預算平衡的制度困境與財政可持續優化路徑

梁文莉 岳紅舉

（1.廣東開放大學，廣州 510091；2.河南大學，開封 475004）

內容提要：預算平衡面臨收入預期性與支出剛性、部門利益與中期財政規劃、中央與地方財政分權，以及收入結構異化等制度困境，危及財政的可持續性。預算審核的重點轉向支出和政策拓展，并不意味著對預算平衡的替代，財政可持續目標重構了預算平衡的定義，跨年度預算平衡契合了預算的國家治理地位，具有財政可持續的控制功能和績效管理功能。立足于積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續，預算平衡的重點將是跨年度的預算平衡、財政資源的動態監控和績效管理的收支一體化。

一、引言

為應對逆全球化對我國經濟發展的沖擊，自2018年開始，大規模的減稅降費開始實施，加之中美貿易摩擦、新冠肺炎疫情全球蔓延等諸多不確定因素增多，經濟下行壓力增大，中央要求積極的財政政策更加積極，在2018年減稅降費1.3萬億元的基礎上，2019年和2020年又陸續分別減少2.36萬億元和2.6萬億元。連續幾年的大規模減稅降費使得我國財政狀況面臨收入減少和支出剛性的雙重壓力，尤其是地方財政可持續面臨巨大挑戰。2021年我國《政府工作報告》雖未提出明確的減負總量，但減稅降費依然是當下財政政策的主基調。在減稅降費政策持續實施引發預算收入下降的同時，又遭遇地方政府債務激增導致的預算赤字上升，財政可持續面臨減稅降費與更可持續之間的矛盾。作為當前國際上維持財政可持續工具的主導規則（吳進進等，2021），預算平衡既可以為一定時期財政收支總量平衡提供政策指引，又可以為財政收支結構提供優化路徑，不失為一種維持財政可持續的有效手段。本文立足于預算平衡理論，首先分析預算平衡的制度困境，其次闡釋財政可持續目標對預算平衡定義、控制功能、績效功能的重構，最后提出路徑優化的相應措施，保障當前更加積極的財政政策提升效能，更加注重精準、可持續。本文試圖從以下方面展開創新：一是闡釋預算平衡對財政可持續的控制功能，提出結構平衡、項目平衡和規劃平衡建議，深化了跨年度預算平衡理論。二是闡釋財政可持續的預算績效管理功能，并基于財政作為國家治理的基礎和重要支柱的基本地位，夯實財政資源動態監控的價值理性。三是擴展績效管理理論，將預算收支一體化納入全面績效管理，增強財政可持續的技術理性。

二、預算平衡的制度困境

當預算總收入難以應對總支出，出現持續性財政赤字，財政可持續性便面臨債務危機的可能。阿根廷正是由于債務問題和多年的財政赤字，至今未能走出財政危機的陰影，也錯過了經濟社會發展的良機，歐元區債務危機也使財政緊縮成為核心議題（Reinhart et al.，2010）。在經濟發展進入新常態之后，我國也面臨收入降低和支出增加的雙重矛盾，財政可持續性已經成為中國預算面臨的最大挑戰（馬駿，2013）。

（一）收入預期性與支出剛性的矛盾

預算本就是對特定時期政府收支的預測，針對強制性收入沒有拘束力，也不能課以財政執收部門強制征收的法律效力，收大于支或者支大于收、收支不平衡必然成為常態。新《預算法》順應財政客觀規律和對稅收法定原則的尊重，已經將預算收入設定為預期性，當支出剛性面臨收入預期性，年度預算勢必出現不平衡狀態。一方面，法定支出的剛性約束肢解了預算的統一性。法定支出本意是通過法律的強制性規定，保障特定基礎性事業的優先發展，或者采用與GDP增長掛鉤，或者與財政收入掛鉤等方式，要求財政支出按照固定的比例傾斜支持。當前，法定支出的方向主要分為教育、水利、科技等領域，相關法律規定主要包括《教育法》《農業法》《科學技術普及法》等。由于此類支出具有法定依據、比例確定等特性，影響了預算的平衡配置功能。

另一方面，賦權型支出變相地使預算支出只能增不能減。賦權型支出是指由于某種財政支出項目已經深入人心，普遍被認為是一種權利的強制性支出，國家應承擔道義上的責任。“當賦權型支出演變為一種權利時，事實上在預算中就沒有可商討的余地了”（艾倫，2001）。比如民生支出中的扶貧專項資金，就具有支出剛性。為實現中共中央提出的2020年的脫貧目標，2017年的《政府工作報告》就明確提出，“中央財政專項扶貧資金要比去年增長30%以上”。在資金總量既定的條件下，為了確保扶貧資金的確定性，必然需要以其他能夠自由裁量的支出縮減為代價。誠如希克（2001）所言：“剛性的賦權型支出在支出中所占的比重越來越大，預算究竟還有什么用處，預算是否還有一個未來？”

（二）部門利益固化與中期財政規劃的矛盾

尼斯坎南認為，作為政治市場的經濟人，相對于間接管理國家的政治家，官員具有相對的信息優勢，具有預算最大化的動機，因為隨著預算規模擴大，官僚的效用也越大，而且通常能實現預算最大化，導致預算赤字規模無限擴張。財稅實踐中，雖然零基預算編制模式從理念上更為合理，更能有效反映客觀環境的變化，但馬駿等（2014）在研究我國的預算模式后，發現零基預算并沒有改變預算結果，由于部門預算編制逐漸形成了穩定的財政資金分配格局，以“基數+增長”的漸進式預算模式依然是當前部門預算通常采用的基本模式。零基預算更多是一種理念上的替代，而非實操，是一種“讓人們擯棄基數加增長的預算模式的一種教育手段”（牛美麗，2010）。

雖然為了強化預算的中期控制，自2015年開始，我國逐漸實施中期財政規劃，意圖通過編制三年滾動預算，使年度預算、中期財政規劃與國民經濟發展五年規劃相銜接，但仍面臨重重困境。中期財政規劃不具有強制約束力，類似于政府部門的內部計劃，不但難以銜接國民經濟社會發展五年規劃，而且與部門專項發展規劃也難以銜接。如自然資源、生態保護、住房和城鄉等各個部門都具有自己的部門規劃，可能導致各自為政、彼此沖突，由于關注的政策焦點不同，經常出現部門規劃目標與可支配財力之間的矛盾，難以有效協調。這種局面明顯帶有部門利益固化的痕跡，在缺乏核心預算部門統一協調的前提下，財政部門編制的中期財政規劃只能是各個部門可以參考或者可以不參考的意見，預算支出控制數并沒有強制的約束力。因為缺乏法律和制度性的明確要求，預算部門和單位完全可以依照支出基準而非支出上限的標準編制預算（Schick，1986）。隨著中期財政規劃演變為財政部門的“獨角戲”，財政部門也逐漸喪失編制中期財政規劃的積極性。典型情況如2017年之前財政部連續3年都向全國人大匯報中期財政規劃實施情況，但自2017年之后，預算報告中便不再提及，也從側面反映出財政部的態度轉變。

（三）中央單方調整與地方自主性的矛盾

在當前中央與地方財政事權和支出責任劃分還不清晰的情況下，如果中央與上級政策變動過于頻繁，短期政策勢必干擾下級政府的規劃預期。由于諸如減稅降費、提高社會保障標準等財政減收和擴大支出行為，地方政府難以預期獲得信息（劉尚希等，2015）。即使當期預算編制了，也會遇到領導任期屆滿、下任領導變動的局面，當地方政府缺乏中期財政規劃所需的實施方案、操作細則等配套措施時，“以文件落實文件”必然成為不得已而為之的選項。

其實，在國務院啟動中期財政規劃之前，河北省就作為全國唯一的省級試點單位，從2003年開始試編三年滾動式預算模式，但由于以上種種缺陷，自2013年便停止了三年滾動預算。即使中期預算在很多國家也已經實施了多年，但仍面臨著諸多質疑，被稱為“史上最不靠譜的預算”，已經實施11年中期預算的俄羅斯就在2015年停止實施（童偉等，2016）。

（四）預算軟約束與收入績效管理的矛盾

雖然預算完整性原則適用于預算收入與預算支出，但傳統的財政政策，只關注于財政支出的績效評價，而將財政收入作為績效評價的外生變量，似乎只要約束好支出，便能控制好政府預算。此類理解，導致當前的理論認知忽略了財政收入的績效評價研究，進而在指導財稅實踐中陷入“財政支出主義”。由于《預算法》只要求部門和單位開展支出績效評價，而沒有規定收入績效管理職責與權限。這就導致當前財政超收成為一種常態化趨勢，地方政府具有將本年度超收收入轉化為預算支出的強烈沖動和條件，形成了超收與超支之間的“直通車”。即使新《預算法》試圖將超收收入納入預算控制，規定只能用于沖減赤字或者補充預算穩定調節基金，但如果超收常態化，在政績考核的激勵機制下，地方政府勢必在收入預測中人為地低估預算收入，而在獲得超收政績提升收益的同時，具有將超收收入用于減赤的逆向激勵（葉姍，2015），進而導致惡性循環，即人為低估收入———預算超收——獲得政績、彌補赤字——繼續低估——繼續超收。超收收入的持續膨脹，既反映了稅收法定原則實施效果的弱化，也反映出收入預算的軟約束。

預算軟約束與收入績效管理的矛盾，引發了預算收入結構的異化，典型情況如地方政府的非稅收入居高不下、土地財政難以持續、債務依賴日益嚴重等，諸多問題困擾著地方政府，也制約著中央與地方財政關系的調整（岳紅舉等，2014）。究其原因，可能源于預算支出績效評價是預算控制的重點，當前亟需解決的問題是將預算支出納入人大控制范圍，使之符合預算的本質。由于目前我國績效評價還未觸及到預算收入績效，自然無法針對預算收入規模、結構進行績效管理（鄭方輝等，2017）。但預算資源的稀缺性決定了預算績效評價的必要性，只有將預算收入與預算支出作為一個整體看待，才能正確認識預算資源的本質特征，才能準確理解國家的資源配置能力。作為國家治理能力重要標準的預算能力，就是指國家能否有效地籌集和使用財政資源的能力，包含財政汲取和財政支出的能力（Skocpol，1985）。預算支出的績效管理不能替代預算收入的績效管理，固守于支出評價就如同固守于收入評價一樣，難以獲得預算資源配置的全貌。現代預算就要求將預算治理納入國家治理能力建設中來，構建預算收支一體化的績效管理模式。

三、財政可持續的預算平衡功能

“改變國家籌集、分配和使用資金的方式，實質上是在改變國家的治理制度”（Khan，1992）。基于新《預算法》從“預算管理法”向“管理預算法”的理念轉變，現代預算制度的決策重點亟需從投入轉向產出，構建以結果為導向的預算模式，不僅控制政府收支，而且還要衡量支出的成果與成本，將財政資源配置的績效管理納入到下一年度預算資源的配置過程，實現財政可持續的發展目標。

（一）財政可持續對預算平衡的再定義

《預算法》不再要求將預算收入作為財政收入征收部門的約束性任務，只作為預期性指標，年度預算平衡必然被打破，而財政赤字將成為常態，勢必沖擊財政的可持續性。然而，一個不考慮以收入彌補支出的支出計劃，不能稱之為預算（魯賓，2001）。基于預算收入與預算支出之間存在著不可調和的矛盾，預算平衡面臨著預算收入下降和預算支出增加的兩難。年度預算盡管在形式上可以對預算資源進行分配和管理，但卻很難從整體意義上實現預算決策與政策目標和國家戰略的銜接配合，也難以適應現代財政在國家治理中的基礎性地位。改革預算年度性，提升預算與國家治理的契合度，成為了跨年度預算平衡實施的出發點，也成為了當下政府預算改革的重點。中期財政規劃的最大優勢在于，通過預算總額控制，使得國家政策過程與預算過程能夠銜接與配合（王雍君，2008）。本質是通過優化公共資源配置，把中長期的國家戰略目標和政策體現到預算中，實現財政風險、經濟風險、社會風險、環境風險等公共風險的綜合平衡。

正如預算專家魯賓（2001）所言：“公共預算就是要將政府支出限制在政府可能獲得的收入之內來防止透支，從而確保平衡”。即便由于不能準確預測未來，實際預算收入與支出之間的差異存在現實合理性，但如果放任預算的不平衡或者偏離度過高，一方面，反映出預算決策的不合理、不科學，“控制預算”成為“預算控制”的俘虜，民主預算便無從談起，另一方面，忽略預算平衡，勢必引發持續性財政赤字，危及財政安全，更遑論國家治理。所以，現代預算最重要的要求依然是約束預算收支的平衡，預算總收入必須大于或者至少等于總支出，即便以稅收為主體的強制性財政收入出現不平衡，也可以通過預算審批的債務等自由性收入獲得平衡；即便不能實現每個預算年度平衡，但最起碼應當是特定時期（一般為3-5年）的預算平衡，即跨年度預算平衡。

（二）財政可持續決定預算平衡的控制功能

新《預算法》在明確政府部門按照收付實現制編制預算的同時，還要求各級財政部門按照權責發生制編制政府綜合財務報告，報本級人大備案，由此形成了當前以政府預算為主導、以政府綜合財務報告為輔助的“雙軌制”預算編制模式。政府預算會計制度改革的初衷是為了提高政府運行效率，通過全面公開透明的方式反映政府資產負債等財政、財務狀況，接受社會監督。但在“預算管理法”理念下，預算被政府視為社會管理政策和宏觀調控的工具，隨著政府職能與市場資源配置的互動，不斷出現政府侵占市場、政府規模持續擴大等情形。按照公共選擇理論的分析，政府官員具有自身利益最大化的機會主義，必然利用自身的信息優勢，向代議制機關和社會提供不相關信息、不完整信息甚至是虛假信息，導致委托代理機制失靈。信息的不對稱理論揭示了政府預算技術變革的重要價值，那就是依靠能夠真實反映預算總體規模和支出項目的會計制度，即權責發生制必然成為現代預算功能轉變的工具，由此，也推動了財政可持續理論和績效管理實踐的發展。

在“管理預算法”理念下，預算編制和執行按照權責發生制會計模式，可以使政府在管理預算項目和配置資源時注重長效機制，有助于避免收付實現制模式下的短期行為。但更為重要的是，代議制組織和社會民眾可以在政府行政效率提高的基礎上，以政府支付責任的發生和現金取得的權利為標志，來確認某個預算年度內政府的全部收支和債權、債務，反映公共財政資源的權利、責任和義務的匹配狀況。通過發揮財政資源在彌補市場失靈層面的有為價值，更能向社會公眾展示財政資源配置的效率和效果，以及政策變化依據等信息，促進和改善財政可持續目標。

所以，預算理念的變化決定了預算目標的實現程度，反過來，預算目標的設定又要求充分發揮預算平衡的控制功能。權責發生制下的政府會計能夠清楚地顯現政府職能履行結果，是一種以結果-產出為導向的預算決策過程，能夠有效促進“預算管理法”轉型為“管理預算法”，確保公共預算目標的最終實現。即使在新《預算法》實施之后，我們仍難以在短期內擺脫預算的工具認知，但不可否認，隨著部門預算、國庫集中收付和政府采購等財政制度的完善，這些明顯具有內部控制取向的措施，也必然在客觀上使人大對政府的外部監督具有明確的抓手和依據。作為現代財政的最基本的制度基礎，現代預算的理念轉變，決定了預算平衡功能的轉變，即從投入管理的財政模式轉向以產出和結果為導向的管理模式，并逐步從“控制取向”走向“績效導向”，最終促進現代預算與國家治理的契合。

（三）財政可持續決定預算管理的績效功能

預算收入的有限性與預算支出的無限性之間存在著持續不斷的沖突。在以結果-產出為導向的預算模式下，究竟是將有限的財政資源應用于A部門還是B部門，決定于哪個部門更能使稀缺資源的社會效用最大化。預算績效管理是以財政可持續目標為前提，以績效評價結果為依據，貫穿于財政資金運行全程的預算管理模式。通過以結果和產出為導向，將預算收入和支出的經濟性、效益性、效率性和公平性作為績效考評的基本指標，構造財政資金的正向激勵機制。一方面，將績效目標內置于政府、部門和單位預算編制過程，為基本支出和項目支出提供可靠的依據，提高預算運行的科學性。另一方面，通過將績效評價結果作為預算資金安排的重要依據，將其與部門、單位預算增加或者削減支出掛鉤，建立起激勵與約束機制。最終提高預算績效對財政可持續目標的促進功能，實現預算作為公共受托責任的本質。所以，作為預算平衡的實施方式和保障機制，全面績效管理與其說是為預算平衡提供了技術工具，毋寧說是財政可持續目標指導下價值理性的最佳體現。

我國《預算法》在第1條的宗旨條款中，就開宗明義地說明“為了規范政府收支行為”。可以說，按照預算法表述的邏輯，全面績效管理，應不限于預算支出的績效評價，當然包含預算收入的績效評價，既包括一般公共預算的收支評價，也包括所有納入預算管理的財政資金，而且績效評價也只是全面績效管理的一部分，還包括目標管理、績效監控等績效管理的全過程。這也是黨的十九大報告提出全面實施績效管理的應有之義。預算收入是預算支出的基礎，具有前提性，沒有收入便沒有支出，只有多收才能多支，如果少收只能少支，而且收入結構的特定化也影響著支出方向的特定化。只有將預算收入與預算支出作為一個整體看待，才能真正實現預算收入源于民、預算支出用于民，進而獲得公平性、民主性。如果將預算支出與預算收入脫離，而將績效管理固守于預算支出，預算收入的低效率必然直接降低可用于預算支出的總額和質量，勢必加劇收支矛盾，刺激政府對市場財產權的侵犯，在增加稅費負擔的同時，又反過來刺激市場逃避征收，進而提高征管成本，最終形成收入效果差——提高征管強度——增加稅費負擔——提高征管成本的惡性循環。同樣的邏輯也適用于預算支出的績效管理。正是由于預算收入與預算支出的一體化管理的必要性，1789年法國的《人權和公民權利宣言》第14條就規定，“公民有權親自或者通過代表來確定賦稅的必要性，自由地加以認可，注意其用途，并且決定稅額、稅率、征收方式和時期”。

四、財政可持續的優化路徑

財政可持續目標能夠增強預算的前瞻性，在促進財政資源合理配置的同時，可以有效控制支出結構和債務膨脹，推動預算決策從收入向支出和政策拓展，已經成為當下財稅制度的主導方向。然而，預算平衡仍應是財政可持續關注的重要內容，只不過在預算收入由指標性轉向預期性之后，預算平衡的重點將是跨年度的預算平衡、財政資源的動態監控和績效管理的收支一體化。

（一）跨年度的預算平衡

首先，實施“結構平衡”下的預算平衡。預算收入與預算支出之間存在持續的平衡矛盾，是預算計劃所具有的本質屬性。局部性、短期性財政赤字是新常態經濟發展時期的必然，收支的差異也只有在出現持續性財政赤字時才具有治理價值（Buiter，1985）。財政赤字引發的財政危機源于財政資金的錯配和債務治理的信心，大部分出現財政危機的國家，其根源仍在于資金周轉出了問題而非絕對規模本身。當經濟增長指標能夠明確呈現財政潛力和國家治理能力的情況下，債務治理信心的增強仍能克服財政赤字危機。如日本雖然歷年的債務負擔率都在200%以上，但由于治理得當，國民與國際社會仍視其為財政穩健國家的典范。

由于預算收入既包括稅收等強制性收入，又包括債務等自由性收入，而財政支出是按照當年GDP的增長幅度估算出來，收入與支出之間不具有一一對應的約束，必然產生結構性差異，導致結構性失衡。南美國家智利就發展出一種結構平衡規則，經過多年的改進，已經成功地將之前的財政危機消除，并形成了可持續的財政發展勢態。在預算專家希克教授看來，結構性平衡規則不僅是智利財政治理模式的關鍵，而且代表著總額控制或財政規則未來的發展方向（Schick，2010）。結構性平衡規則強調財政支出按照結構性收入來確定，智利政府要求每年財政儲蓄至少占到上年度GDP的1%，在經濟下行、財政短收時才可支出，增強了財政的穩健性和公共決策的連續性，有助于克服經濟的逆周期現象。同時，智利國會還通過了《財政責任法》，將結構性平衡規則予以法定化，確保了財政資金能夠進行長期預算和發展規劃（馬駿，2014）。

當前我國已經在一般公共預算中建立了預算穩定調節基金，要求將當年的超收收入調入預算穩定調節基金，并要求政府性基金預算中連續兩年未支出的結轉資金調入預算穩定調節基金，試圖通過調節基金彌補預算短缺，實現財政可持續。但考慮到當前預算穩定調節基金不具有穩定性，比例過低，難以有效彌補一般公共預算支出的缺陷，建議適當增加比例，并予以法定化，增強制度穩定性和強制性。

其次，實施“項目治國”下的預算平衡。相對于基本支出的定員定額、易于控制等特點，項目支出構成了預算部門的主要內容，形成了當前以項目支出為主、基本支出為輔的資源分配格局，“項目治國”成為了我國當前部門預算支出的基本特征。

一是將預算編制以項目管理為主線，替代之前的以資金分配為主線。在預算編制階段，優選項目只限定于從項目庫中選取。同時，將納入項目庫的項目支出作為評估和規范的主要內容，將一定數額以上的支出項目和年度新增以及重大決策項目作為審核和評價的重點，主要參考是否與本部門職能密切相關、以往類似項目支出績效等依據。通過細化項目預算計劃，滾動編制項目預算中長期規劃，提升項目支出可操作性。可以借鑒法國對預算項目的特定措施，給予那些不適用年度預算原則的項目以“項目準許制度”，經過準許的項目在預算年度結束后并不失效，政府部門可以在授權范圍內，在多個年度內自由分配（黃嚴，2016）。

二是建立預算項目信息數據庫，實現信息共享。我國當前仍存在財政部門負責編制和執行預算、發改委負責預算項目審批的情形，基于項目預算管理的二元主體結構所導致的信息失靈、各自為政局面。一方面，應結合雙方的預算管理職能，成立跨部委的核心預算管理機構，負責建立項目預算編制方法、編制程序、編制技術、項目審核、資金安排等內容，做到項目庫與經濟社會發展規劃相銜接。另一方面，應在項目信息共享上建立項目數據庫，為預算項目入庫和預算安排提供信息支撐。可以由發改委負責項目的入庫審核，由財政部門負責項目配套資金的審核，并由跨部委的核心預算管理機構按照預算項目控制數設定一個支出上限，作為不可突破的約束性條件。例如韓國就是將預算責任和項目支出規劃交由國家預算規劃辦公室來協調政府部門，在自上而下設定政府總支出和部門支出上限的基礎上，依靠政府部門之間的協調配合，自下而上的制定預算項目。支出上限一旦設定，部門預算便不能突破，如有違反將受到財政懲罰（張岌，2014）。

三是逐步消除強制性支出的碎片化。基于我國目前多數預算項目存在強制性支出肢解預算統一性的弊端，《各級人民代表大會常務委員會監督法》要求，涉及農業、教育等特定預算支出調減情況的，應經過人大批準。新《預算法》最終將這一做法普遍化、程序化。由于預算項目庫成為了中期財政規劃和人大預算監督的重要依據，一旦違反勢必導致預算項目入庫和資金配置失去人大外部監督的技術支撐。應提高預算項目庫的法律地位，在《預算法實施條例》今后的修訂中，安排一個特別條款，針對基本預算支出和項目支出設定一個總額控制，政府部門可以在此基礎上進行支出科目調整，但禁止增加支出總額，也不能將項目支出調整到基本支出。此外，還可以借鑒美國做法，將法定支出與其他已有法定支出或者增加財政收入掛鉤，通過“量入為出”的方式限制法定支出的增長，并適時引入“日落規則”，對法定支出進行定期評估，實行動態調整。

最后，實施“規劃治國”下的預算平衡。某種程度上講，如果僅僅將規劃偏重于規劃導向和管理導向，又不能夠形成相互配合、相互協調的體制機制，必將沖擊當前的改革進程。正如Wildavsky（1969）評價美國規劃項目預算的論述那樣，“是一種非理性的分析方式，給美國聯邦政府預算帶來的是壓制而非對錯誤的修正”。我國素有制定國民經濟和社會發展五年規劃的慣例，雖然計劃經濟已經被社會主義市場經濟所替代，但關于國民經濟和社會發展的規劃項目，我國已經連續實施了十四屆，基本上貫穿了建國以來的所有重要發展階段，形成了“規劃治國”的傳統，也一直是黨和政府治理國家的基本方略。按照《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，年度預算和中期財政規劃都需要遵照該規劃綱要確定的任務目標，確定支出規模和結構，從而決定了規劃綱要的統領作用。

一方面，提升五年規劃綱要的引導功能，構建以五年規劃綱要為核心、部門規劃配合五年財政規劃、財政規劃配合五年規劃綱要的良性循環過程。要注重其他部門規劃與中期發展規劃的銜接性，通過跨部門核心預算管理機構的溝通、協調，使部門規劃更好地協調變更后的五年財政規劃，進而使其與規劃綱要相銜接。可以借鑒法國的經驗，將政府預算分解為任務———項目——行動的三個層級，形成以規劃綱要為引領，部門預算項目圍繞戰略目標進行分解，匹配相應的財政支出，最后在行動上落實（付敏杰，2015）。另一方面，注重將人大審議預算的重點轉向預算的動態平衡，注重五年規劃綱要對五年財政規劃和年度預算的約束性，使中期財政規劃和年度預算能夠合理地反映規劃綱要的側重點和決策目標。通過民主代議制的審批獲得相應的法律約束力，逐步將中期財政規劃過渡到中期預算，進而從立法上使中期預算對年度預算具有必要的約束力（張韜，2017）。

（二）財政資源的動態監控

雖然相對于以收付實現制為基礎的預算模式，權責發生制還存在諸如數據統一性、會計完整性、資產評價全面性等改革成本（Brixi，2002），但改革收益也同樣顯著，不僅反映了財政資源使用的合規性，而且能夠客觀反映政府資產和負債變化，動態化展示財政資源增量、存量狀況，為政府信用評價和債務風險化解提供決策依據。權責發生制已經逐步替代收付實現制，成為了西方國家政府預算編制的主導技術。然而，轉變的過程既取決于預算理念的轉型，更取決于當前的預算改革實踐，在功能上服從和服務于財政可持續的發展目標。

衡量財政可持續的重要指標，都是預算技術的變革。首先，以“管理預算法”理念重置政府預算和政府財務報告制度。通過推動預算會計和財務會計的銜接配合，構建相互協調、相互制約的會計核算系統。可以參考德國的做法，如德國雖然按照收付實現制建立一套預算會計賬戶，但設置了若干財務會計賬戶，按照權責發生制進行核算，并通過增加“盈余調整”這一凈資產賬戶，從而在財務會計賬戶和預算會計賬戶之間建立了勾稽關系（王晨明，2016）。

其次，注重預算會計、財務會計與審計制度的協同優化。政府會計和財務會計核算是財政實現可持續發展目標的基礎，而有效的審計監督機制是政府會計和財務報告體系的重要保障，三者雖然技術路線存在差異，但關注焦點的不同可以通過協調銜接，形成立體化的監控體系，共同服務于財政資源的合法、高效配置。

最后，注重局部變革與全面推進的協同發展。通過先行試點、以點帶面，逐步擴圍，分領域、分步驟展開權責發生制改革試點。典型案例如英國也是采用循序漸進的方式，先在中央各個部門采用權責發生制，將預算績效與部門資金分配掛鉤，經過三年的試點，最后才在2000年最終確立，并通過《政府資源與賬戶法案》（GRAA 2000）予以保障。可以借鑒相應的改革思路，先進行修正的收付實現制，逐步過渡到修正的權責發生制，并針對特定的事項，如土地等資產資源、養老金等負債進行核算，最后逐步過渡到完全的權責發生制。

（三）績效管理的收支一體化

首先，公共受托責任的內化。預算績效管理的收支一體化旨在追求公共財政的民主性、法治性和規范性，是基于結果和產出為導向的績效管理，包括預算收入和預算支出，并最終通過收支一體化實現預算作為公共受托責任的本質。預算績效評價的效果最終體現在于是否被應用，而不是進行了多少次評價、創造了多少個目標（莫尼漢等，2012）。針對當前“以文件落實文件”的務虛現象，應在預算評價結果應用上提高約束力，以責任為手段，以資金掛鉤為抓手，倒逼各級政府部門和單位預算實施績效管理。如針對當前地方政府稅費結構不合理以及借債沖動，將預算收入績效評價作為專項資金清理、整合、取消的重要依據，進而為遏制地方政府在體制外活動提供標準和依據。

對預算收入績效而言，應重點關注稅費結構是否合理，稅收法定是否嚴格執行，征收成本是否符合行政效率原則，程序是否合規、合法等。預算收支的經濟效益和社會效益難以量化，加之部門和單位預算的收支數據分割，導致公共部門和收支績效指標和標準難以量化，成為了績效管理推行的制度瓶頸。但既然預算本質是國家與公民之間的公共受托責任，對于難以量化的指標，應當以公民滿意度為指標，對預算收支行為的過程、依據和產出結果進行綜合評判和測量。將公共受托責任內化于預算績效管理，這不僅是對支出合規性、績效指標的管理，而且也是針對預算績效管理目標自身的矯正。

其次，授權與限權的結合。預算績效管理以結果和產出控制替代了傳統的投入控制，實質上是一個適度授權政府并以可預期獲得的結果為導向的評估系統，也即意味著授權與限權的結合。一方面，按照政府整體績效目標在不同部門職能之間進行分解，并按照不同目標分配相應配套資源，在進行預算執行評價的同時，按照績效管理目標考核預算執行的結果，促使部門預算績效服從和服務于政府整體。進而倒逼各級政府和部門、單位從部門分割轉變為整體統籌，從權力導向轉向責任導向，從部門政績轉向公共服務職能。另一方面，細分預算部門和單位的基本支出和項目支出，構建以項目支出為主、基本支出為輔的支出管理模式。基本支出按照“三定”方案的定額模式配置財政資源，而項目支出則按照各個部門具體職責專項規劃，構建部門邊界清晰、協同配合的項目規劃系統，提高資金支出的決策和使用效率、效益、效果和公平性。

最后，內部管理與外部評價的結合。隨著現代預算制度由“預算管理法”向“管理預算法”的轉變，以代議制民主為主體的外部監督成為了預算控制的核心，預算績效管理也相應地呈現了內部評價與外部評價兩種模式。中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》不但要求政府部門和單位預算堅持績效管理，而且將人大和社會公眾的外部評價作為財政實踐的必要條件。預算績效管理不但具有了工具價值，還具有了理性價值和民主價值。正如當前基層參與式預算實踐所展示的，公民的預算參與是一種創新的公民學校，經由對于預算績效的評價和其他參與式預算，公民已經由預算決策的旁觀者轉變為公共預算的主角，形成了一種更加民主的政治文化。

財政實踐中，廣東省人大作為省級試點，率先嘗試使用第三方機構對部門重點財政專項資金進行預算評價，實現了評價主體、體系和理念的突破，創造了中國典范，被視為“全國先河”。東莞市將第三方評估結果滿意度比較低的項目停止預算支持，佛山市還將專家評審作為預算項目安排的主要依據，評審通過的進入績效項目庫，安排相應預算資金，不同意立項的不予安排，已經形成了公民預算績效評價的制度化過程（衛學軍等，2016）。繼而，除了政府內部績效管理外，外部績效評價也成為了全面績效管理的重要模式。至于績效評價結果的客觀性欠缺問題，基于績效管理的目標是促使政府履行公共受托責任，則可以將績效評價的價值問題轉換為程序問題，并使代議制民主為主導的外部評價獲得程序法保障，促使政府預算管理的規范化、制度化，形成內外一體的績效管理模式。