“三治融合”助推鄉(xiāng)村振興的對策研究
——基于甘肅省清水縣的調(diào)查

高青蕓，劉養(yǎng)卉

（1.甘肅農(nóng)業(yè)大學 管理學院，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅農(nóng)業(yè)大學 馬克思主義學院，甘肅 蘭州 730070）

一、引言

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018 年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出了“自治、法治、德治”相結(jié)合的治理機制，為推動鄉(xiāng)村有效治理提供了最佳方案[1]。2018 年9 月《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》進一步明確“自治、德治和法治”融合的具體路徑，推動“自治、德治和法治”在鄉(xiāng)村治理中的有效實踐。治理有效是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，“三治融合”的構(gòu)建是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要制度支撐[2]。

對于“三治融合”體系的構(gòu)建，學術(shù)界更多的關(guān)注在其對鄉(xiāng)村振興有何價值。孔祥智（2018）[3]認為，中央基于對鄉(xiāng)村治理存在的復雜性的判斷，提出“三治”理念，以實現(xiàn)“治理有效”，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。張新文和張國磊（2018）[4]認為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理模式呈現(xiàn)出基層政權(quán)“懸浮化”、鄉(xiāng)村管理“單一化”、自治組織“行政化”、村支兩委“不在場”與農(nóng)民態(tài)度“冷漠化”等問題，這也是城鄉(xiāng)二元性矛盾和農(nóng)村發(fā)展不充分的癥結(jié)所在。因而要構(gòu)建“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，推進鄉(xiāng)村振興。尹廣文（2019）[5]認為，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的過程中，“三治融合”治理體系有望助力破解治理困境；而“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建需要隨機應(yīng)變，以多種方式開展，包括自下而上的鄉(xiāng)村自主型治理創(chuàng)新實踐、自上而下的國家動員型治理示范和橫向互動的協(xié)同復合型治理建構(gòu)路徑。綜上所述，對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下“三治融合”治理體系的構(gòu)建，學術(shù)界進行了充分的研究并取得了一定的成果。基于已有基礎(chǔ)，以甘肅省清水縣為例，結(jié)合“三治融合”的實際情況，提出自己的思路和建議，對于清水縣解決鄉(xiāng)村治理問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供建議參考。

二、“三治”之間的辯證關(guān)系

（一）自治是基礎(chǔ)

自治是治理的根本。村民自我管理的同時，積極行使自身權(quán)利，潛移默化地將內(nèi)生動力激發(fā)成外現(xiàn)的行動，化被動為主動，使得自治充滿活力。自治一方面符合法治思想；另一方面也推動了德治發(fā)展。

（二）德治是支撐

德治作為一種柔性治理方式，與自治、法治相輔相成。鄉(xiāng)村內(nèi)部的矛盾糾紛是復雜的，僅僅依靠法律來治理往往解決不了背后的實質(zhì)問題。況且農(nóng)村的矛盾糾紛多為瑣碎小事，動用法律解決對于農(nóng)民而言往往成本太高，甚至會傷及村里和氣。而德治作為一種柔性的治理方式，通過道德的勸解解決矛盾，低成本解決問題的同時維持了村內(nèi)的和諧。德治的本質(zhì)就是作為一種滲透的力量將法治與自治的觀念進行傳播，以大眾喜聞樂見的方式使村民對法治和自治觀念產(chǎn)生認同感并付諸于實際行動，在一定的程度上提高了村民的道德觀念和思想覺悟，使自治與法治的理念深入人心。

（三）法治是保障

法治是鄉(xiāng)村治理的保障。隨著新文化的興起和傳播，傳統(tǒng)文化中的糟粕已經(jīng)嚴重阻礙了良好社會風尚的形成，因此不符合時代發(fā)展的內(nèi)容就應(yīng)該剔除。法治能夠有效地維護德治合理和合法的進行，真正的推進善治。此外，在自治的過程中，會出現(xiàn)權(quán)力集中在少數(shù)人的手中形成專權(quán)的情況，而有了法治的保障，國家和村民就可以利用法律進行監(jiān)督，保障自身權(quán)益。

三、清水縣“三治融合”治理現(xiàn)狀

清水縣位于甘肅東南部，屬于六盤山片區(qū)扶貧開發(fā)重點縣。現(xiàn)轄15 鎮(zhèn)3 鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)人口30.4 萬。黨的十八大召開以來，該縣經(jīng)濟持續(xù)增長，城鄉(xiāng)面貌煥然一新。2020 年11 月，清水縣在“2020 中國鄉(xiāng)村振興百佳示范縣榜單”位列第48 名，深入分析其原因，治理極其重要。鄉(xiāng)村振興進程中清水縣如何通過有效治理來實現(xiàn)振興，需要不斷的探索三治融合的治理模式，提升鄉(xiāng)村治理能力，夯實治理的根基。基于此，選取清水縣進行研究，針對清水縣在推進“三治融合”進程中面臨的新問題，提出相應(yīng)建議，期望能夠為清水縣實行有效治理提供參考。

本次調(diào)查基于清水縣18 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的12 個村進行抽樣調(diào)查，較為全面地反映了清水縣鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀。本次調(diào)查男女性別比例分別為48%和52%，其中30 歲及以下20 人，31～45 歲31 人，45～60 歲21 人，61 歲及以上12 人；42人為普通村民，26 人為政府工作人員，19 人為村民組織人員；學歷水平無學歷或小學34 人，初高中28 人，大專及以上23 人。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，清水縣在鄉(xiāng)村治理方面取得了一定的成果，仍然存在自治主體缺位、法治基礎(chǔ)薄弱、德治建設(shè)需進一步加強等問題，具體表現(xiàn)為：

（一）自治主體缺位

經(jīng)過調(diào)查得知，村民幾乎不會主動參與鄉(xiāng)村事務(wù)的管理，78.57%的村民認為治理是鄉(xiāng)村干部的事情，自己沒有權(quán)利管村內(nèi)的事務(wù)；22.6%的村民半年參與一次村內(nèi)的集體會議，據(jù)反映，前往參會的原因更多的是村內(nèi)強制要求不好推脫，對于會議內(nèi)容31.43%的村民表示不關(guān)心，因為村干部講的東西很高深聽不懂。由于多數(shù)村民文化水平低，對于自治的認知水平有限，因此，村民作為自治的主體，主人翁意識并不強烈，自治主體沒有發(fā)揮出有效的作用。

（二）法治基礎(chǔ)薄弱

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，只有31.43%的村民會用法律解決存在的矛盾糾紛，大多數(shù)村民還是會選擇私下或者上訪來解決，其中1.57%的村民表示村內(nèi)會存在暴力手段解決問題的現(xiàn)象。各村對于法律知識的傳播存在普法工作不夠深入，法治文化廣場閑置；法治宣傳活動流于形式等現(xiàn)象。受訪群體中僅有9.14%的村民表示會主動了解法律知識，多數(shù)村民自主學習能力弱，對法條不感興趣。遇到矛盾糾紛，村內(nèi)法律咨詢點不能及時有效地解決問題，以至于矛盾激化，不利于平安鄉(xiāng)村的建設(shè)。由此說明，隨著普法教育的深入，大多數(shù)村民的法律意識有所提高，但仍存在不遵守法律，不依法辦事的情況。

（三）德治建設(shè)有待加強

在德治進程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過舉辦“最美媳婦”“五好家庭”等先進評比活動，挖掘道德模范，吸引有道德、有知識、有鄉(xiāng)土情懷的精英加入鄉(xiāng)村治理的隊伍，探索鄉(xiāng)賢治村的治理途徑，發(fā)揮鄉(xiāng)賢的獨特作用。調(diào)查顯示62.84%的村民認為鄉(xiāng)賢能夠在帶領(lǐng)鄉(xiāng)村向好發(fā)展中發(fā)揮積極的作用。但德治建設(shè)仍存在不足之處，58.57%的村制定了村規(guī)民約，但村民對村規(guī)民約的基本內(nèi)容并不了解，村規(guī)民約也沒有基于村內(nèi)的實際情況制定，73.8%的村民認為村規(guī)民約沒有起到規(guī)范約束作用，形同虛設(shè)。此外，盡管一直在提倡厚養(yǎng)薄葬、遏制封建迷信，但是多數(shù)農(nóng)村封建氣息濃厚，村民眼里神論大于科學；高價彩禮現(xiàn)象屢見不鮮，農(nóng)村社會內(nèi)在風氣不正，實現(xiàn)德治難度大。

四、清水縣推行“三治融合”治理面臨的困境

當前，盡管清水縣在基層自治、法治、德治融合建設(shè)方面取得了一定的成績，但其實踐仍處于發(fā)展階段，存在的問題如下：

（一）對“三治融合”治理理念缺乏認知

“三治融合”是一個有機整體。自治、德治和法治三者相互滲透相互影響。清水縣在推行“三治融合”的過程中致力于打造“民主法治示范村”“文明村”，容易造成偏向于其中一種治理方式忽視其余兩種治理方式，導致“三治”無法進行有效融合而失衡。盡管“三治融合”在鄉(xiāng)村治理體系中處于頂層位置，但是清水縣在鄉(xiāng)村治理中沒有將“三治”進行有效融合，各個基層組織相對較為分散，各司其職缺乏溝通與交流。三治如何開展，如何有效進行融合以實現(xiàn)最大化利益，缺乏專門的行政機構(gòu)和機制來統(tǒng)籌管理。因此在鄉(xiāng)村治理的具體工作中，自治方面村民的自主性得不到有效發(fā)揮；法治德治方面法治精神和道德觀念效用甚微。由此可見，在落實“三治融合”治理體系的具體實踐中，清水縣并沒有理清三者關(guān)系，做到精準把握。

（二）“三治融合”各治理主體能力不足

鄉(xiāng)村干部、村民和鄉(xiāng)村精英作為鄉(xiāng)村治理的主體，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著不同的作用。其一，近年來，清水縣為解決農(nóng)村青壯年就業(yè)問題，與外省人力資源部門對接輸送了大量農(nóng)村青壯年勞動力外出，農(nóng)村剩余人口以老年人和學齡兒童為主，黨組織和村兩委的成員偏向于老齡化，村內(nèi)黨組織成員文化程度低，認知能力有限。在治理方面缺乏靈活的思維，帶富能力弱，無法及時反饋群眾心聲，解決群眾所急，難以應(yīng)對新形勢下的各種復雜問題。與村干部的合作也是時有矛盾發(fā)生，因而部分村出現(xiàn)村支書記罷工的現(xiàn)象，造成鄉(xiāng)村治理工作停滯不前。其二，村干部作為鄉(xiāng)村治理的“旗手”，是推動農(nóng)村工作的重要力量。然而，在實際工作中，據(jù)村民反映有些老干部因循守舊，經(jīng)驗主義思想嚴重，導致干群關(guān)系不融洽；許多年輕干部作為干部群體中的一部分，具有高文化水平和高素質(zhì)的優(yōu)勢，能夠耐心的為農(nóng)民解決問題，但是多數(shù)年輕干部對于農(nóng)村的實際情況缺乏了解，沒有與農(nóng)村建立深厚的感情，任期一到就會離開農(nóng)村；村兩委干部的能力不足也是必須盡快解決的問題。其三，清水縣農(nóng)村自治組織組建不規(guī)范，村民自發(fā)組建民間隊伍，缺乏政府的積極引導和科學的管理流程，往往會因為內(nèi)部權(quán)責不明晰等問題而解散，無法真正發(fā)揮效用。其四，村民作為鄉(xiāng)村治理的主體，根據(jù)調(diào)查得知，37.14%的村民參加會議的頻次僅僅達到了一季度一次的底線要求，在參與鄉(xiāng)村集體事務(wù)上缺乏積極性和主動性，在日常治理中被動的配合村兩委的相關(guān)工作，沒有充分發(fā)揮治理主體的作用，對于管理者的身份缺乏完整的認識。雖然近年來國家一直在鼓勵引導新鄉(xiāng)賢回村參與鄉(xiāng)村治理，但是由于村情和個人的能力有差異。導致鄉(xiāng)賢在清水縣的鄉(xiāng)村治理中參與度并不高，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分村民對于鄉(xiāng)賢存在著負面認識，認為鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理是因為和村內(nèi)的干部有利益勾結(jié)。長此以往，新鄉(xiāng)賢的工作的積極性降低，往往選擇離開。因此，各治理主體在鄉(xiāng)村治理中的作用并未得到充分的發(fā)揮。

（三）“三治融合”運行缺乏制度規(guī)范性

“三治”的有效融合，需要一套成熟的制度體系輔助實現(xiàn)從“事”到“制”再到“治”的轉(zhuǎn)變[6]。自從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以后，清水縣實施了如“實行四級網(wǎng)格化管理、推行社區(qū)135 一線工作法、開展法律顧問進村活動”等，但仍存在部分治理工作流程不規(guī)范、公共服務(wù)體系不完備等一系列問題。具體表現(xiàn)為：其一，村規(guī)民約作為德治的有效參照，內(nèi)容空洞乏味，缺乏實際意義，難以激發(fā)村民參與的積極性和活力，多元主體參與共治也缺乏機制保障，各治理主體定位混亂；對于村干部的獎懲與考核機制缺乏嚴謹性，比如由于村干部的原因造成的工作失誤，在處分及處理程序上缺乏規(guī)范性，導致部分村兩委干部和村民代表工作不合格卻放任自流，甚至出現(xiàn)村干部和村支書記聯(lián)合“罷工”的現(xiàn)象，阻礙了正常工作的進行。其二，德治建立在村民的自覺踐行和優(yōu)秀文化潛移默化影響的共同基礎(chǔ)上，但是由于時代的變遷和新興文化的沖擊，使得村民自發(fā)成立的組織缺乏規(guī)范性。新鄉(xiāng)賢回歸參與治理得不到應(yīng)有的制度保障，待遇機制缺乏吸引力，難以引進高素質(zhì)人才。其三，在清水縣許多農(nóng)村地區(qū)，由于矛盾糾紛排查不夠深入細致，處理糾紛的各部門職責權(quán)限沒有明確的規(guī)定。比如在以往摸底工作中，由于工作人員的疏忽等問題，導致普法工作存在許多盲點，村民由于文化水平的限制不懂法律，不能正確利用法律維護權(quán)益，由此引發(fā)的信訪沖突時有發(fā)生，最終對于自身和社會造成雙重危害。

五、推進清水縣實現(xiàn)“三治融合”治理的對策

（一）加強“三治融合”理念的教育和引導

要想讓“三治”完全融入清水縣鄉(xiāng)村治理當中，首先，就必須讓每一個參與治理的主體了解“三治”的具體概念。黨組織作為鄉(xiāng)村治理的中堅力量，黨的重大方針政策落實與否和其工作的開展有很大關(guān)系。因此，黨組織要發(fā)揮“旗幟”作用，引導黨員和村干部進行學習，由黨員和村干部負責傳授給村民，確保每個村民都知曉“三治”的具體涵義才能展開有效的治理。其次，村委作為村民實現(xiàn)自治的代表，要在加強自身學習的同時，積極組織村民學習“三治融合”相關(guān)的理論知識，以廣大村民喜聞樂見的方式廣泛宣傳“三治融合”的精神實質(zhì)。此外，針對規(guī)模小人數(shù)少的村莊，村干部應(yīng)當入戶宣傳，確保將“三治融合”傳播到位。最后，村民作為治理的主要力量，要積極主動地配合鄉(xiāng)村干部的安排，認真了解“三治融合”，了解自身權(quán)利和義務(wù)，與村干部和鄰里多加交流，提出自己的意見和建議。為清水縣鄉(xiāng)村治理工作節(jié)省了成本的同時，還促進了治理效率的提高。

（二）推進各治理主體的能力提升

第一，注重黨組織的內(nèi)部建設(shè)。對于黨員群體的發(fā)展，要主動吸納致富能手、回鄉(xiāng)青年加入，為黨組織注入新鮮血液，以解決黨員老齡化和后備干部培養(yǎng)問題；加強思想和理論教育，培養(yǎng)一批會管理、懂技術(shù)、愛農(nóng)村、善經(jīng)營的黨員隊伍，提升黨員在組織、宣傳、協(xié)調(diào)等方面的綜合能力，發(fā)揮模范帶頭作用。此外，明確界定村兩委的工作職責，村兩委在聽從政府安排的同時應(yīng)及時反映實際情況，扮演好上傳下達的角色，配合鄉(xiāng)政府實現(xiàn)村內(nèi)有效治理。對于村兩委的日常工作，加強監(jiān)督考核，推進村委會的規(guī)范建設(shè)，防止濫用職權(quán)，做到公開透明。

第二，培育村民的主人翁意識。其一，通過培訓、實踐等方式，鼓勵村民參與治理，明確自身地位，增強主體意識。其二，加強農(nóng)民科技、法治意識的培養(yǎng)，激發(fā)村民的積極性與創(chuàng)造性，培養(yǎng)新型農(nóng)民群體。發(fā)揮層級帶動作用，促使更多的村民參與到鄉(xiāng)村治理中去，其三，實行陽光村務(wù)，將村集體資產(chǎn)、集體經(jīng)濟方面收支進行公布，對于日常會議商議的內(nèi)容，及時公布，保障村民知情權(quán)。

第三，加強自治組織能力建設(shè)。清水縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村內(nèi)存在的非正式組織，形式較為靈活多樣，能夠整合一定的外部資源，對于本村經(jīng)濟、文化的發(fā)展有著一定的推動作用。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府和村兩委應(yīng)對非正式組織加以整合，保留優(yōu)秀組織，制定非正式組織管理條例，將非正式組織內(nèi)的成員納入鄉(xiāng)村治理體系當中，做到人盡其才。

第四，挖掘治理人才，引導鄉(xiāng)賢參與治理。其一，召集鄉(xiāng)村精英回流，完善人才返鄉(xiāng)優(yōu)惠政策，健全激勵保障機制，鼓勵農(nóng)村大學生回村創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，完善大學生人才培養(yǎng)計劃，提升人才隊伍質(zhì)量。其二，開展例如新鄉(xiāng)賢的評選和農(nóng)村道德模范的評選等文化活動，定期對鄉(xiāng)村好人進行表彰獎勵，引導村民崇德向善，培育良好鄉(xiāng)風。其三，弘揚鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化，通過請村里的老人講故事、舉辦文藝匯演、加大對文物古跡的保護、重修村內(nèi)祠堂等方式，傳承優(yōu)秀的鄉(xiāng)土文化，發(fā)揮傳統(tǒng)文化的感化作用。其四，清水縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要將引入新鄉(xiāng)賢、培育新鄉(xiāng)賢、發(fā)展新鄉(xiāng)賢隊伍作為鄉(xiāng)村發(fā)展的任務(wù)。制定一套包括準入、監(jiān)督、獎懲及退出在內(nèi)的完善制度。制定詳細的甄選標準，根據(jù)村莊的實際情況確定成員選拔的標準。為了實現(xiàn)不同群體的利益表達，要注意引進群體的多樣性，在引進的基礎(chǔ)上建立完備的監(jiān)督機制和激勵機制，推動新鄉(xiāng)賢組織合理合法化，有效提高工作效率，促使新鄉(xiāng)賢最大程度地發(fā)揮自身作用。

（三）完善“三治融合”治理的制度體系建設(shè)

完善“三治融合”治理的制度規(guī)范是清水縣實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的保障。以規(guī)章制度的形式將治理體系量化。“三治融合”不是自治、法治、德治的簡單相加，因此明確的機制必不可少。首先，基層政府作為鄉(xiāng)村治理的引導者，應(yīng)調(diào)動村民的積極主動性，讓自治主體充分參與到治理中來。其次，激發(fā)村民對村規(guī)民約的認同感，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委應(yīng)該從思想上重視起來，保留切合實際的內(nèi)容，剔除與村莊發(fā)展不符的內(nèi)容，使村規(guī)民約內(nèi)容合法合理化的基礎(chǔ)上因村制宜，根據(jù)村情民情完善相關(guān)內(nèi)容。對于村內(nèi)環(huán)境臟亂差的，著重點在整治環(huán)境；對于村內(nèi)風氣敗壞的，側(cè)重于鄉(xiāng)風建設(shè)。在緊跟時代的前提下，彰顯地方特色，保障村規(guī)民約的權(quán)威地位。村干部應(yīng)帶頭履行，并實施明確的獎懲機制，做到公平公正，讓村民信服。最后，法治作為三治融合的保障，一方面清水縣要完善農(nóng)村司法所、調(diào)解組織等鄉(xiāng)村法律機構(gòu)的建設(shè)；另一方面要增派鄉(xiāng)村法律顧問，充分發(fā)揮法律顧問在農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)解方面的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要定期聘請縣法院工作者，在村莊內(nèi)開展法律講堂，為村民提供法律援助；一是要加大在村內(nèi)的普法力度，認真開展普法宣傳工作，加強對村民的普法教育。在重大時間節(jié)點的加大法治宣傳教育活動，舉辦“模擬法庭”“法律宣講茶話會”活動，營造法治氛圍增強村民的法治意識。二是要在村內(nèi)樹立起法律的權(quán)威，讓村民意識到法律是保護自己權(quán)利的重要武器。此外還要加強對村干部的培訓力度，組織村干部學習法律知識，以身作則，帶領(lǐng)村民知法守法用法。發(fā)揮黨員干部的帶頭作用，積極在村內(nèi)宣講法律知識，了解村民真實的利益訴求，為村民解決矛盾糾紛，實現(xiàn)矛盾就地解決，推動平安鄉(xiāng)村的建設(shè)。