集聚，深入推進落實《中國制造2025》，構建信息化條件下的產業生態體系和新型制造模式，持續推動產業結構向知識密集型轉變和“中國制造”向“中國智造”轉變。