天津市城市軌道交通TOD模式的SWOT分析

王銀平WANG Yin-ping；鄧振華DENG Zhen-hua

（①天津軌道交通城市發展有限公司，天津 300100；②天津理工大學管理學院，天津 300384）

0 引言

世界各地的重點的城市化與城市更新已將可持續發展納入其治理和規劃，并作為一項基本目標[1]（Global Platform for Sustainable Cities，2018）。針對城鎮化的快速擴張所帶來的城市內基礎供應不足、交通擁堵、環境惡化等后果，可持續、綠色、和諧發展理念下的城市更新越來越受到社會各界廣泛的重視[2-5]。交通導向發展（transitoriented development，TOD）被定義為交通系統和土地利用的一體化，是一種有效的可持續規劃策略[6-8]。

近幾十年來，TOD規劃開始在全球興起，北美、歐洲和亞太地區出現了許多TOD項目[9-11]，同樣TOD模式在中國也欣欣向榮[12-13]。近年來，國家大力支持軌道交通建設，鼓勵探索與創新城市軌道交通沿線空間綜合開發與利用，相繼頒布了《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》、《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》、《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》等，全國各大城市軌道交通相繼掀起建設高潮并紛紛出臺有關政策，為地方加快城市軌道交通TOD開發指明了方向。

以TOD綜合開發模式為引領的城市綜合運營新發展理念將會極大地改變城市發展格局、集約城市空間資源、提升城市消費能級、優化城市產業布局，使城市從原先的“攤大餅”模式轉型到集約化的低碳綠色的城市結構。通過對城市交通沿線進行TOD模式的規劃與綜合開發，構建以交通樞紐、商業和生活為集合的一體化中心，從而形成多中心的城市發展散裝聚點新格局。天津市在新一輪的城市發展建設中，也一直在積極推進TOD引領的新發展模式，全面推動生態宜居城市與美麗天津的建設。

1 天津市城市軌道交通的歷史沿革與基本建設情況

渤海明珠是天津的美譽，并是最早對外開埠的通商口岸。世界各國在鴉片戰爭后，陸續在天津設立租界，民國溥儀偽滿時期是僅次于上海的中國第二大繁華城市。外國人在此設立街區、教堂、市政局、社交俱樂部、跑馬場、游泳館、高爾夫俱樂部等。直到1945年抗戰勝利后才收回了所有租界，現代與上海一樣天津的老城區也保留了部分歐式風格建筑。1901《辛丑條約》簽訂之后舊中國徹底淪為半殖民半封建社會，當時修建有軌電車線路由比利時人提出到1921年已經開通了七條線路年客運量在兩千萬人次，而后成為中國最早擁有公交系統的城市[14]。

天津地鐵首條線路于1984年通車運營，是繼北京之后，中國內地第二個擁有地鐵的城市。自首條地鐵通車運營以來，30余年間天津軌道交通不斷發展壯大，實現了從單線運營向網絡化運營的跨越。截止2021年6月31日，天津運營軌道線路共有6條，線網總長度約232公里，設站143座，日均客流量約150萬人次。此外，還有8條在建線路，總里程為240公里[15]，完全建成后軌道交通的運營里程將近500公里，天津市將正式邁入軌道交通網絡化運營時代。

2 天津發展TOD模式的內生動力

經濟的急速增長帶動中國城市的蓬勃發展，同時也給中國帶來了糟糕的交通堵塞、環境污染、舊城功能退化等所謂的“城市病”。雖然近二十多年來天津市政府在改善城市交通方面投資巨大，但結果不容樂觀，其主要原因是居民日益增長的機動車出行需求與政府提供公共交通供給遲緩之間的矛盾。近年來，天津市政府已經充分意識到，單一的道路建設是不可能解決城市道路擁堵，要想改變當下的城市擴張而產生的交通擁堵、環境污染等問題，天津市政府已于2018年12月，印發了《關于落實進一步加強城市軌道交通規劃建設管理重點任務工作方案》和2019年2月出臺的《關于推進天津市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用實施意見（試行）》，進一步明確了天津市對于土地綜合開發范圍、規劃統籌與控制、土地出讓方式、開發成本分攤、土地一二級開發收益、綜合開發組織領導等方面提出了明確的TOD模式的指導。因此，天津市政府采用TOD模式的內生動力，在于以公共交通沿線為紐帶實現城市空間資源的再配置與集約，為社會公眾提供以公共交通為依托的一體化、多功能社區，使越來越多的社會公眾選擇公共交通，從而促進城市的綠色、低碳、健康、有序的發展，助力天津市經濟良序穩定增長，最終成為“碳中和、碳達峰”的基礎力量之一。

首先，城市土地多功能的綜合開發能促進天津市更為均衡的發展。城市土地多功能綜合開發可使社會公眾再同一社區實現居住、商業服務設施、醫療、教育、購物、物業管理、就業崗位等的滿足，從而減低社會公眾的出行。優良的宜居環境、更多的就業機會、健全的醫療教育保障等，可以吸引不同收入、不同階層、不同年齡的人群融入以城市土地多功能開發而形成的一體化綜合社區中。此外，步行、自行車、公交車等多種低碳、綠色出行方式，可以進一步的促進社會公眾的健康的生活方式，從而緩解了社會公眾的生活與出行壓力。

其次，以地鐵站點為核心進行高密度開發可提高公眾對公共交通的使用率。將居民住宅、辦公、物業、商業設施集約式的分布于公共交通站點一公里范圍內，將使社會公眾優先選擇公共交通，這將緩解相應的交通壓力，促進公共交通的有效使用，另一方面也可降低社會公眾對私人汽車的依賴，有效的實現低碳、綠色的出行。另外，通過公交車站沿線附近的土地集約整合，可以為社會公眾提供更多的公共綠地、花園和綠化步行街道等體育休閑空間。

最后，TOD模式將為天津市經濟發展的提供優良的軟硬件條件。安全、便捷、集約、可靠的公共交通，可使城市人流、物流及信息流實現有效的交換。同時，便利的公共交通能夠促進物資的快速流動，增強區域之間的競爭。TOD綜合開發后的社區內集合了一定密度的人口規模可以提高對零售業的需求，以此減少不必要的區域外交通支出，使社會公眾的消費支出節約。通過公共交通站點及沿線周邊區域的綜合開發，吸引人流、物流與產業流，以此增加公共交通使用率，最終提高公共交通收益。

3 天津開展TOD模式的前景分析

天津在發展以軌道交通沿線為主的TOD模式進行了積極可行的探索，天津站、天津西站、濱海機場站等TOD項目已經取得相應的經驗和教訓。但天津在TOD模式的過程中仍處于初級階段，為此，本階段將使用SWOT方法來分析天津發展TOD模式的優勢、劣勢、機遇與挑戰。

3.1 優勢分析

以TOD綜合開發模式為引領的城市綜合運營新發展理念將會極大地改變城市發展格局、優化城市空間形態、提升城市消費能級，徹底改變過去城市發展“攤大餅”式的單一集中型城市結構，通過在城市近郊區實施TOD綜合開發，形成新的交通樞紐、商業中心和生活中心，構建多中心的城市發展新格局。天津市在新一輪的城市發展建設中，也一直在積極推進TOD引領的新發展模式，全面推動生態宜居城市與美麗天津的建設，積累了相應政策支持額經驗優勢。

首先，綜合開發實施意見相繼出臺。2018年12月，市政府印發了《關于落實進一步加強城市軌道交通規劃建設管理重點任務工作方案》的通知，要求加快推進TOD發展模式。為落實市委、市政府加快我市軌道交通建設的決策部署，拓寬軌道交通建設資金渠道，合理、集約綜合利用軌道交通場站及周邊土地，促進軌道交通與城市建設協調發展，聯合市政府各部門編制了《關于推進天津市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用實施意見（試行）》（津住建發【2019】6號），對于土地綜合開發范圍、規劃統籌與控制、土地出讓方式、開發成本分攤、土地一二級開發收益、綜合開發組織領導等方面提出了明確的意見。

在政策中明確提出：堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，完善政策配套，加強軌道交通場站及周邊土地綜合開發一體化建設進程，提高城市土地資源集約利用水平，優化城市空間布局，創新軌道交通建設投融資模式，實現軌道交通場站及周邊土地綜合開發收益對軌道交通建設運營的反哺，推動軌道交通可持續發展。

其次，重點線路TOD模式經驗可鑒。天津市目前已建成車站中超過20%的車站進行了綜合開發，在規劃設計、功能復合、用地復合、規劃驗收等方面具有一定的實踐經驗。天津地鐵1號線自2002年開始進行更新改造，1號線首次采用創新性的“作價出資”模式，并在營口道站在中國城市軌道TOD發展質量指數站點排名中位列第9。地鐵9號線即津濱輕軌，在兩端城市重點區域的段落進行了綜合開發。地鐵2、3號線相應的也做了8個站點的綜合開發。

3.2 劣勢分析

天津市戰略規劃頂層設計滯后，管理監管部門協調力度不足。城市是一個復雜的巨系統，立足TOD模式的更新城市，綜合資源、人力、物流、產業與商業等因素在公共交通沿線的TOD模式中均衡聚集，是公共交通沿線TOD模式發展的內在動力。對現階段的天津市規劃管理部門而言，相應部門間缺乏相應的協調與統籌，同樣也缺乏合理有效的運作、監管與治理機制，從而制約著天津市有效的城市更新與高效發展。因此，由于整個天津市政府公共管理體系非常繁雜，基于各個部門不同的利益述求和出發點，造成在涉及具體TOD項目的決策時，相互扯皮、互相推諉的情況司空見慣。這種缺乏統籌和溝通的情況，阻礙了天津發展TOD模式的進度。

3.3 機遇分析

圍繞京津冀區域軌道、雙城快速軌道、市域（郊）鐵路和“十四五”建設項目等內容，天津市按照“區域協同、軌道引領、四網融合、便捷換乘”的總體目標，重點從四網融合、區域互聯、市域提速、城區加密和近期建設五個方面開展線網的優化工作。《天津市市域（郊）鐵路專項規劃（2019-2035年）》，于2020年12月17日獲得市政府批復，規劃形成“兩軸七射兩聯”市域線，“兩軸”為津濱線和津濱二線，“七射”為津武線、津薊線（利用既有鐵路）、津寧線、津山線（利用既有鐵路）、津港線、津靜線和濱海線等，強化武清、寧河、靜海等門戶節點功能，打造市域一小時都市圈。“兩聯”為規劃寧武聯絡線和雙湖線，實現與市域軌道的互聯互通。市域（郊）鐵路基本覆蓋了天津市外圍區縣和產業組團，未來科技城、團泊中日健康產業園、津南、大港等均有市域（郊）鐵路覆蓋，線路保證了外圍地區和組團與津城、濱城和綜合交通樞紐的快速聯系。這些線路將有效銜接沿線產業組團與城市主副中心，同時帶動線路沿線的用地開發。

3.4 挑戰分析

隨著天津市經濟社會不斷發展、城市軌道交通規模持續擴張，軌道交通必將成為影響城市發展空間格局的重要力量，但也得受到土地制度、城市規劃方針、投融資模式和商業模式創新方面的制約與挑戰。首先創新土地制度，實現多元開發模式，綜合利用土地，加速天津地鐵沿線土地整體品牌塑造，努力獲取地鐵沿線土地的增值效益。其次統籌規劃天津地鐵沿線的城市規劃制度，通過前瞻性的頂層設計規劃，實現地鐵沿線土地的優先收儲，充分協調、引導和分配參與TOD綜合開發利益主體間的利益分配。再次城市軌道交通沿線TOD模式的投投融資體制的挑戰。傳統投融資體制已經不能完整適應天津當下城市軌道交通TOD模式的運作。有必要引入社會資本，創新多主體合作模式，建立“權、責、利”明晰的投融資管理運行體制。最后來至于商業模式的挑戰。因城市軌道交通TOD模式建成后，是商業、物業和產業將在TOD模式中集聚，如何有效的形成多主體、多方面、多鏈條的融合，形成統一的價值鏈條服務于天津城市軌道交通沿線TOD模式商業運作的不可回避的問題。

4 總結

目前天津在城市軌道交通方面遇到兩方面的問題，一是軌道交通系統本身，而另一方面是城市功能布局不合理，如新建的許多開發區、工業園以及功能單一的住宅區，造成居民工作、生活不便的同時也極大地增加了城市居民的日常交通需求，造成城市交通系統的進一步壓力。這些問題都說明，天津要想解決城市交通的問題，必須從根本上，即從城市功能布局的角度來考慮問題，并將公共交通特別是軌道交通作為城市交通的主體，對私人汽車實行比較嚴格的限制，減少其使用量，這些正是TOD理念的要點所在。因此，TOD模式所提出的理念對于天津市城市規劃、交通發展都具有非常重要的指導意義。

總體來說，TOD綜合開發是保證天津市城市低碳、綠色、可持續發展的重要模式。TOD模式可以節約能源、資源消耗和降低環境污染，并克服與緩解城市交通擁堵。公共交通沿線的綜合開發有助于提高土地、能源和資源的高效利用，并進一步促進社會公眾的公共出行的養成與交流。所以，實施以公共交通沿線為紐帶的TOD綜合開發模式是保證天津城市低碳、綠色、可持續發展的必要條件。