公共價值視域下的高校財務治理

應益華（副教授）

一、引言

高校財務治理是高校財務與大學治理交叉滲透的產物，承擔著財務管理和治理的雙重職責，既具有公共治理的普遍屬性，又具有教育行業的特有屬性，對于確保高校可持續發展具有重要的意義。高校作為系列契約的集合，在其運行過程中，大量的不確定性、信息不對稱以及權責不清等導致了契約的不完備。因此，需要通過特定的財務治理規范各種契約關系的安排，并通過財務治理實現高校戰略目標。由于高校的創辦權和實際辦學權分離，政府作為“所有權人”和“委托人”的身份虛化，主要依賴任命的管理者代行管理職能，而政府對其任命的管理者的晉升具有最終決定權。委托人和代理人的目標和對待風險的態度不一致，需要通過特定的治理機制彌合雙方的差異。在公共管理中，公共價值是一種多維度的存在，也是一套具有解釋能力的語義符號[1]。公共價值理論超越了傳統的市場失靈或政府失靈的二分法，引起了學界和業界的高度關注。公共價值理論與高校財務治理具有較強的契合性，研究公共價值理論下的高校財務治理，有助于重塑高校財務核心流程。

在中國知網中以“高校”和“財務治理”為篇名進行搜索，共發現核心期刊以上論文33篇，形成了較為豐富的成果，但大部分文獻沒有明確的理論基礎，只有少部分文獻圍繞利益相關者視角、產權視角、平衡計分卡展開分析，依然有不少研究問題亟待解答。如：財務治理的邏輯是如何構建的，財務治理的目標是什么？從主體或客體角度對財務治理進行分類是否合適？從公共行政的演進路徑來看，公共價值管理是對傳統行政管理和新公共管理的揚棄，其與公共治理理論在價值上有許多相通之處[2]，缺失對公共價值的關注將導致高校財務治理偏離預期的目標。基于此，本文聚焦公共價值和高校財務治理，嘗試分析公共價值理論與高校財務治理融合的必要性，并探討公共價值視域下的高校財務治理改革，以期進一步豐富財務治理理論，為高校財務治理實務提供借鑒，促進高校公共價值創造。

二、高校財務治理與公共價值的概念

1.高校財務治理的概念。不少學者認為財務治理是提高公司治理效率的一系列財權制衡制度安排[3-7]。如張榮武[8]認為，財務治理是指在股東主導的利益相關者共同治理和相機治理耦合的基礎上，通過財權合理配置，形成財務治理結構、財務治理機制與財務治理環境的良性互動，促進財務沖突協調、財務決策科學化與財務競爭力提升，進而實現財務治理效率最大化的一整套靜態制度安排和動態制度演化。

高校財務治理是借鑒公共管理理論和現代公司制度理論而形成的，用以平衡高校利益相關者之間財務關系的設計和安排，既包括高校內部的財務決策、財務監督和財務執行過程，也包括外部財務治理要素在內部財務治理過程中的嵌入和協同[9]。高校財務治理是大學治理體系的核心，依賴于高校治理所建立的分層財務決策機制，以財權配置（財權有廣義的內涵，既包含存量資源也包含增量資源，而不僅僅是當年安排的預算資金）和資源管理為中心，以財權監督為保障，主要目的是解決利益相關者的利益沖突，從屬并服務于學校治理目標。

2.公共價值的概念。“價值”一詞充滿了語義多樣性，在不同的學科和語義環境下代表不同的含義，大多數情況下源自于需求或感覺[10]。公共價值的概念最初由穆爾[11]在1995年提出，其認為公共部門管理工作的首要任務不是確保政府組織的延續，而是作為創造者，根據環境的變化和對公共價值的理解，改變組織職能和行為，創造新的價值。包國憲和馬翔[12]將公共價值界定為經過社會溝通和政治協商等形式的價值建構機制而達成的公眾集體偏好。周衛華等[13]認為，“廣義上說，公共價值是價值在公共領域的表達，是指客體能滿足不同主體需要所產生的效用。公共價值蘊含在公共部門設計、開發、制造、組織、治理、提供、分配給公眾進行消費和享受的公共產品和公共服務中。狹義上說，公共價值體現在利用政府資產實現特定目的的公共政策承諾中”。公共價值理論實現了“價值理性”和“工具理性”之間的有機平衡，在高校財務治理領域具有十分重要的作用。

就高校而言，公共價值理論超越了傳統公共管理范式所強調的效率效果觀，公共價值既取決于所處的外部環境，也取決于利益相關者（特別是服務接受者及其代表）的期望和感知。期望是一個復雜的個人判斷過程，植根于特定的政治、文化、法律環境中，更是一種價值驅動理念的變遷。服務接受者及其代表的滿意度是衡量公共價值的重要指標，最終取決于所提供服務的數量、質量與服務接受者需求之間的耦合程度。

三、公共價值理論與高校財務治理契合的基礎

1.公共價值理論與高校財務治理的終極目標一致。傳統的科層制采取自上而下的直線型管理模式，更多強調的是投入的合法性。新公共管理采取目標驅動型戰略，注重局部效率和效果的提升，強調的是產出的合法性，但其“泛市場化”的思維容易導致注重短期目標而忽視長期影響，忽略整體價值的提升。目前，高校財務治理正處于“兩期疊加”重疊期，一方面新公共管理的效率觀還未有效貫徹，另一方面公共價值治理要求已經被提上議事日程。公共價值理論是在從工具理性和價值理性角度對新公共管理進行批判和反思的基礎上形成的，代表著公共行政學的前進方向和發展趨勢[14]。根據穆爾[11]提出的“戰略三角形”概念，組織戰略同時包含以下幾層含義：一是規定了組織的總體使命和目標（用重要的公共價值表達出來）；二是指明了支持和合法性的來源，組織可以利用它們來爭取社會的持續支持；三是闡明了組織應怎樣安排和運作以達成目標。可見，良好的財務治理是實現公共價值的重要工具，其本身也是公共價值的一部分，有助于構建健全的財務管理體系，是實現組織戰略的手段，也是組織成功的關鍵。公共價值治理是公共價值理論與公共治理的有機結合，旨在協調利益相關者的利益關系，利益關系的界定不僅僅是為了滿足合法性的需求，更是為了實現價值增值。

2.財務治理理論本身蘊含著特定的價值訴求。高校內部治理體系中至少存在三個層次的委托代理關系：一是社會公眾與政府機構的委托代理關系；二是政府機構與高等學校的委托代理關系；三是高校內部各層級的委托代理關系[15]。多層級的委托代理鏈條決定了受托責任的層次性，在這種背景下，信息不對稱成為一種常態，進一步加劇了委托方和代理方之間的博弈，因此解決利益沖突成為財務治理的首要任務。引入系統論后，相關主體的財務權利得到科學的分配，委托人通過資源配置和預算設定目標，代理人根據設定的目標完成任務并向委托人報告，從這種意義上而言，高校管理者既扮演著代理人的角色，又扮演著委托人的角色。治理體系通過固化的規則（章程、制度）或程序作用于高校微觀的行動單元，而固化的規則或程序需要特定的理論作為指引。公共管理思想和實務總是在回應原有思想和實務的挑戰與不足的基礎上逐步演進的，同時也受到路徑依賴和各種約束機制的影響，新公共管理理念存在的問題被投射到期望通過引入公共價值理論來實現。

任何政策和理論都承載著特定的價值，經濟活動亦是如此。公共價值是一個寬泛的詞匯，其形成取決于兩個因素：特定的環境（包含制度環境、社會環境和自然環境等）、特定的價值判斷。公共價值強調對結果的關注，但并不是忽略對投入、產出和過程的管理，其旨在實現既定約束條件下公共價值最大化的目標。在公共價值理念和財務治理體系相互嵌入的情況下，當面臨激烈的競爭壓力時，高校可從當前的治理環境和治理活動中識別出偏離公共價值的主要原因，并采取相應的措施以尋求治理體系特別是財務治理體系的改進。

3.公共價值的實現需要通過特定的治理機制才能得以實現。公共價值理論是后新公共管理時代管理范式的變革和創新，旨在化解工具理性和價值理性割裂的矛盾，并將公共價值的實現作為其核心目標。公共價值管理范式試圖整合公共行政發展過程中不同范式所恪守的單一價值觀（如傳統公共行政的“效率”、新公共行政的“公平”、新公共管理的“結果”、新公共服務的“服務”等），注重經濟、效率、效果等任務性價值和公平、透明、公民發展等非任務性價值的結合[14]。公共價值總是與特定的時空相關，即便在同一時空，公共價值也可能存在多元性和相對性。為了在多元性、相對性和變動性的價值中尋求共識，并在具體的情景中通過特定的制度建構實現公共價值，公共價值理念與治理之間需要進行互動，財務治理機制也需要不斷根據內外部情況進行調整，以尋求公共價值最大化。從總體上說，可以通過以下方式創造出更高的公共價值：①增加每消耗單位資源產出的公共活動的數量和質量；②降低達到現有生產水平所花費的成本（用金錢或權力來度量）；③使公共組織更好地確定和回應公民的真實需要；④增強公共組織運作管理的公正性；⑤加強其持續回應公共需要和持續創新的能力[11]。

四、傳統高校財務治理存在的問題

治理本身是一種決策過程，使得機構能夠制定政策和目標，并通過特定的方式、方法和手段實現目標。新公共管理理論將源自私營部門的原則、概念、管理控制工具和管理技術整合至公共管理領域，試圖用市場導向的方法解決政府失靈的問題，但因其過于強調工具理性（強調經濟、效率和效果），模糊公私部門的邊界，低估公平、正義、參與、公共利益等的價值而面臨困境，與后公共管理時代注重整合和合作的治理理念存在矛盾之處。公共價值理論對高校財務治理提出了新的要求，但受傳統公共管理思想和新公共管理思想的影響，高校財務治理所存在的財務治理碎片化、缺少統一的價值邏輯、監管體系不完善等問題也逐漸顯現，成為制約高校財務治理效率提升的重要因素。

1.財務治理呈現碎片化傾向。高校財務治理主要是為了解決利益相關者之間的利益沖突，其財務治理模式必須回應政治環境、經濟環境、社會環境、文化環境等的變化，以及學校內部應用的場景，并隨治理環境的變化而修正或重塑。但疊加的利益結構使得高校的治理尤為復雜，加之高校辦學歷史、辦學規模、辦學模式等都存在較大差異，導致高校治理結構呈現出較大的差異。我國高校內部治理結構中存在的一個非常明顯的問題就是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，各項政策、措施之間不系統、關聯性差[16]。高校財務治理的核心是財務管理體制，目前大部分高校在探索由傳統“統一領導，集中管理”的集權式管理體制向“統一領導，分級管理”的分權式財務管理體制的轉變，并基于此產生了“集中管理與分級管理相結合”體制的變形。但應該看到的是，校院兩級激勵和約束機制還未真正形成，更多的是事權的下移，而不是治理權的下移，不同部門追求效率最大化會導致各部門在競爭性資源配置時產生沖突、注重短期績效、重復購置資產等問題，最終導致治理體系的碎片化和學校整體價值的次優化。

2.財務治理體系缺乏統一的價值邏輯。傳統的科層制強調自上而下的行政控制，主要強調分權和制衡。分權和制衡主要是投入的監督和控制，以滿足合法性需求和內部控制要求。新公共管理理論強調借鑒私營部門的管理理念，以績效預算為先導，從傳統的投入導向向產出/結果導向轉變，更多強調“物有所值”最大化，聚焦于局部流程優化（這可能導致總體結果次優化），如通過成本控制（既要注重顯性成本控制，也要注重隱性成本控制）和標桿管理等提升效率，而績效評價側重于投入、產出、結果、成本效益分析，這些工具性價值相對容易衡量，但是容易導致人們忽略需求滿意度、支持性和合法性。Trakman[17]將大學治理分為教授治理、公司治理、受托治理、利益相關者治理、混合治理五種模式，這是從主體或客體方面進行分類的，每種治理模式都有其存在的理論基礎。但由于高校財務治理缺少統一的價值邏輯，高校受傳統科層制的影響，部分強勢職能部門主導了財權分配，導致財務治理與戰略管理吻合度較低，專項資金方面存在多頭管理的現象，無法充分發揮財務治理體系在實現社會結果和創造公共價值中的重要作用。

3.監管體系不完善。高校管理者作為有限理性的行動者，一方面要實現公共價值，另一方面也希望在實現公共價值的過程中實現個人價值，但是公共價值多維性和個人價值復雜性之間存在非完全一致性，從而導致高校管理者為了實現個人價值而偏離公共價值。財務治理最終要借助特定的保障機制才能實現其效果，從這個意義上而言，監管體系是確保財務治理效果的重要舉措。目前高校監管體系包含巡視、紀委監察、審計監督等，但這些監管體系合力不夠，且主要圍繞合法性展開，缺少對全價值鏈（包含“資源投入—提供服務—廣義產出—公共價值實現”四個過程，具體可以圍繞服務對象、服務、信任關系展開）的監管，內部機構不平衡和合作不充分導致摩擦成本等隱性成本不斷上升，在“弱所有者，強管理者”的現狀下會進一步衍生出管理者的機會主義行為和“內部人控制”問題。

五、公共價值創造下的高校財務治理框架構建邏輯

大學存在多種治理機制，不同的治理機制服務于不同的目的并通過管理方法形塑大學核心流程。公共價值理論超越了新公共管理理論狹義的功利主義，彌補了單純強調效率而引起服務碎片化的缺陷，加之公共價值理論與財務治理之間具有天然契合性，為公共價值理論視域下高校財務治理的重構提供了基礎和可能。財務治理作為一項特定治理機制，通過財權配置等決策解決有限資金供給和不斷增加的社會需求之間的矛盾，形成高校財務活動過程的權責關系，在確保高校可持續發展中發揮重要的作用。公共價值旨在實現公平治理、回應性治理和注重結果的治理，財務決策、執行與監督機制是高校主要的財務治理機制。因此，公共價值視域下的財務治理應圍繞公共價值識別、公共價值創造和公共價值管理的邏輯展開。

1.識別公共價值。公共價值理論的核心是“公共性”，即公共部門在人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新、國際交流合作等活動中以公共價值創造作為其最終目標。傳統的新公共管理側重工具理性，公共價值理論促使其向價值理性進行修正，改變了新公共管理“泛市場化”的缺陷，從關注產出向關注目標、行動、產出和結果整個公共價值鏈條轉變。公共價值識別是公共價值創造的邏輯起點，其在一定程度上決定了公共價值的產出水平和公共價值創造的整體績效[18]，有助于確保公共服務提供與主要利益相關者的需求耦合。高校財務治理是一個動態持續的過程，其目標是實現公共價值最大化，這種價值取決于高校需要提供何種服務、在何種程度上滿足何種需求，盡管這種需求更多的是通過描述性角度進行分析的。

公共價值管理理論的核心在于集體偏好（Col?lective preference），它有別于新公共管理中個體偏好的簡單聚集，或者說，集體偏好通過聚集公共價值與新公共管理中的個體偏好來反映公眾需求[19]。公共價值識別是一個復雜的課題，需要借助專業的判斷，而判斷的基礎則來自于利益相關者對高校所提供服務有效性和質量的期望和感知，這種期望和感知與特定的管理情境相關。由于個體偏好的異質性和易變性，使得公共價值并非個體偏好的簡單疊加，而是源于特定內部環境約束和外部環境影響下利益相關者通過互動形成的集體偏好的表達。集體偏好需要通過特定的價值表達機制、民主進程和合法性程序達成共識，并在持續的社會和政治互動過程中得以表述或重新表述，借助學校使命、愿景、戰略、目標得以明確。高校管理者的主要職責是在組織目標和更為廣泛的社會目標聚合中實現工具理性和價值理性之間的適度平衡，回應社會公眾的價值訴求，實現期望的社會結果，并隨著環境的變換而調適。應該明確的是，滿足了利益相關者的需求并不意味著公共價值已經實現，還必須考慮服務提供是否滿足“物有所值”原則，是否遵從內部流程和外部監管的要求，進而在此基礎上通過資源節約、資源挖潛、資源整合、資源開發、資源共享等策略實現高校資源的最優配置。

從“戰略三角形”的定義可以看出，戰略的核心是其必須有公共價值，而對公共價值的認知和表達必須建立在對資源提供者（通常意義上的委托人）、服務接受者（受益者）有價值的事物上，在財權分配過程中必須注重了解資源提供者和服務接受者等主要利益相關者的意見和需求，通過協調等機制實現財權的分配，避免高校戰略和財務治理之間的錯配。通過結果導向公共價值需求的陳述表達和共識導向公共價值偏好的識別，公共價值識別能夠確定個體的個性化偏好和集體的共同需求[18]，有助于管理者在治理過程中做出更好的決策。通過優化治理結構和業務流程、調整治理機制回應內外部環境的變化，通過提升管理水平和服務（或產品）接受者滿意度實現公共價值。

2.明確財務治理主體的責權利。公共價值產生于特定文化群體內部的互動，其中行為者和規則系統構成了公共價值生成的兩大源頭[20]。就高校而言，財務治理主體主要是擁有財權分配或影響財權分配的利益相關者。這些利益相關者既是價值的訴求方，又是公共價值的創造者，其需求和期望構成公共價值具化的空間，受隸屬關系、融資方式、發展戰略、內部決策程序和方式、組織規模、管理層級、管理幅度、管理文化、技術和制度環境等多種因素的綜合影響，最終影響到財務決策權、財務監督權和財務執行權的有效實施。明確財務治理主體的責權利有助于財權分配等決策的落地。財務治理與高校戰略、內部治理流程密切相關，戰略確定后高校治理的主要角色側重于監督和評價層面。

要以研究制度大學章程為契機，明確界定行政權力與學術權力的運行領域[21]，高校財務治理結構必須在章程中得到明確體現。高校實行的是典型的管辦分離制度，政府作為財政資金提供者和管制方，通過政策管制、預算撥款、預決算批復、國庫集中支付、制定收費價格以及其他工具參與到財權配置過程中，對高校資源配置起到關鍵性的作用。高校實行黨委領導下的校長負責制，應充分發揮黨委和二級學院黨政聯席會在財務治理中的核心領導作用，特別是對發展戰略、“三重一大”等事項進行集體決策。以校長為首的行政管理機構主要負責執行權，在傳統的層級治理結構的基礎上嵌入非層級治理機構，形成集體決策機制，并參照上市公司治理結構設立財經工作領導小組，全面統籌高校財務治理相關事宜，下設戰略及風險管理委員會（主要負責對高校長期發展戰略和重大投資項目及風險管理進行研究并提出審核意見）、預算與投資決策委員會（主要負責實施全面預算管理和投資決策的咨詢）、資產管理委員會（主要負責存量資產和新增資產的管理）、績效和考核委員會（主要負責制定高校部門及管理人員的考核標準并組織考核）、審計委員會（主要承擔財務監督責任）等專業委員會。上述專業委員會受學校黨委統一領導，要充分發揮各專業委員會的專長，就必須厘清各委員會與教職工代表大會、學生代表大會、學術委員會、校務委員會、行政管理團隊等其他治理機構的權責邊界，特別是高校治理機構的戰略角色和管理層的管理定位要明晰，明確其議事規則，委員會的構成既要注重專業性，又要保證一定的開放性。

院系是高校價值創造最基本的單元，也是人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承的主要承擔者，要進一步構建責權利對等的校院兩級財務治理體系，就應處理好集權與分權的關系：財權分配既要注重橫向制衡，也要注重縱向分權（校、院、系）的轉變；各職能部門要進一步下放權限，在賦予二級學院辦學自主權的同時，將部分財權下放，并在此過程中分解績效目標，充分調動二級學院在財務治理中的積極性；二級學院也應當成立財務治理的非常設機構，對二級學院財權進行有效配置。

3.強化公共價值預算管理。高校管理者最核心的目標是實現公共價值最大化，公共價值創造以財權配置為基礎，財權配置貫穿財務治理全過程。財務預算作為財權配置的核心工具，通過使用財務語言連接高校戰略和日常活動，其具體扮演著戰略規劃、管理控制和運行控制的角色，是實現公共價值的重要手段，也是高校財務治理的主要抓手。一是，應引入公共價值預算體系，以戰略目標為導向，在預算編制時吸引利益相關者參與到預算編制過程當中，建立公共價值與所消耗資源（而非單純的投入）、流程、產出之間的函數關系，具體可引入投入產出分析、項目評估等工具。二是，在既有資源約束條件下，高校必須對未來進行規劃，綜合考慮各種因素，確定高校發展戰略。以公共價值為導向的公共部門戰略管理有助于擺脫過于管理主義的刻板印象，突破現有狹隘的研究局面[22]。三是，在戰略既定的情況下，通過公共價值預算和中期支出框架將公共價值理念具化到實際行動中，提高資源配置與高校戰略之間的吻合度，為后續進行績效監督和評價奠定基礎。在公共價值視域下，預算管理能力決定了高校財務治理的水平，其管理成效影響到高校的全局。公共價值預算避免了單純財務預算指標可能導致高校價值創造能力損耗的弊端，有助于克服傳統增量預算或零基預算中存在的機會主義行為、預算松弛、追求短期利益等缺陷。高校應對學校內外部資源進行有機整合，強化預算“剛性約束”，充分利用其資源配置和管理職能，在確保經常性項目預算的基礎上，結合資源配置與戰略目標，將資源配置給能夠帶來公共價值最大化的服務或產品，促使資源配置從低公共價值的系統向高公共價值的系統轉移。

4.完善內部控制和監督機制。高校內部治理的本質就是高校內部決策權力在高校內部的配置與行使[23]。由于財務治理體系的不完善，特別是缺少應有的監督和控制機制，導致高校部分領域腐敗問題高發。有效的內部控制和監督是實現財務治理的保障，縱向授權和橫向制衡相結合可以防止權力異化，對公共價值產生正的效應。因此，應進一步完善監督機制，識別和診斷財務管理中存在的舞弊行為，提升財務治理水平，并確保財權配置按照預先設定的目標進行；同時，完善財務治理相關信息披露制度，為財務決策權、執行權和監督權的行使提供信息支撐。

5.建立公共價值導向的績效評價體系。管理的核心問題是價值創造、價值評價和價值分配問題[24]，其中價值創造問題必須借助激勵和約束機制才能解決。公共價值理論并不是對新公共管理理論的完全取代，而是對它的一種揚棄、補充和迭代，其一方面繼承了新公共管理理論的核心，即借鑒私營部門概念、管理方法和工具以增加公共價值，另一方面強調了“公共性”的特征，這就需要分析高校的戰略、行動和結果是否滿足資源提供者和服務接受者的需求和期望。公共價值理論彌補了傳統公共管理效率低下和新公共管理缺失“價值靈魂”的缺陷，其本身也可以作為績效評價的工具。

績效評價體系蘊含著設計者的價值取向，并構成激勵和約束機制的基礎。績效評價不應僅局限在報告視角，還應涵蓋管理視角。績效管理是一個閉環管理系統，通過績效評價、績效報告和績效反饋，將預算執行結果傳導至預算管理的閉環，對高校公共價值創造具有非常重要的指導價值。從管理目標來看，績效指標指向結果（做得怎么樣），它采用基于部門公共事務的責任指標或效果指標[25]。脫離了公共價值的“政府績效”沒有意義，脫離了對政府績效的科學管理去追求公共價值也會造成“績效損失”[26]。績效損失是產出和結果的差距，包含治理缺陷型和價值偏離型兩種[27]。公共價值導向的績效評價體系設計應以公共價值識別為基礎，整合財務績效指標（如經濟、效率和效果等經濟價值）和非財務績效指標（如社會公眾的參與度、獲得感、滿意度、代際公平等社會價值），滿足評估、控制、預算、激勵等需求，以避免高校強調短期產出而忽略長期效果，具體可借助公共價值賬戶、公共價值計分卡、公共服務價值鏈等評價工具，使公共價值從抽象的概念具化到落地過程，實現“點”“面”結合。在公共價值導向的績效評價過程中，既要關注集體偏好的達成，即關注資源提供者、服務接受者等利益相關者的滿意度和獲得感（關注社會價值等視角），又要關注實現既定結果所耗費的資源（關注經濟價值，如部分服務的供應方的選擇）是否符合最優原則并注意結果的滯后性，實現財務管理的精細化和規范化。

6.探索構建公共價值創造網絡治理機制。就高校而言，研究公共價值的終極目標是解決高校為什么存在的問題。高校的主要職能是人才培養、科學研究、社會服務，但高校沒有相應資源和能力獨立完成其應承擔的使命，因此，如何通過復雜的網絡共同體，以資源協同和共享的方式實現公共價值最大化，成為高校管理層必須考慮的現實問題。公共價值強調多元主體的平等嵌入（強調治理結構的網絡化而非線性化或層級）和互動、強調共同治理和合作生產，最終構成利益共同體。針對高校利益相關者眾多且價值判斷存在異質性的情況，應探索構建公共價值創造網絡治理機制。公共價值創造網絡治理聚焦于合作、參與和伙伴關系，具有較強的包容性，突破了傳統管理單向運行和線性思維的弊端，借助多元利益相關者，在民主進程中形成、構建和定義公共價值。

高校網絡治理主體主要包括資源提供者（與高校存在撥款關系的政府，其既是管制者，也是治理的重要關系方；學生；與高校存在融資關系的外部金融機構；捐贈者等）、服務接受者（學生以及雇傭畢業生的各類單位；與學校存在平等合作關系的各類機構，如政府、企業、高校、科研院所等）、服務提供者（教職員工等）、監管部門、評價機構等。治理機制不僅包含責權利的安排，也包含決策的規則和程序，重點是解決財務治理主體的價值沖突問題。財務治理主體有各自的行動邏輯和訴求，在治理過程中承擔著雙重角色，既在財權配置中發揮著應有的作用，又是公共價值的共同創造者。

作為一種特殊的集體決策框架和結構性安排，信任關系的構建是網絡治理的基礎，也是確保合法性以及實現公共價值創造的前提。在公共價值管理的過程中，公共管理者需要將公眾吸引到對公眾偏好的討論的過程中，共同商議問題，而這一對話和討論過程的復雜性，使得效率和民主必須形成合作伙伴關系[28]，網絡治理主體通過合作和互動達成共識，并賦權網絡主體或其代表持續參與到高校戰略、公共價值預算、公共價值導向的績效評價等全過程中。通過網絡治理，利益相關者向公共價值的創造者和合作者轉變，通過資源共享、信息互通以及對跨部門的價值和利益進行協調，形成系統合力，促進合作的廣度和深度，進而化解價值沖突，降低交易成本，緩解信息不對稱，提高高校財務治理的效率，促進公共價值創造。

六、結語

公共管理范式變遷是一個持續的過程，公共價值理論突破了傳統公共理論的約束，強調工具理性與價值理性的有機銜接和適度平衡，已經被社會所認可。構建以公共價值理論為導向的高校財務治理體系，應超越傳統的效率和效果理念，聚焦公共價值的創造和提供。建立健全高校財務治理體系，有利于提升高校公共價值的創造能力，構建治理主體之間的信任機制，進而做出合法性判斷等。盡管公共價值因難于計量（如難以通過財務的語言對產出、結果和其他公共價值維度進行計量）和缺少落地的工具而被詬病，但是公共價值理論為高校財務治理提供了一個更為寬泛的研究視角。高校管理者應樹立戰略思維，圍繞公共價值識別、公共價值創造和公共價值管理的邏輯進一步理順高校財務管理體制，構建公共價值預算體系，完善基于公共價值的財務治理邊界。當然，信息的豐富度會影響到財務治理結構的穩定性，作為高校治理體系的重要組成部分，財務治理的有效實施需要會計信息、內部控制等作為支撐，因此需要提高信息透明度、完善監督機制。

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