研究型金融審計推進國家金融高質量發展的現實思考

王家華（教授），丁文彬

一、引言與文獻綜述

習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，要深化審計制度改革，解放思想、與時俱進，創新審計理念；2021年，審計署強調要堅決做實研究型審計，要深入分析問題背后的體制障礙、機制缺陷、制度漏洞，發揮審計的建設性作用，推動完善制度機制①。面對當前日益復雜的經濟金融形勢，國家金融審計不僅要揭示金融風險，更需要積極開展研究型審計，將研究貫穿于審計的全過程，通過監督揭示問題，通過評價、咨詢等“治已病、防未病”，從而有效推進國家金融治理，促進國家金融制度體系與運行機制的完善，防范化解重大金融風險、維護國家金融安全，實現金融高質量發展。

1.研究型審計的內涵。研究型審計的提出有一個漸進的過程。其最初用于對工作方法的探討。李玲[1]認為，研究型審計主張把問題作為研究對象，以科學嚴謹的態度展開審計工作，既要找出問題，又要研究解決問題的方法。此后，研究型審計上升到探討思想理念的層面。審計署[2]提出，研究型審計是一種科學的研究理念，要積極推進研究型審計，就要轉變審計思路，發揮審計的建設性作用。“十四五”規劃中指出，研究型審計注重創新審計理念與思路，注重在審計時深入研究和把握重大經濟決策部署的出臺背景、戰略意圖、改革目標等根本性、方向性問題。若將以上理念細化到實踐層面，則研究型審計要注重以審計的視角研究審計對象的歷史沿革、發展現狀、改革方向、職責履行、業務運行、管理模式等多方面；注重在全面揭示問題的基礎上，深入分析研究問題，真正做到揭示問題、規范管理與促進改革一體推進①。

2.研究型金融審計與國家金融治理。金融審計是審計機關參與國家治理的重要手段和途徑，以揭示金融業系統性風險、評估金融政策、維護國家安全為重要目標[3]。眾多學者在金融審計推進國家金融治理的問題上進行了深入研究。在審計對象方面，不僅要重視對銀行的審計監督，更要重視對非銀金融機構的審計，關注信息系統安全性[4]；要重視證券市場審計，協同治理市場失靈問題[5]。在審計內容方面，要重視對金融機構的風險導向型審計、對金融機構領導干部的經濟責任履職情況審計、對影子銀行業務和交叉性金融業務的審計，以及對金融監管部門的再監督[6-8]。在審計方法方面，要注重大數據技術和方法在審計監督中的使用[9]；注重有機結合外部監管部門與金融機構內審部門的工作以提升內外聯動的監管效能[10]；注重建立金融安全審計預警系統等[11]。在審計路徑方面，黎仁華[12]提出從宏觀再監督評價機制、中觀調控協調機制、微觀監督預警機制和對金融機構的救援機制四個層面發揮審計維護金融安全的作用；王家華、周子威[13]提出從對外投融資與資本流動審計、金融服務實體經濟政策跟蹤審計、國有金融機構治理審計、跨市場跨行業交叉性金融審計、加強大數據與信息審計技術革新等方面防范化解重大金融風險。

綜上來看，研究型審計把研究置于審計工作中的重要地位，將研究貫徹到政策解讀、審計對象、審計思路、審計方法、審計建議的全流程，在金融審計領域就是要將研究型審計貫徹到金融風險審計、金融監管部門審計、金融機構和金融市場運行審計的各個層面，以達到“防風險、增效益、促改革”的目標。以上研究從不同的角度對金融審計進行了理論拓展與方法創新，但沒有對研究型審計在金融審計中的運用進行系統研究，本文在學者開展研究型審計研究的基礎上，結合國家金融高質量發展的現實需要，就加強研究型金融審計的現實必要性以及如何開展研究型金融審計展開研究，并提出相關的對策建議。

二、加強研究型金融審計的現實必要性

1.研究型金融審計是黨和國家對金融審計事業的現實要求。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上發表的重要講話中指出，要依法全面履行審計監督職責，“促進經濟高質量發展，促進全面深化改革，促進權力規范運行，促進反腐倡廉”（簡稱“四個促進”）。這是新時代黨和國家對審計事業的現實要求。金融審計要促進金融高質量發展，就要通過研究型金融審計提升金融機構產品和服務的質量，提升金融服務實體經濟的效率，提升金融系統的穩定性；金融審計要促進金融全面深化改革，就要通過研究型金融審計揭示問題，摸清問題背后的體制性障礙、機制性缺陷、制度性漏洞，有針對性地提出解決問題的意見和建議，為國家金融治理的科學決策提供及時、客觀、可靠的信息；金融審計要促進金融權力規范運行，就要通過研究型金融審計評價重大方針政策和宏觀調控措施的貫徹落實情況，評價金融資源配置過程中權力的運行過程和結果，開展經濟責任審計問責和責任追究等；金融審計要促進金融領域的反腐倡廉，就要通過風險導向審計，加強審計問題研究，結合專項審計調查等手段，揭示金融運行中的重大腐敗問題，促進金融治理機制體制的完善。可見，研究型金融審計是落實黨和國家關于審計工作“四個促進”要求的重要抓手。

2.研究型金融審計是加強國家金融治理的現實要求。經濟是“肌體”，金融是“血脈”，金融在促進我國經濟增長中的作用是無可替代的。研究型金融審計契合了金融審計加強國家金融治理的現實要求，其強調以系統性、整體性的視角展開研究，發揮審計協同治理作用，減少監管空白和監管套利，推動落實各項金融政策措施。一方面，研究型金融審計契合了防范化解重大系統性金融風險的需要。它強調深入研究審計對象，持續關注重點地區、重點領域、金融機構、金融市場以及跨機構、跨市場的風險狀況，尤其是系統重要性金融機構的風險治理情況，關注其資產質量、經營管理、風險防控、公司治理及內部管理等多方面；持續關注金融風險防控、預警、處置、問責等制度體系的建設情況。另一方面，研究型金融審計契合了提高金融服務實體經濟質效的要求。它強調把握重點，讓資金流入實體經濟的重點領域和薄弱環節，促進信貸結構優化，降低融資成本；強調通過研究提升監管效能，切實推進利率市場化改革和貨幣政策執行、推進多層次資本市場體系建設、推進金融基礎設施建設、完善現代化金融監管體系等，多方面提升金融服務質效，加強國家金融治理。

3.研究型金融審計是審計高質量發展的現實要求。從審計發展來看，研究型金融審計契合了審計高質量發展的需要。在打造“雙循環”發展格局，實現經濟金融高質量發展的新形勢下，金融審計要實現注重揭示功能向注重評價功能的轉型。在國家審計層面，國家金融審計作為國家治理的重要制度之一，要充分發揮“經濟體檢”作用，不僅要進行合法性、合規性審計監督以查錯糾弊，更要關注和揭示金融治理的機制體制問題，完善現代化金融監管體系，提高金融治理績效，實現金融高質量發展。在金融機構內部審計層面，內部審計作為國家審計工作的有效補充和延伸，要實現從“監督導向型”向“服務導向型”的轉變。不僅要開展基于鑒證和稽核職能的確認型審計，規范公司運營控制與行為規則，更要重視基于分析與評價職能的咨詢型審計，通過應用系統規范的方法評價并優化公司風險管理、控制和治理，協助金融機構效率提升與價值創造，從而有效促進審計高質量發展。

三、研究型金融審計工作的主要著力點

1.通過研究型金融審計，揭示國家金融風險。防范化解重大系統性金融風險，維護國家金融安全是金融審計的重要工作目標。為了更好地通過研究型金融審計揭示國家金融風險，需要關注以下方面：一是加強對重點地區、重點領域、金融機構、金融市場以及跨機構、跨市場風險狀況的審計監督。創新研究思路與方法，深入研究被審計對象，在揭示金融業暴露出來的“表象風險”的同時，深入分析表象風險背后金融機構內部控制體系的缺陷、監管政策的疏漏之處。二是通過審計促進金融風險防控、預警、處置、問責等制度體系的建設。加強對金融監管部門的權力審計監督，減小其自由裁量權；定期對銀行體系開展全面風險管理審計，提升風險管理體系的有效性，加強跨境資本流動審計，防范跨境金融風險傳染；加強重大風險應急處置的資金審計，促進風險處置的穩健進行；加強風險處置責任審計，促進風險處置責任體系建設，落實股東、債權人、地方政府、監管部門的責任承擔。

2.通過研究型金融審計，推進國家金融治理。完善國家金融服務體系是高水平國家金融治理的必要條件之一。金融審計應發揮促進國家金融治理的建設性作用。一是加強利率市場化改革和貨幣政策執行情況審計。健全金融市場價格機制，緩解由于管制下的利率、市場化的利率、影子銀行利率的存在造成利率形成和傳導機制的嚴重扭曲，提升人民幣匯率形成機制的透明度及市場化程度。二是加強多層次資本市場體系建設情況審計。我國大力推行股票的發行注冊制改革以提高直接融資比重、優化融資結構，要深化審計研究以促進基礎性制度法規的完善及公司治理結構等改革重難點工作的落實。三是加強宏觀和微觀審慎監管框架的規則制定和政策執行情況審計。既要監管單家機構運營情況，又要推進逆周期監管及金融體系的跨業監管，重點關注系統重要性機構、市場和產品的監管。四是推動現代中央銀行制度和現代金融監管體系建設審計。要延伸中央銀行的職能，使之成為宏觀調控和改革創新的中樞職能部門；要把握好金融創新邊界，加強對金融基礎設施監管的支持，健全管理部門間的監管協調機制，提升監管效能。

3.通過研究型金融審計，提高國家金融效率。金融本質上是通過對資金供給和需求的高效配置來服務實體經濟。為了切實提高國家金融效率，緩解金融業與實體經濟相背離的情況，研究型金融審計的關注重點要落在以下方面：一是落在金融機構對支持實體經濟政策落實審計上。制訂專項審計計劃，著力實施資源配置績效審計、政策責任落實審計、治理機制建設審計等，審計調查金融資源對實體經濟重點領域和薄弱環節的支持情況，以及金融資源對改造提升傳統產業、培育發展戰略性新興產業的支持情況，尤其要加大對新興技術產業、高科技高成長型產業、三農產業、小微企業的審計支持力度，促進產業結構調整和信貸結構優化，增強金融的普惠性。二是落在金融機構經營管理情況審計上。重點關注金融機構資產質量、經營管理、風險防控、公司治理及內部管控等情況，在對信貸資金進行合規性審計的基礎上開展穿透性審計，嚴控資金在金融體系中的自我循環和空轉套利。通過專業化監督與穿透性監管遏制資金在不同金融產品、不同金融體系內的自由流動。

大數據以互聯網作為依托，可以實現人力資源管理的智能化、現代化。企業應用大數據收集、處理和分析人力資源管理信息，能夠及時捕捉企業的內外部運營情況。因此想要在市場競爭中占據有利地位，必須以人力資源管理優化作為先導。

4.通過研究型金融審計，維護國家金融安全。金融安全是國家安全的重要組成部分，維護金融安全關系到國家戰略全局。面對更加不確定、不穩定的外部經濟環境，我國需要切實發揮研究型金融審計的作用，維護國家金融安全。一是做好外匯領域風險管理審計。要切實發揮外匯儲備在調節國際收支平衡及穩定匯率等方面的重要作用，嚴格監管外匯領域的不正當市場競爭、金融機構的決策和管理失誤等引發的外匯風險。對于外匯審計工作，在宏觀層面，要全面摸排各類業務，串聯分析各業務條線，全面掌握風險防范效果以及評估政策落實效果；在微觀層面，要全面摸排業務風險點，通過真實性審計及合規性審計查錯糾弊，通過跟蹤型審計督促整改，深入研究長效監管機制的建立。二是做好數字貨幣風險管理審計。要應用大數據與信息審計技術，提高審計全覆蓋能力，加大對數字貨幣下非法交易、隱蔽資金的審計力度，以及對異常跨境資本流動的審計力度，發揮好審計協同監督維護國家金融安全的作用。

四、推進研究型金融審計工作的建議

1.樹立鮮明的研究型金融審計工作導向。一方面，要建立良好的研究型工作氛圍，使審計人員在工作中更加注重調查、分析、研究，把研究貫穿于審計工作始終。定期組織開展審計人員金融審計業務學習活動，制訂學習培養方案，做好研究型金融審計人才儲備工作。另一方面，要將研究型審計制度化和常態化，加強過程跟蹤，嚴格進行考核評價。要改進考核評價制度，激勵審計人員在金融審計中積極開展項目研究，有針對性地開展審計，把具有典型性和代表性的經濟金融問題當成課題進行調研、分析、求證，精準揭示問題并提出建設性審計建議。要聚焦審計實踐，把健全和完善金融機制體制、防范化解重大金融風險、維護金融安全作為金融審計的最終落腳點。

2.加強對金融審計對象的研究。金融審計對象主要是金融監管部門、各類金融機構以及金融市場，要加強對其的研究。要創新金融審計理念與模式，采用多樣化的審計方式和方法，開展全方位、多層次審計監督，以應對金融機構綜合化、金融業務交叉化、金融產品創新層出不窮的復雜形勢。要運用戰略思維、辯證思維、創新思維和法制思維等，全面把握各項金融活動和各類金融風險審計事項涉及的改革方向、目標路徑和政策措施；對易造成系統性風險隱患的問題（如跨境資本異常流動、影子銀行、結構化金融產品等）開展課題研究，發揮審計的專業性和穿透性監督優勢，厘清風險資產、確認風險責任，守住不發生系統性金融風險的底線。

3.將研究型審計貫穿于金融審計工作全流程。要將研究貫穿于金融審計計劃立項、實施、建議、法規審理、成果開發等審計全流程，全面提高審計質量。審計立項前研究先行，慎重選題。審計實施前，深入開展審計專項調查工作，做好統籌安排，提升審計研究效率。在審中階段，深入研究審計對象各方面的特征，做到重點突出、精準審計；注重研究取證的完整性和規范性，充分研究審計證據；深入挖掘多發性問題背后的本質，積極收集并消化相關信息，提高分析深度。在審后階段，精確揭示問題，提出整改清單；深度分析表象問題背后的金融治理機制體制原因，提出建設性審計建議。在審計成果開發階段，加強綜合分析研究，形成高質量的審計專報和綜合報告，從而服務于宏觀決策。

4.建立健全研究型金融審計工作落實機制。一是及時研究決策部署。研究黨中央對審計對象及所在地區、行業、領域的金融決策部署和戰略安排，明晰國家政策背后的政治意圖、戰略考慮和實踐要求，沿著“政治——政策——項目——資金”路徑開展研究。二是建立工作機制，把研究貫徹于金融審計工作全流程，開展項目可行性研究，深入論證實施項目；完善審計對象資料庫，定期歸納分析并融入最新研究成果，建立滾動審計項目庫；推動課題研究機制建設，透過現象分析本質，提高研究深度；完善審計項目后評估制度，提高審計成果的質量。

【注 釋】

①來自侯凱審計長在2021年審計署集中整訓時的講話“關于做實研究型審計”。

【主要參考文獻】

［1］李玲.南京特派辦李玲特派員談研究型審計［J］.中國審計，2011（2）：13～17.

［2］審計署.審計署關于印發全國審計機關2021年度工作要點的通知.審政研發［2021］6號，2021-01-15.

［3］潘博.金融審計理念的新探討——從國家治理的角度認識金融審計［J］.審計研究，2012（5）：8～13.

［4］審計署金融審計司課題組，袁野，呂勁松等.審計機關在維護國家金融安全方面發揮作用的機制與路徑［J］.審計研究，2010（1）：18～22.

［5］審計署金融審計司課題組，呂勁.審計機關在防范系統性區域性金融風險方面發揮作用的機制研究［J］.審計研究，2015（4）：22～27.

［6］張平.政策性金融績效審計研究——基于政策性金融績效審計實踐的思考［J］.財政監督，2012（3）：55～57.

［7］徐凱.國際金融危機背景下加強國家金融審計的再思考［J］.新金融，2011（11）：22～27.

［8］王家華，蔡則祥，曹源芳.影子銀行風險的“蝴蝶效應”與審計治理機制——基于互聯網金融業務的研究［J］.經濟問題，2017（1）：67～72.

［9］徐超，陳勇.大數據技術與方法在審計監督中的應用研究［J］.數量經濟技術經濟研究，2021（5）：135～153.

［10］趙汝林，貝文嬿，王維，黃永哲.外部監管—內部審計聯動與商業銀行監管有效性研究［J］.金融監管研究，2018（4）：101～110.

［11］曹源芳，蔡則祥，王家華.跨市場資產管理業務的風險控制與政府審計［J］.山西大學學報（哲學社會科學版），2017（1）：109～114.

［12］黎仁華.政府審計維護國家金融安全的實現機制［J］.管理世界，2010（2）：175～176.

［13］王家華，周子威.國家審計防范化解重大金融風險的作用機理與路徑選擇［J］.經濟問題，2020（11）：124～129.